２０１４年５月１２日＠中国农业大学

２０１４年５月１２日＠中国农业大学 日本的食物和农业政策ー半个世纪的历程和当前的课题ー生源寺真一（名古屋大学生命农学研究科）

演讲内容 　　１）日本的食物和农业的走势　　２）回顾农政走过的路　　３）食物的自给率和自给力　　４）农业经营体政策及农地制度

日本的食物和农业的走势

140 450 400 120 350 100 300 80 250 200 60 150 40 100 20 50 0 0 1955 1965 1975 1985 1995 2005 时隔半个世纪人均实际所得增至８倍人均实际ＧＤＰ和总人口 (单位：万日元) (单位：百万人) 总人口人均实际GDP 注：实际GDP按1990年固定价格。资料：内阁府“国民经济计算相关统计”、总务省“人口普查结果”“人口估算”

与劳动力大量转移俱进的经济增长 • 二十世纪五十年代中期，在稳定的经济增长过程中，劳动力从第一产业大量向第二产业和第三产业转移。劳动力从农业和农村的转移有三种模式。 • 一是在都府县，一边维持小规模农业，一边又从农业以外的工作单位赚取收入的兼职农户在增加。二是在都府县的边远山区地带，以年轻人为主的人口外流致使过疏问题愈加严峻。三是在北海道，全家离村的现象越演越烈，剩下的农户把规模越做越大。

劳动力的农转非 农业就业人口比例走势

农户的多数派是兼职农户 专业和兼职农户数走势

随经济增长发生巨大变化的饮食生活 • 由于所得水平的上升，人们的饮食生活正在发生巨大变化。畜产物、水果及油脂的消费量明显增加，而稻米及薯类的消费量则几乎减半。 • 畜产物及油脂的增加导致了饲料谷物及大豆的大量进口，食物的自给率，特别是其中以热值为基础的自给率大幅度降低。 • 加工食品及餐饮业的利用率也有所上升。与农业及渔业的就业人口的减少形成对照，食品产业（制造、流通及餐饮）的雇佣则稳步增加。

发生巨大变化的日本饮食生活 人均食物消费量走势资料：农林水产省“食物供需表”。注：人均年均供给纯食物。

持续下降的食物自给率 食物自给率走势资料：农林水产省“食物供需表”。

综合 稻米麦　类豆　类薯类蔬菜水果畜产物 1960-64年 100 100 100 100 100 100 100 100 1965-69年 117 107 78 73 82 123 142 151 1970-74年 120 94 27 64 60 135 184 205 1975-79年 129 99 25 49 59 141 206 241 1980-84年 129 84 44 49 63 145 199 280 1985-89年 134 87 55 57 70 147 194 307 1990-94年 128 81 38 40 63 137 172 313 1995-99年 122 79 28 38 58 129 161 297 2000-04年 115 70 40 46 53 121 150 286 2005年自给率 68 95 12 7 81 79 41 66 正在奋进的畜产和果树生产农业生产指数走势及自给率资料：农林水产省“农林水产业生产指数” 注：指各个时期的指数平均值(1960-64年=100)。

用于加工品及餐饮的费用 从农产品、水产品生产到食品的最终消费的流程（２００５年）餐饮费的最终消费７３．６万亿日元（１００％）用于直接消费生鲜品等１３．５万亿日元（１８．４％）农产品、水产品国内生产９．４万亿日元０．６万亿日元３．０万亿日元５．８万亿日元用于加工０．１万亿日元０．７万亿日元０．３万亿日元加工品３９．１万亿日元（５３．２％）１次加工品的进口生鲜品进口１．２万亿日元１．４万亿日元最终产品的进口３．９万亿日元外出餐饮２０．９万亿日元（２８．５％）用于外出餐饮资料：农林水产省依据总務省等单位的“2005年产业相关表”所做估算

正在稳步扩大的食品产业雇佣力 农业与渔业及食品产业的就业人口资料：总務省“人口普查”

无法一概而论的日本农业 • 设施园艺、畜产等集约型农业与以水田农业为代表的利用土地型农业相比，从生产效率及农业经营的充实程度观点来看差距很大。与高龄化显著的水田农业成为鲜明对照的是集约型农业吸引了年富力强的劳动力。 • 设施园艺及畜产由于规模的快速扩大，在日本的条件下正在迫近最佳状态。土地利用型农业，在走规模化之路的北海道，旱田耕作和酪农也达到了可与ＥＵ农业媲美的水平。

形成鲜明对照的水稻耕作和酪农、都府县和北海道形成鲜明对照的水稻耕作和酪农、都府县和北海道农业的规模（水稻耕作和酪农、都府县和北海道）资料：农林水产省“农业调查报告”。注：1990年以后的经营耕地面积和实际稻耕面积为销售农户（经营耕地面积为30公顷以上或农产物销售额为50万日元以上的农户）的数字。

成本降低空间很大的的水稻耕作 水稻耕作的规模和生产成本（2011年）资料：农林水产省“稻米及麦子的生产费用”。注：生产成本为计入资本利息及土地费全部费用的生产费用。

日子不好过的酪农要进一步降低成本 头数规模和生产费用（２００９年）

回顾农政走过的路

战后食物、农业、农村政策的历程 １９４６年　农地改革１９４７年　农业协同组合法１９５２年　农地法１９６１年　农业基本法１９６８年　都市计划法１９６９年　关于农业振兴地域维修的法律（农振法）１９７０年　修改农地法１９７０年稻米生产调整正式启动１９７５年　修改农振法（开展增进利用农用地事业）１９８０年　农用地利用增进法

战后食物、农业、农村政策的历程（接上页） １９８６年　GATT乌拉圭回合开始１９８８年　日美牛肉、橙子谈判达成协议１９９２年　公布“新食物、农业、农村政策的方向” １９９３年　农业经营基础強化促进法（修改和改称农用地利用增进法）１９９３年　GATT乌拉圭回合达成实质性协议１９９４年　粮食法（１９４２年制定的食管法于１９９５年废除）１９９４年农山渔村余暇法

战后食物、农业、农村政策的历程（接上页） １９９９年　食物、农业、农村基本法１９９９年　持续农业法２０００年　第１次食物、农业、农村基本计划２０００年　中山间地域等直接支付制度启动２００５年　第２次食物、农业、农村基本计划２００６年　农业经营体经营安定新法２００６年有机农业推进法２００７年　经营所得安定对策启动２００７年　加强农地、水、环境维护对策启动

战后食物、农业、农村政策的历程（接上页） ２００９年　政权从自民党和公明党转手民主党２００９年　修改农地法２０１０年　第３次食物、农业、农村基本计划２０１０年　以户为单位的稻米所得补偿制度启动２０１１年　东日本大震灾２０１２年　政权从民主党转手自民党和公明党２０１３年　参加ＴＰＰ谈判２０１３年决定“搞活农林水产业及地域计划”

２００９年政权更迭前后的农政 ２００７年正式引进经营所得安定对策；在参议院选举中民主党由于高举分户所得补偿制度大旗而获得胜利；在自民党主导下对农业经营体政策及稻米政策进行修改２００９年　因上一年末石破茂农林水产大臣的发言有关选择性减反的议论突然浮出水面；民主党在总选举中获得压倒优势，从而获得政权；在鸠山政权政之下决定先行引进关于稻米的分户所得补偿制度２０１０年　第３次食物、农业、农村基本计划；民主党在参议院中败北；菅政权高举参加ＴＰＰ谈判旗帜强调提高农业竞争力

２０１０年秋以后的情况 【２０１０年】１０月１日　菅首相就TPP谈判发表态度积极的所信表明演说１１月３０日召开第１次实现饮食和农林渔业再生会议【２０１１年】３月１１日东日本大震灾　９月　２日野田内阁启动１０月２０日实现再生会议“基本方针、行动计划” 【２０１２年】　４月１日开始制定农林水产省“人、农地计划” １２月２６日自民党在总选举中获胜，第２次安倍内阁启动

２０１０年秋以后的情况（接上页） 【２０１３年】 2月～　　　在产业竞争力会议上讨论农地问题等　３月１５日　安倍首相表明参加TPP谈判　６月１４日　在内阁会议上决定“日本再兴战略” 　７月２１日　自民党在参议院选举中获得胜利８月～　　　在改革管制会议上讨论农地问题等１０月～关于修改稻米的生产调整政策的议论突然浮出水面１２月１０日　决定“搞活农林水产业及地域计划”

缺乏稳定感的近年农政 • 当下农政的基本理念是以１９９９年制定的食物、农业、农村基本法为基础的。这一理念为食物自给率目标、农业经营体的培育及对条件不利地区的支援政策等领域提示了基本方向。 • ２００７年参议院选举之后，由于政权更迭及政权内部的路线对立，农政特别是农业经营体政策的理念出现了很大摇摆。乃至缺乏法律制度整合性的政策频频亮相。

缺乏稳定感的近年农政（接上页） • 依靠实质上的预算措施及行政指导硬性贯彻的系统，固然有时可能有助于灵活应对，但它反映了政治形势的不稳定性，会给政策带来缺乏一贯性的危害。 • 缺乏稳定感的农政，不但使经营农业的各年收益不稳定，而且会有碍从长远观点做出果断的经营判断。 • 根据林芳正农林水产大臣的咨问，在２０１４年１月启动的食物、农业、农村政策审议会上开始了对基本法下过去政策整体的论证。

食物的自给率和自给力

食物自给率：情况越来越糟糕 • 到二十世纪八十年代中期为止的食物自给率下降，主要是由于饮食生活的巨大变化及支持这一变化的饲料及大豆的大量进口。从整体来看，国内的农业生产还处于增长的阶段。 • 及至二十世纪八十年代中期以后，饮食生活的变化速度钝化，甚至出现了转为减少的品种。进入本世纪以后，虽然食物自给率处于持平状态，但由于无法制止农业生产及渔获量的较少，事态反而更加糟糕。

围绕食物、农业、农村基本法的三个议论焦点 • 在1997年4月启动的食物、农业、农村基本问题调查会上，讨论了替代1961年的农业基本法的食物、农业、农村基本法的内容。并围绕以下三个焦点进行了热议。　　１）股份公司参与农业　２）对中山间地域（偏远山区）农业的直接支付制度　３）食物自给率目标的设定

对自给率目标的设定有人持怀疑论 • 世间把食物自给率目标捧为圣旨，以致农政整体缺乏了合理性，人们担忧会出现优先农业界利害的现象。 • 说到身处应对食物自给率目标分母的国民饮食生活的应有状态，人们对政府是否积极地进行了过问提出了质疑。 • 从保障食物安全的观点出发，指出与其依靠分母的大小来改变食物自给率水平，不如依靠国内食物供应能力的绝对水平更为重要。

设定食物自给率目标的背景 • 二十世纪九十年代以后的食物自给率下降的主要原因是农业生产的后退、农业、渔业食物供给能力的下降和平行波动。况且，已经靠近２０００大卡这一危险水域。这一认识已开始影响自给率目标的设定。 • 对于存在最低需要量的食物而言，把一切都单纯地交由市场经济来决定是不合适的也是危险的。农业保护政策，重要的是应该分开考虑确保最低量食物的必要政策和超过这一领域的超额政策。

食物、农业、农村基本计划和自给率目标 • 关于食物自给率目标，将根据基本法大致每5年根据制定的食物、农业、农村基本计划进行决定。 • “确定食物自给率的目标旨在提高这一目标，作为关于国内农业生产及食物消费的指针，明确并决定从农人员及其他相关人员应解决的课题”（基本法第15条）。 • 在2005年的基本计划中，除了按热值计算的食物自给率目标之外，把按产值计算的食物自给率也列入了正式的目标之中。

最近有关食物自给率的论点 • 今年１月以来，在食物、农业、农村政策审议会上，就现行的食物自给率目标进行了论证。有人提出质疑，不是按品种对预测的需求和生产进行逐项累计，而是一开始就先加上５０％，设定一个高目标并为此凑数。 • 从食物安全保障的观点出发，除了对绝对的热值自给力的现状进行确认外，还可能就自给力目标的设定进行议论。

食物自给率和食物自给力 • 食物自给率本身并不存在只要超过某值即可放心的临界值。２００９年日本的谷物自给率为２６％，而印度则为１０４％，孟加拉国为９７％。营养不足人口近两成的南亚的食物情况比起日本要差得多。 • 问题是食物的绝对的和潜在的供给力。根据农林水产省的测算，如果对依托日本农地等资源的热值生产量进行最大化，供给力则为每人每天２０００大卡左右。

【参考】最大热值供给力的估算 • 从食物安全保障的观点出发，绝对重要的是在发生不测事态的情况下，能否向国民提供最低量的食物。此中具有重要意义的是“将热值效率进行最大化时供给可能量”的估算值。 • 农林水产省过去在三次制定基本计划时发表了估算结果。在2010年的基本计划中提示了三类估算值（每人每天2135Kcal、2026Kcal、2020Kcal）。此时薯类的供给极端增加，畜产品大量减少。

【参考】最大热值供给力的估算(接上页) • 由于估算注重与食物自给率目标的联系，在基本计划中把视为１０年后争取达到的生产目标即农地面积及单位面积作物收获量作为前提。考虑到已计入作物收获量的上升量，把它作为现状下的估算值可能要偏高。 • 估算一下基于现状的农地面积及作物收获量的最大热值供给力本身也是有意义的。即所谓食物供给力的定期健康检查。

农业经营体政策和农地制度

战后农业经营体政策的历程 • 为了适应战后的经济增长，１９６１年制定了确定农业政策方向的农业基本法。作为农政目标之一而提出来的是消除农工之间的所得差别。在农业基本法的第１５条，明确指出目标是让更多家庭农业经营实现自立（凭经营农业所得能够过上从事其他产业人员同等水平的生活）。 • 除畜产、设施园艺及北海道的土地利用型农业之外，还没有培育出大批自立经营者。都府县仍停留在兼职农户占大多数的水田农业状态。

战后农业经营体政策的历程（接上页） • 在稻米等的价格政策实际上没有发挥作用的时代里，即使有了一些政府系统金融机构的低利息资金贷款，还是没有达到能够引进直接支持农业经济收益性政策的程度。 • 历经1970年的农地法修改，1975年着手农用地利用增进事业之后，旨在把农地集中到农业经营体的政策相继亮相并得到扩展。依据1993年的农业经营基础強化促进法，作为农业经营体政策的对象导入了认定农业者制度。

战后农业经营体政策的历程（接上页） • １９９３年的农业经营基础强化促进法，作为取代农业基本法自立经营的概念引进了“高效的而且稳定的农业经营”（在与其他产业同样的劳动时间里获得与其他产业同样的生涯所得）。 • “高效的而且稳定的农业经营”被１９９９年的食物、农业、农村基本法所继承，并作为应培育的农业经营理念而扎根。依据在基本法的框架下大约每5年进行修改的食物、农业、农村基本计划再引进具体的政策。

战后农业经营体政策的历程（接上页） • 在２００５年制定的第２次基本计划中明确指出以能够达到或有可能达到“高效的而且稳定的农业经营”的农业经营体为对象引进稳定经营所得对策。 • ２００６年制定了关于稳定经营所得对策的“农业经营体经营安定新法”。旨在稳定农业经营收益性的政策正式亮相。此外，也有人批评农业经营体政策是一个差别对待政策，在政治形势缺乏稳定感的今天，农业经营体政策也碰上了坎坷的时代。

经营所得安定对策的导入 • ２００７年度在上一年的“农业经营体经营安定新法”的基础上启动了经营所得安定对策。考虑到ＷＴＯ协议，压缩了按传统品种的生产量的补贴措施，新导入了以过去的生产业绩为基础的经营支援措施。食物、农业、农村基本法的相关条文第21条国家为了培育高效安定的农业经营，构建使这些农业经营构成农业生产相当部分的农业结构（从略）将采取必要的举措。第30条2 国家为了缓和农产品价格的显著波动影响应该培育的农业经营，将采取必要的举措。

经营所得安定对策的对象 • 举措的对象原则如下：在都府县内，经营4公顷以上农田；在北海道经营10公顷以上农田，并实行财会一元化管理的村落经营农户（原则上为20公顷以上）也属于经营所得安定对策的对象。农业经营的规模条件为能够获得其他产业一半程度的所得水平。 • 农协相关人员强烈要求把村落营农纳入经营所得安定对策的对象。究其原因，村落营农方式能够确保连片农地，有助于提高生产效率。

遭受逆风的经营所得安定对策 • 在２００７年夏天参议院选举中，高举用分户所得补偿制度来取代经营所得安定对策的民主党取得了胜利。而分户所得补偿制度的对象均为销售农户。于是经营所得安定対策就自然遭受了强劲的逆风。 • ２００７年秋天到冬天，对自民党主导制定的经营所得安定对策进行了修改。由于设置了市町村特认制度，即使不符合面积条件的农户也可能被划入政策的对象。这是基于重视市町村现场判断作出的修改。

政权的更迭导致了分户所得补偿制度的实施 • 在政权转手民主党之后的２０１０年度，以参加稻米的生产调整为条件，把分户所得补偿制度先行引进稻米耕作。从２０１１年度起又扩大到旱田作物。 • 民主党在选举承诺书中反复强调“让包括小规模经营农户在内的农业可持续发展”。达此目的仰赖的政策就是分户所得补偿，与此同时还鼓励推进加工及销售等工作的六次产业化。

同在民主党政权之下农政也有大摇摆 • 菅首相的所信表明演说（2010年10月１日）产生了巨大冲击。鸠山政权下的民主党农政理念和侧重加强农业竞争力的菅内阁及野田内阁的言论（饮食和农林渔业再生推进本部“基本方针及行动计划”）大相径庭。 • “目标是构建经营平地20～３０ｈａ、中山间地域10～20ｈａ的经营体占多数的结构。要想实现这一目标，就得修改农业经营体、农地、生产对策、相关组织等机制，进行整体改革”（再生推进本部“基本方針”）。

“人、农地计划”的启动 • 针对政府的“基本方针及行动计划”(２０１１年１０月)，农林水产省提出了从２０１２年４月起用２年左右时间“争取在存在人和农地问题的所有市町村、村落制定” “地域农业总计划（人、农地计划）”的“工作方针”（２０１１年１２月）。 • 向被列入“人、农地计划”的“核心经营体”宣布将全力落实措施和事业。农地集积协力金、青年务农给付金、农业经营基础强化资金的减息等也提到了日程。

向培育农业经营体方向回归 • “人、农地计划”虽然与基于法律的认定农业者制度存在龃龉，但从整体看，还是在向集中农地于农业经营体农户路线回归。几乎陷于停滞状态的经营所得安定对策也得以复活。但到了需要支付的节骨眼，不提规模条件则有悖于制度的初宗。 • 近年的农政要动真格地对新务农人员进行经济支援也是一个特点。从法国的制度获得启发的青年务农给付金等也值得一提。

农地制度：从自耕农主义转向扩大租地路线 • 经过战后的农地改革，１９５２年的农地法显示了由农地所有者进行耕作的应有姿态（自耕农主义）。自耕农主义在食物艰难时代曾为激发增产意愿起过积极作用。 • 进入经济增长时期之后，推出了高举培育自立经营旗帜的１９６１年的农业基本法。农业基本法问世后，为了防止租地之风妨碍农业经营规模的扩大，于１９７０年对农地法进行了修改。

２０１４年５月１２日 ＠中国农业大学