«Η Διαχείριση Έργων στους Καλλικρατικούς δήμους»

1. «Η Διαχείριση Έργων στους Καλλικρατικούς δήμους» «Η ικανότητα διαχείρισης έργων των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης α’ βαθμού και η δυνατότητα αναβάθμισης της, με την εφαρμογή Συστημάτων Διαχειριστικής Επάρκειας» Εισηγητής: Χαλάτσης Θωμάς E-mail: t.chalatsis@gmail.com ΜΑΡΤΙΟΣ 2012

2. Υπόβαθρο εισήγησης Η εισήγηση γενικότερα και τα συμπεράσματα που παρουσιάζονται ως δεδομένα, σε ορισμένα της σημεία, στηρίζονται στα πρωτογενή και δευτερογενή στοιχεία (στατιστικά, βιβλιογραφική ανάλυση, έρευνα πεδίου), όπως αυτά προέκυψαν από τη Μεταπτυχιακή Διπλωματική Εργασία, η οποία εκπονήθηκε στα πλαίσια του Μεταπτυχιακού Προγράμματος Σπουδών «Διοίκηση και Διαχείρισης Έργων και Προγραμμάτων», του Τμήματος Διοίκησης και Διαχείρισης Έργων του ΤΕΙ Λάρισας.

3. ΟΡΙΣΜΟΙ ΣΥΣΤΗΜΑ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΤΙΚΗΣ ΕΠΑΡΚΕΙΑΣ (ΣΔΕΠ): Η γραπτή περιγραφή του συνόλου των διεργασιών που υλοποιεί ένας οργανισμός «για την διασφάλιση και την αναβάθμιση της ικανότητας υλοποίησης έργων» (ΕΛΟΤ 1429:2008). Σε κάθε περίπτωση, οι διεργασίες που περιγράφονται στο ΣΔΕΠ ενός φορέα, θα πρέπει να καλύπτουν το πλαίσιο απαιτήσεων, που οριοθετεί το πρότυπο ή η τεχνική προδιαγραφή, πάνω στην οποία αυτό στηρίχθηκε (Τεύχος Συστήματος ΕΕΤΑΑ, 2008) ΕΡΓΑ: Εν προκειμένω, ως έργα νοούνται, τα τεχνικά έργα υποδομής, οι πάσης φύσεως μελέτες, οι προμήθειες και οι υπηρεσίες, που υλοποιούνται από τους δήμους

4. Σημασία αναβάθμισης της διαχειριστικής ικανότητας των δήμων Η πρακτική αξία της βελτίωσης της διαχειριστικής ικανότητας των δήμων, τεκμηριώνεται από τους εξής παράγοντες: Η εφαρμογή του «Σχεδίου Καλλικράτης» και η συνακόλουθη αύξηση των αρμοδιοτήτων και του γεωγραφικού χώρου κάλυψης των δήμων, ανέδειξε περαιτέρω την απαίτηση, για βελτιστοποίηση των διεργασιών διαχείρισης των έργων, των οργανισμών αυτών. Σημαντικό τμήμα των αναπτυξιακών πόρων της χώρας, τελεί υπό τη διαχείριση των δήμων. Ενδεικτικά, στο Γ’ ΚΠΣ, οι ΟΤΑ α’ βαθμού, διαχειρίστηκαν έργα προϋπολογισμού 1.307.042.533 €, με μέσο προϋπολογισμό ανά έργο 495.279 €. Το ποσό που θα διαχειριστούν στα πλαίσια του ΕΣΠΑ θα είναι αυξημένο, λόγω της κατάργησης των νομαρχιακών αυτοδιοικήσεων (διαχειρίστηκαν 1.691.121.721 €, στο Γ’ ΚΠΣ) αλλά και της δραστικής μείωσης των δυνητικών δικαιούχων του προγράμματος (στοιχεία από Έρευνα ΜΟΔ, 2005). Επομένως, ο «αναπτυξιακός βηματισμός» της χώρας, εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό από τους δήμους.

5. Επίδραση από την εφαρμογή ΣΔΕΠ στους δήμους Η ορθή εφαρμογή ΣΔΕΠ από τους δήμους, μπορεί να αποδειχθεί ευεργετική, για την αναβάθμιση της διαχειριστική τους ικανότητας, διότι: Ως βασική πηγή προβλημάτων κατά την υλοποίηση του Γ’ ΚΠΣ εντοπίστηκε ότι, το 81,2% των τελικών δικαιούχων του προγράμματος, δεν εφήρμοζε κανενός είδους οργανωμένο σύστημα διαχείρισης (Έρευνα ΜΟΔ, 2005). Το κοινοτικό δίκαιο που ρυθμίζει το ΕΣΠΑ, επιβάλλει την ανάπτυξη και εφαρμογή από τους δικαιούχους του, Συστήματος Διαχείρισης και Ελέγχου, πρόβλεψη που δεν αναμένεται να διαφοροποιηθεί στο επόμενο ΚΠΣ. Το ΕΣΠΑ αποτελεί το μοναδικό εργαλείο χρηματοδότησης αναπτυξιακών παρεμβάσεων, για τους δήμους. Για την ανάπτυξη ΣΔΕΠ, οι ΟΤΑ α’ βαθμού αλλά και γενικότερα το Ελληνικό Δημόσιο, έχουν δαπανήσει σημαντικά κεφάλαια, τα οποία δεν πρέπει να μείνουν αναξιοποίητα. Τα συστήματα διαχείρισης έργου, με βάση τις ακαδημαϊκές μελέτες, έχουν αποδειχθεί σε αρκετές περιπτώσεις ιδιαίτερα αποτελεσματικά, στην αντιμετώπιση δυσλειτουργιών των φορέων, στους οποίους αναπτύσσονται.

6. ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΗ ΔΟΜΗ ΕΝΟΣ ΣΔΕΠ ΕΓΧΕΙΡΙΔΙΟ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ ΓΡΑΠΤΕΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ ΤΥΠΟΠΟΙΗΜΕΝΑ ΕΝΤΥΠΑ-ΟΔΗΓΙΕΣ ΕΡΓΑΣΙΕΣ ΑΡΧΕΙΑ ΣΥΣΤΗΜΑΤΟΣ (Πηγή Διήμερο Συμπόσιο για την Τυποποίηση ,ΤΕΕ, 27-28 Νοεμβρίου, 2008, Αθήνα)

7. Ενότητα διαδικασιών 01 Ενότητα διαδικασιών 02 Ενότητα διαδικασιών 03 Ενότητα διαδικασιών 04 Προγραμματισμός έργου Επιχειρησιακός σχεδιασμός και ωρίμανση έργου Διενέργεια διαγωνισμών και ανάθεση συμβάσεων Παρακολούθηση έργου-πιστοποίηση φυσικού αντικειμένου Κατάρτιση σχεδίου υλοποίησης Έλεγχος λοιπών υποχρεώσεων αναδόχου Καθορισμός απαιτήσεων σχεδιασμού και ωρίμανσης Προετοιμασία και διενέργεια διαγωνισμού Διαχείριση εγγράφων Αξιολόγηση προσφορών Κατάρτιση ετήσιου προγράμματος Διασφάλιση πόρων και ωρίμανση έργου Έλεγχος προόδου-χρονοδιαγράμματος Χειρισμός ενστάσεων Σχεδιασμός, προγραμματισμός και υλοποίηση μελετών Επανεξέταση και αναθεώρηση ετήσιου προγράμματος Ολοκλήρωση διαγωνισμού-υπογραφή σύμβασης Διαχείριση προβλημάτων και αλλαγών Πιστοποίηση φυσικού αντικειμένου Διασφάλιση αδειοδοτήσεων και κυριότητας ακινήτων Διασφάλιση ποιότητας Επικοινωνία με διαχειριστική αρχή Ενότητα διαδικασιών 05 Ενότητα διαδικασιών 06 Οικονομική διαχείριση Τήρηση ισχύουσας νομοθεσίας Διεκπεραίωση πληρωμών Τήρηση λογιστικών υποχρεώσεων συγ/μενου έργου Παρακολούθηση ισχύουσας νομοθεσίας Εξασφάλιση νομικής κάλυψης Τήρηση λογιστικού συστήματος

8. Κύριοι ανασταλτικοί παράγοντες Με βάση την έρευνα και την βιβλιογραφία που αναπτύχθηκε επί του ζητήματος, εντοπίζονται 3 κατηγορίες παραγόντων, οι οποίοι αποτρέπουν την εφαρμογή ενός ΣΔΕΠ, σε ένα δήμο και κατ’ επέκταση, την παραγωγή θετικών αποτελεσμάτων στη διαχειριστική ικανότητα, των φορέων αυτών: Προβλήματα που απορρέουν από το εσωτερικό περιβάλλον των δήμων. Προβλήματα που οφείλονται στη ανεπαρκή διαδικασία ανάπτυξης του συστήματος. Προβλήματα που συνδέονται με τα ίδια τα Συστήματα και τα Πρότυπα-βάση τους καθώς και την αλληλεπίδραση τους, με το περιβάλλον των ΟΤΑ α’ βαθμού.

9. Δυσλειτουργίες εσωτερικού περιβάλλοντος Σε ότι έχει να κάνει με τις διεργασίες που παράγονται σε έναν δήμο, κατά την διάρκεια υλοποίησης έργων, παρατηρούνται δύο κύρια προβλήματα, τα οποία επηρεάζουν αρνητικά την εφαρμογή ΣΔΕΠ, όμως στην πραγματικότητα έχουν αρνητικό αντίκτυπο, συνολικά στη αποτελεσματική διαχείριση έργων, από τους οργανισμούς αυτούς: Άνιση κατανομή καθηκόντων, ανάμεσα στις μονάδες που διαχειρίζονται έργα (Ανισοκατανομή φόρτου εργασίας). Έλλειψη επαρκούς στελέχωσης (κυρίως σε ότι αφορά εξειδικευμένο επιστημονικό προσωπικό).

10. Ανεπαρκής διαδικασία ανάπτυξης Οι βασικοί ανασταλτικοί παράγοντες, που εντοπίζονται στους δήμους και συνδέονται με την διαδικασία ανάπτυξης του Συστήματος, είναι : Έλλειψη εγκατάστασης διαδικασιών και ποσοτικών δεικτών, με αντικείμενο την παρακολούθηση και εφαρμογή των ΣΔΕΠ. Επιφυλακτική στάση των στελεχών των δήμων, απέναντι στην διαδικασία ανάπτυξης του ΣΔΕΠ. Ελλιπής γνώση των στελεχών των δήμων, περί του Προτύπου και των περιεχομένων του.

11. Δυσκολίες προσαρμογής Οι κύριοι ανασταλτικοί παράγοντες, που οφείλονται στην δυσκολία προσαρμογής των ΣΔΕΠ, στους ΟΤΑ α’ βαθμού είναι: Ελλιπής εκπαίδευση, που παρατηρείται γενικά στους αποφοίτους των ελληνικών τεχνικών σχολών, σε ζητήματα διαχείρισης έργων. Προβληματική συνεργασία των οργανικών μονάδων των δήμων, που εμπλέκονται στη διαχείριση έργων. Έλλειψη αποφασιστικής στάσης και ελέγχου, από πλευράς της διοίκησης. Αρνητική στάση των πλέον πεπειραμένων στελεχών, στη μεταφορά της εμπειρίας τους, στη γραπτή τεκμηρίωση των ΣΔΕΠ (εγχειρίδιο, διαδικασίες).

12. Επίδραση Σχεδίου Καλλικράτη στη διαχείριση έργων Πέραν της εφαρμογής ΣΔΕΠ, η ικανότητα διαχείρισης έργων των δήμων, επηρεάστηκε άμεσα και από την υλοποίηση του Σχεδίου Καλλικράτης. Στην παρούσα χρονική περίοδο, εντοπίζονται τόσο θετικά όσο και αρνητικά στοιχεία της συγκεκριμένης νομοθετικής ρύθμισης. Σε ότι αφορά τη θετική πλευρά της εφαρμογής του Σχεδίου Καλλικράτης, στις διεργασίες διαχείρισης έργου των ΟΤΑ α’ βαθμού, αναδείχθηκαν τα εξής: Ευρύτερες δυνατότητες παρέμβασης των δημοτικών υπηρεσιών, στις διαδικασίες σχεδιασμού και παρακολούθησης έργου. Ισχυροποίηση του επιχειρησιακού μηχανισμού την οργανικών μονάδων, με αύξηση του προσωπικού αλλά και των μη ανθρώπινων πόρων (οχήματα, κτιριακή υποδομή, μηχανολογικός εξοπλισμός). Θεσμική πρόβλεψη (άρθρο 266 του Ν.3852/2010) για εμπλοκή των υπηρεσιακών μονάδων των δήμων, στον προγραμματισμό έργων και δράσεων, για πρώτη φορά.

13. Επίδραση Σχεδίου Καλλικράτη στη διαχείριση έργων Σε ότι αφορά τη αρνητική όψη του Σχεδίου Καλλικράτης, σε ότι αφορά τις διεργασίες διαχείρισης έργου των ΟΤΑ α’ βαθμού, προκύπτουν: Αναντιστοιχία της αύξησης αρμοδιοτήτων και γεωγραφικού χώρου παρέμβασης, σε σχέση με την αύξηση των πόρων. Με απλά λόγια, οι απαιτήσεις που εισήχθησαν από το Σχέδιο, για τους νεοσύστατους δήμους, είναι πολύ υψηλότερες από τους επιπλέον πόρους (προσωπικό, κεφάλαια, εξοπλισμός) που τους αποδόθηκαν. Ανομοιομορφία των γεωγραφικών και κοινωνικών επιμέρους χαρακτηριστικών, των περιοχών που υπάγονται στους νέους δήμους. Καθώς, οι «καποδιστριακοί» δήμοι συγχωνεύθηκαν «αυτούσιοι», ορισμένοι νέοι δήμοι είναι υποχρεωμένοι να υλοποιούν έργα, σε ένα εντελώς ανομοιογενές περιβάλλον (πεδινές-ορεινές περιοχές ή μεγάλα αστικά κέντρα-αμιγώς αγροτικά και αραιοκατοικημένα χωριά), όπου οι απαιτήσεις είναι τελείως διαφορετικές, κατά τόπους.

14. Επίδραση Σχεδίου Καλλικράτη στη διαχείριση έργων Συμπερασματικά: Σε πρώτο χρόνο, το Σχέδιο Καλλικράτης αξιολογείται θετικά, σε σχέση με την επίδραση του, στις διαδικασίες διαχείρισης έργων των δήμων (έστω και με την ανάγκη απαραίτητων διορθωτικών προσαρμογών), αλλά η χρονική συγκυρία στην οποία υλοποιείται, είναι παντελώς άστοχή, εξαιτίας του ιδιαίτερα δυσχερούς οικονομικού και κοινωνικού περιβάλλοντος. Η μεταφορά αρμοδιοτήτων και η αύξηση του γεωγραφικού χώρου κάλυψης των νέων δήμων, δεν θα υλοποιηθεί ομαλά, αν δεν συνοδευτεί με αντίστοιχη αύξηση των πόρων, που κατευθύνονται προς αυτούς. Σε μεγάλο βαθμό, η εκτίμηση της πραγματικής επίδρασης του Σχεδίου Καλλικράτης, στη διαχείριση έργων των δήμων, δεν είναι ακόμη εφικτή, λόγω του τμηματικού χαρακτήρα της ρύθμισης. Ενδεικτικά στοιχεία αποτελούν, ότι ορισμένες νέες αρμοδιότητες, που υπολογίζεται ότι θα επιδράσουν σημαντικά στην λειτουργία των εμπλεκόμενων υπηρεσιών (για παράδειγμα λειτουργία υπηρεσιών πολεοδομίας, σε όλους τους δήμους ), θα ενεργοποιηθούν το 2013, ενώ σημαντικά νομοθετικά κείμενα εξειδίκευσης προβλέψεων του Σχεδίου, δεν έχουν ακόμη εκδοθεί.

15. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΣΥΝΕΠΕΙΩΝ ΣΧΕΔΙΟΥ ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ ΑΠΑΝΤΗΣΕΙΣ ΣΕ ΕΡΩΤΗΜΑ ΠΕΡΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ ΤΩΝ ΣΥΝΕΠΕΙΩΝ ΤΟΥ ΚΑΛΛΙΚΡΑΤΗ, ΣΤΗ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΕΡΓΩΝ ΤΩΝ ΔΗΜΩΝ

16. ΕΡΕΥΝΗΤΙΚΗ ΜΕΘΟΔΟΛΟΓΙΑ

17. Προτάσεις μέτρων αναβάθμισης Με δεδομένα τα παραπάνω προβλήματα που παρουσιάζονται στη ικανότητα διαχείρισης έργων των δήμων, διαμορφώθηκαν ορισμένες προτάσεις. Περιεχόμενο των προτάσεων αυτών, είναι μέτρα αναβάθμισης της ικανότητας διαχείρισης έργων των ΟΤΑ α’ βαθμού, με τη εφαρμογή των ΣΔΕΠ, που αυτοί ήδη έχουν αναπτύξει. Σε κάθε περίπτωση, τα μέτρα που ακολουθούν, αποτελούν απλώς «τροφή για σκέψη» και έναυσμα για περαιτέρω μελέτη. Σημειώνεται πάντως, ότι δεν πρόκειται για αμιγώς «θεωρητικά σχήματα», αφού βασίστηκαν σε μελέτη της ισχύουσας νομοθεσίας αλλά και των υφιστάμενων πολιτικών, κοινωνικών και οικονομικών συνθηκών της Ελλάδας, αλλά και ειδικότερα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Επιπλέον, λήφθηκαν υπόψη, ορισμένα στοιχεία καλών πρακτικών, από οργανισμούς τοπικής διακυβέρνησης του εξωτερικού. Τα μέτρα ομαδοποιούνται σε τέσσερις δέσμες και παρουσιάζονται σε αντιπαραβολή, με τα προβλήματα, στην λύση των οποίων απευθύνονται: α) Δέσμη μέτρων κινητοποίησης και παρότρυνσης. β) Δέσμη μέτρων βελτίωσης προτύπων διαχείρισης έργου. γ) Δέσμη μέτρων εκπαίδευσης-κατάρτισης. δ) Δέσμη μέτρων αναβάθμισης εσωτερικής λειτουργίας.

18. ΑΝΤΙΣΤΟΙΧΗΣΗ ΜΕΤΡΩΝ-ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΩΝ ΔΕΣΜΗ ΜΕΤΡΩΝ 1: ΚΙΝΗΤΟΠΟΙΗΣΗ Σύνδεση εφαρμογής ΣΔΕΠ, με αξιολόγηση και σύστημα προαγωγών προσωπικού Επιφυλακτικήστάση στελεχών ΟΤΑ α’ βαθμού, απέναντι στην ανάπτυξη ΣΔΕΠ Επιβράβευση ΟΤΑ α’ βαθμού για επιτυχή εφαρμογή ΣΔΕ Άρνηση μεταφοράς εμπειρίας στελεχών σε γραπτά κείμενα Ένταξη του ΣΔΕΠ στο σύστημα στοχοθεσίας των δήμων και εισαγωγή διαδικασιών αξιολόγησης της εφαρμογής του Έλλειψη αποφασιστικής στάσης από την διοίκηση

19. ΑΝΤΙΣΤΟΙΧΗΣΗ ΜΕΤΡΩΝ-ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΩΝ ΔΕΣΜΗ ΜΕΤΡΩΝ 2: ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΠΡΟΤΥΠΩΝ Προσθήκη στα Πρότυπα, καλών πρακτικών από άλλους ΟΤΑ Παρουσίαση επιτυχημένων παραδειγμάτων από άλλους ΟΤΑ Αλλαγή διαδικασιών διαβάθμισης Διαβάθμιση των έργων σε μεγάλα/μικρά/μεσαία και διαφορετικός χειρισμός της εκάστοτε κατηγορίας Κατάργηση μεταβατικού συστήματος ΕΕΤΑΑ Έλλειψη εγκατάστασης διαδικασιών και δεικτών, παρακολούθησης εφαρμογής των οριζόμενων στα ΣΔΕΠ

20. ΑΝΤΙΣΤΟΙΧΗΣΗ ΜΕΤΡΩΝ-ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΩΝ ΔΕΣΜΗ ΜΕΤΡΩΝ 3: ΕΚΠΑΙΔΕΥΣΗ Πιλοτική ανάπτυξη εφαρμογών e-learning Ελλιπής εκπαίδευση στελεχών δήμων, πάνω σε ζητήματα διαχείρισης έργων Υποχρέωση ελάχιστων εκπαιδευτικών δράσεων για ζητήματα ΣΔΕΠ Υποχρέωση ελάχιστης συμμετοχής στελεχών, σε δράσεις εκπαίδευσης Περιορισμένη γνώση των στελεχών περί του Προτύπου

21. ΑΝΤΙΣΤΟΙΧΗΣΗ ΜΕΤΡΩΝ-ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΩΝ ΔΕΣΜΗ ΜΕΤΡΩΝ 4: ΑΛΛΑΓΕΣ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΥ ΧΑΡΑΚΤΗΡΑ Μονάδες Τεχνικής Βοήθειας σε επίπεδο ΠεριφερειακήςΕνότητας Προβλήματα στελέχωσης Προβλήματα συνεργασίας των οργανικών μονάδων Μονάδα διοικητικής υποστήριξης τεχνικών υπηρεσιών Σύσταση ομάδων έργου, για διαχείριση μεγάλης κλίμακας έργων Άνιση κατανομή εργασιών ανάμεσα στις υπηρεσιακές μονάδες

22. ΓΕΝΙΚΟ ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ Η ανάγκη για αναβάθμιση της ικανότητας των ΟΤΑ α’ βαθμού, είναι κεφαλαιώδες ζήτημα γιατί: Α) Διαχειρίζονται μεγάλο τμήμα των αναπτυξιακών πόρων της χώρας. Β) Έχουν αυξημένες αρμοδιότητες και γεωγραφικό χώρο κάλυψης. Γ) Υφίσταται γενική ανάγκη στους φορείς του Δημοσίου για βελτίωση της ικανότητας διαχείρισης έργων και δράσεων. Η εφαρμογή των ΣΔΕΠ, τα οποία ήδη έχουν αναπτυχθεί στους δήμους, μπορεί να αυξήσει την ικανότητα διαχείρισης έργων, αρκεί Α) Να κινητοποιηθεί η διοίκηση και το προσωπικό και να τα εφαρμόσει αλλά και να μεριμνά για τη διαρκή βελτίωση τους. Β) Να βελτιωθεί το συνολικό πλαίσιο από την Κεντρική Διοίκηση (πρότυπα, ρυθμιστικό περιβάλλον, νομοθεσία ΕΣΠΑ).

23. ΕΥΧΑΡΙΣΤΩ ΓΙΑ ΤΗΝ ΠΡΟΣΟΧΗ ΣΑΣ!