버스준공영제 사례 연구

1. 버스준공영제 사례 연구

2. 목 차 Ⅱ. 운영현황 파악 및 특성분석 Ⅰ. 서 론 Ⅲ. 외국의 사례 Ⅴ. 결론 및 정책건의 Ⅳ. 개선대안의 개발 및 분석 • 투자기관 경영평가 개요 • 투자기관 경영평가 개요 • 투자기관 경영평가 개요 • 투자기관 경영평가 개요 • 투자기관 경영평가 개요 1

3. Ⅰ. 서 론 1. 연구의 배경 및 목적 2. 버스준공영제 란? 2

4. 1. 연구의 배경 및 목적 • 도시철도 건설과 자가용 차량의 급격한 증가로 인해 • 버스이용자 감소로 시내버스업체 운영난 • 업체간 과당경쟁으로 서비스 수준 저하 및 교통사고 증가 • 비수익 노선의 운행 기피 등 많은 문제점 발생 • 이러한 문제 해결을 위해 버스준공영제를 도입(’04.7월) 버스체계 개편 시행 • 그 동안 시행에 따른 막대한 재정지원 증가 등 여러 가지 문제점 발생 • 문제점을 최소화 할 수 있는 운영방안 제시 필요성이 제기됨 • 본 연구는 이러한 필요성에 의해 • 현재 시행되고 있는 준공영제 현황 파악 및 기존연구자료 검토 • 준공영제의 평가 분석과 해외 사례 분석 • 향후 합리적인 운영체제 개편방안에 대한 고려사항 및 보완방안 제시 3 3

5. 2. 버스준공영제(수입금공동관리제)란? • 서울시를 중심으로 타 도시에서 도입되고 있는 버스준공영제는 해외에서는 찾아볼 수 없는 제도로 수입금공동관리제를 통칭 “버스준공영제”라고 하고 있음 • 버스준공영제는 민영체제로 운영되고 있는 버스 운영체계에 정부 또는 지자체가 개입하여 버스 운영의 공공성을 제고 함으로서 민영체제로 인하여 발생하는 각종 문제점들과 비합리적인 부분들을 개선하고자 하는 제도임 4 4

6. Ⅱ. 운영현황 파악 및 특성분석 1. 준공영제 도입현황 2. 버스운영 특성 분석 3. 버스준공제 성과분석 5

7. 준공영제의 배경 민영제의 한계를 극복하고 효율적인 버스노선체계를 구축 안정적인 버스 서비스 제공을 위해 서울시가 ’04년 준공영제 도입 이를 계기로 다른 대도시에서도 도입 도시별 준공영제 운영현황 1. 준공영제 도입현황 6 6

8. 버스준공영제의 쟁점 • 재정적자 보전해 주기 위해 지자체의 재정지원금이 계속 증가 • 일부에서는 재정부담 증가가 환승무료/할인제의 시행으로 인한 것이지 준공영제로 인한 추가적인 재정부담이 아니라는 주장이 제기되기도 함 • 대중교통의 공공성 측면에서는 타당성이 있다고 하지만 재정여건상 감당할 수있는가의 문제가 논란이 되고 있음 * 버스준공영제의 쟁점 자료 : 한국교통연구원 “버스준공영제의 평가와 개선방안연구” 2007 7 7

9. 2. 버스운영 특성 분석 • 버스의 운영 형태 8 8

10. 서울특별시 • 국내의 버스준공영제 추진현황 • 준비기간 7년을 걸쳐 2004. 7월 버스체계개편 및 준공영제 본격 시행 • 민간 소유 대부분 노선의 운영권은 업체가 소유 • 노선 수익금은 수익금공동관기기구로 귀속하고 이를 각 노선별 운행비율(대·Km)에 따라 운영업체에 배분하는 수익금공동관리제 실시 • 일부 신설노선은 노선입찰제 실시 * 서울시 준공영제 시행 전·후 재정지원금 지출현황(단위 : 억원) 자료 : 서울시 홈페이지 공개 예산 및 교통관련 자료(2009.07.01) 9 9

11. 서울특별시 대전광역시 • 시내버스업계의 승객감소로 경영여건이 날로 악화 • 운전기사의 낮은 처우, 경영악화 악순환, 서비스 수준 불만과 불신 • 시민수송 약 30%를 담당하는 시내버스의 문제해결을 위해 • 서울시와 기본적인 형식과 구조가 같은 수입금공관리제인 버스준공영제를 2005.7월 도입 • 막대한 재정지원에 비해 서비스 개선효과 등이 미흡, 버스업체의 수입금횡령 의혹 언론보도(2009.6.16. 시티저널) 등으로 버스행정의 불신 * 대전시 준공영제 시행 전후 재정지원금 지출현황 (단위 : 억원) 자료 : 대전시 홈페이지 공개 예산 및 보도관련 자료(2009.07.01) 10 10

12. 대구광역시 • 기존 민영버스 운영제의 한계 극복을 위해 버스개혁기획단 설치(’05.10) • 서울시 사례와 같이 2006.2.19 수입금공동관리제 도입 버스준공영제 시행 • 재정지원금 매년 24.8%로 증가에 따른 시민단체, 운송업자, 대구시간에 원가분쟁과 운송수입금 감소 등 원인으로 논란이 반복되고 있음 • 버스준공영제에 대한 전면 재검토가 2008.12월 착수하였음 * 대구시 준공영제 시행 전후 재정지원금 지출현황(단위 : 억원) 자료 : 대구시 홈페이지 공개 예산 자료, 2009.07.01 및 대구시 정책토론회 자료(2009.04.29) 11 11

13. 인천광역시 • 개별업체별 운송수입금 관리하고, 인천시는 수입금 통계만 관리 • 노선권은 사업자 소유로 하되 필요시 협의에 의해 조정 • 표준운송원가가 아닌 운송기준원가에 의한 적자액중 운전직 근로자 인건비(220억원)만 재정지원해 주는 인천형 버스준공영제 도입(2009.2.20) 시행 • 인천형 준공영제는 운송업자에 대해 적자 보조는 없이 운송수지 흑자 시 재정지원 없이 임금인상 책임, 환승보조금 삭감과 현금 집계기 도입 등으로 시행 • 근무여건과 복지향상 없이 수입금 투명화 조치 등 양측의 불만요인이 작용하고 있는있는 상황에서 수입금공동관리방식 등을 검토 보완하는 방향 강구 • 인천경제자유구역청은 2009.2.25 송도 국제도시내에 순환버스 도입, 지능형 첨단 시스템을 구축한 버스준공영제를 시행하고 있음 ☞ 2009.8.1일부터 수입금공동관리제 도입(광역버스 255대 제외 31개 버스업체 1766대 표준운송원가와 버스대수 기준) 자료 : 인천광역시(버스정책과) 내부 자료, 2009.01 및 보도 자료(헤럴드경제), 2009.08.03 12 12

14. 국내의 버스준공영제 추진현황 • 국내 사례의 시사점 • 버스준공영제의 가장 큰 문제는 보조금 증대로 재정부담이 가중되고 있음 • 경영혁신에 의한 이윤 추구보다는 재정지원을 통한 경영의존으로 버스운영자의 경영 개선 의지가 미약한 것으로 판단됨 • 운영체계의 개선을 위한 제정지원과 수입금공동관리에 대한 객관적·투명화가 이루어 질 수 있도록 하기 위하여, • 운영제도의 개선방안 및 버스운영업체의 대형화 등 운영효과 개선방안 등 • 전문가, 버스운송업체, 시민단체 및 정부기관이 합동으로 현행 준공영제의 시행성과 등의 객관적인 평가를 통해 합리적인 개선방안을 마련할 필요가 있음 13 13

15. 3. 버스준공영제 성과분석 • 버스준공영제 도입 전·후의 사고추이 분석 • 버스준공영제 ‘04.7월부터 도입하여 시행하고 있는 서울시를 비롯하여 부산, 대구, 인천, 대전, 광주 등 6대 광역도시의 시내버스를 대상으로 • 10년 동안의 공제사고 건수를 조사·분석 발표한 국토해양부 보도자료 (’07.3.20) 따르면, • 2004년부터 감소세로 돌아서 2006년 말에는 9,915건으로 대폭 감소(26%)한 것으로 나타남 • 이는 버스준공영제 시행으로 인한 경영합리화로 업체간 과당경쟁이 해소, 운수종사자의 근로조건 개선, 시민들에게 친절한 서비스 제공, 정시성 확보 등 전반적으로 향상되면서 • 교통사고가 감소된 것으로 보임 ※ 6대 광역도시의 시내버스 공제사고 건수 (단위 : 건) 자료 : 국토해양부 “보도자료”, 2007.03.20 14 14

16. 버스준공영제 도입 전·후의 사고추이 분석 • 버스공제조합이 6대 광역도시의 시내버스 교통사고로 지급한 보상금은 버스준공영제가 처음 시행된 2004년 말까지는 완만한 증가세를 유지하였으나, • 그 다음 해부터 대폭 감소하여 ’05년도와 ’06년도의 보상금이 ’04년도 대비 각각 106억원, 180억원 줄어든 것으로 나타남 • ’09.3.1일부터 6.8일까지 “2009년도 상반기 무사고 100일 운동”을 실시 • 전국에서 발생한 버스교통사고는 4,657건으로 전년 같은 기간 중의 4,761건에 비해 2.2%(105건) 감소하였다고 언론보도(교통신문. ’09.06.29)에서 밝힌바 있음 • 따라서 보상금 지급액이 지속적인 감소에 따른 필요한 조치방안 등이 검토되어야 할 것으로 판단됨 ※6대 광역도시의 보상금 지급액 현황 (단위 : 억원) 자료 : 국토해양부 “보도자료”(2007.03.20) 15 15

17. 준공영제 평가 분석(결과-총괄평가) • 운송원가 준공영제 도입 전후 비교 분석 • 표준운송원가를 합리적으로 산정하는 것이냐가 가장 중요한 요소임 • 각 지자체에서는 회계분야 전문가들이 참여하여 산정하고 있음 • 일반적으로 인건비는 협상에 의해 결정, 유류비는 실제 사용금액, 나머지 금액은 업체 평균이나 업체중 효율성이 높은 일부 업체의 평균 사용 • 서울시의 경우 상위 50%의 평균치를 사용※ 운송원가 준공영제 도입 전후 비교 현황 (단위 : 원/대·일) 자료 : 한국교통연구원”2007년도 제2차 지자체도시교통세미나(버스준공영제의 평가와 개선방안)” 자료. 2007 16 16

18. 지자체별 버스준공영제 효과성 비교 분석 • 서울시는 녹색교통에서 2006.6월조사한 결과, 시내버스 사고율 29.7%감소, 서비스 만족도는 도입전 22.4%, 도입후는 30.4%로 8% 증가됨 • 대전시는 녹색소비자연대에서 조사한 결과, 시내버스 사고율 1.64%감소, 서비스 만족도는 도입전 13.0%, 도입후 29.8%로 16.8%가 증가됨 • 대구시도 녹색소비자연대에서 2006.7월 조사결과 시내버스 사고율 10.3%감소, 서비스 만족도는 40.6%가 개편후 서비스 만족도가 좋아졌다고 조사됨 ※ 지자체별 버스준공영제 효과성 비교 현황 자료 : 모창환외2 한국교통연구원”버스준공영제의 평가와 개선방안 연구” . 2007. 17 17

19. 준공영제 평가 분석(제도-과정평가) • 지금까지 버스준공영제를 평가한 자료에 의하면 기본적으로 인건비 상승 등이 재정부담 증가요인으로 나타남 • 안정적인 재정지원으로 인해 서비스 부분 및 효과성 부분은 향상된 것으로 분석됨 • 또한, 버스운전자에 대한 임금 등 근로여건 향상으로 교통사고가 감소한 효과를 내고 있는 것으로 나타내고 있는 것은 긍정적인 효과라 할 수 있음 • 그러나 운송원가의 상승으로 인해 재정부담 증대는 재정자립도가 열악한 지자체의 경우 버스준공영제의 지속 여부를 불확실하게 하고 있음 18 18

20. Ⅲ. 외국사례의 분석 • 해외버스 운영사례 분석 19

21. 해외 버스 운영 사례 분석 • 해외 버스 운영 특징 분석자료 : 모창환외2 한국교통연구원”버스준공영제의 평가와 개선방안 연구” . 2007. 재인용 20 20

22. 해외사례의 시사점 • 해외 각국의 버스 운영체제는 민영제, 공영제, 민관혼영제인 노선입찰제, 위탁운영제와 같은 다양한 형태로 운영되고 있음 • 런던과 뉴욕은 전문기구인 교통공사에 의해 노선계획 등이 이루어지고 있음 • 대부분의 국가에서는 재정지원을 중앙정부와 시에서 부담하고 있으나, 홍콩의 경우는 버스의 분담율이 높음에도 직접적인 지원은 없음 • 그러나 일본은 철도 중심의 교통체계로 재정지원은 광역 및 간선노선 중심으로 재정지원이 이루어지고 있음 • 특히 재정지원과 노선권 부여에 따른 서비스 평가기준을 설정하여 평가결과에 따라 인센티브 또는 시정명령, 재계약 여부의 판단자료를 활용하고 있음 • 결국 어느 정도의 수입이 보장될 경우 공영보다는 민영이나 민관혼영제가 합리적이나, 수요가 없는 지역은 공공성 확보 차원에서 공영버스나 공공의 지원에 의해 운영되고 있는 것으로 나타남 21 21

23. Ⅳ. 개선대안의 개발 및 분석 1. 버스운영체계의 대안 비교 2. 준공영제 개선방향의 설정 3. 버스준공영제 개선방안 22

24. 1. 버스운영체계의 대안 비교 • 앞에서 제시한 버스의 운영형태에서와 같이 • 공공이 직접 운영을 담당하는 공영제 • 민간이 운영하는 민영제 • 공영제와 민영제를 혼합한 민관혼영제로 구분 • 민관혼영제에서는 • 비수익 적자노선에 한해 정부가 직접운영· 관리하는 형태의 일부공영 • 정부가 버스조합 등 민간단체에 재정지원과 함께 비수익노선 위탁운영 • 비수익노선 또는 일부 노선운영권 정부가 회수 자유경쟁입찰로 민간업체에게 운영권을 부여하는 노선입찰제로 분류 • 민영제에서는 • 민간버스업체들이 자율적으로 자유경쟁시장으로 운영하거나 상호 컨소시엄을 구성하여 지분만큼 이윤을 분배하는 형태 • 버스업체들의 협의체 구성 투자한 지분만큼 이윤 분배 방법 • 경영난으로 재무구조가 열악한 업체를 재무구조 양호한 업체가 인수합병 • 국내 버스준공영제는 민관혼영제 일종으로 수입금공동관리방식 운영 23 23

25. 2. 준공영제 개선방향의 설정 • 평가결과에 따르면 • 준공영제 시행 지자체는 비용을 최소화 할 수 있는 방안 모색 • 버스업체들 적정 이윤 보장시, 비용 감축 노력 등한시하는 문제발생 • 버스준공영제 도입을 위해서는 • 운영체계 대안을 비교하여 여러 각도에서 적합한 해법을 선택함이 바람직 • 사전 검토와 협의 등을 위한 충분한 예비준비기간 필요 • 추진협의기구 등 행정관리능력 확보 • 버스업체가 경영효율성을 높일 수 있는 사전 보장책으로 • 이용자 측면, 관리자 측면, 사회적 측면의 개관적이고 적정한 평가기준 마련 • 버스운수업체의 투명한 경영효율성을 높이기 위해서는 • 운영자의 경영 및 서비스 평가체계 구축을 통한 경쟁력 강화 • 우수사업자에 대한 포상 및 우선적 재정지원을 통한 인식변화 • 공정하고 개관적인 평가를 위해 • 전문기관, 교통전문가, 시민단체, 업체관계자로 평가단 구성 • 표준운송원가제도 및 서비스평가제도의 강화 • 재정지원에 대한 타당성 확보 24 24

26. 3. 버스준공영제 개선방안 • 준공영제 운영체제 개선방안 • 준공영제 운영제도 개선방안 • 표준운송원가를 지속적으로 조사하고 항목별 산정 기준을 객관화·투명화 • 업체평균 보다 효율성 높은 업체들의 비용 기준 원가산정 비효율성 개선 • 평가결과를 시민들에게 공개하는 것이 방안 검토 • 경쟁동기 부여 서비스 평가 및 상벌제 강화 방안 마련 • 법률 정비를 통해 노선의 공공성 확보 • 준공영제 운영효과 개선방안 • 타이어 등 차량소모품 공동구매로 관리비용(요소비용) 절감 • 버스운영업체의 대형화로 운영비 절감 • 버스서비스의 효율성과 재정지원금 연계 등 25 25

27. 준공영제의 제도적 지원방안 • 재정보조금 지원 • 서비스 향상 보다는 운영비용 보전하는데 사용 철저한 관리 • 재정보조 및 운영비용 정확한 산출과 효율적 지원 • 환승비용(재정보조금의 40~73%)은 교통약자를 위한 복지비용으로 별도 계정으로 분류하는 방안 검토 필요 • 중앙정부의 지원방안 • 정부차원의 신도시 개발 등 국토개발로 인해 대중교통 수요가 급증 • 버스운영에 대한 정부의 재정지원이 전혀 이루어지지 않고 있음 • 버스준공영제와 관련 대중교통시설의 설치 및 운영에 관한 국비확보의 • 명확한 근거 마련을 위한 지자체의 공동대처 • 환승요금 할인, 학생요금보조, 노인대중교통무료이용 등 요금보조 사회복지 차원에서 직접지원 • 재원확보를 위한 대중교통세 신설, 주행세의 교통세 전환 확대 등 중앙정부 지원방안 검토 26 26

28. 법·제도 개편 방안 • 현재 재정지원은 “여객자동차운수사업법” 시행규칙 제86조의2의 규정에 의하여 시행되고 있으나 • 현행 규정은 준공영제 시행시 재정지원을 할 수 있는 근거가 불충분 함 • 공동운수협정에 의해 수익금을 공동관리하여 운행실적에 따라 수익금을 배분하고 적자분 등을 공공 재정에서 지원할 수 있는 규정 근거 마련 필요 • 노선 경쟁입찰에 대한 면허의 요건이나 방법 등을 규정한 법률 개정 필요 • 버스운영에 대한 정부의 재정지원이 전혀 이루어지지 않고 있음 • 중장기적 안정적인 대중교통 재원확보 방안으로 “대중교통의 육성 및 이용 촉진에 관한 법률”에 대중교통육성기금 조성 법적 근거 마련 • 기금의 재원은 정부 및 지방자치단체 출연금, 자가용승용차 신규 등록시 부담금 실시, 유료주차장 이용요금의 일정분 부담금 징수 등으로 재원 확보 방안 검토 27 27

29. 준공영제 도입을 위한 고려 사항 자료 : 모창환외2 한국교통연구원”버스준공영제의 평가와 개선방안 연구” . 2007. 28 28

30. Ⅴ. 결론 및 정책건의 1. 결론 2. 정책건의 29

31. 1. 결 론 • 버스운영에 공공성을 도입한 준공영제를 평가한 결과 • 서울시, 대전시, 대구시의 경우 시내버스 재정지원금이 약 2~5배 증가 • 효과성 측면에서 버스수송실적 감소추세 정지 및 일부 증가, 노선효율성 개선, 버스사고의 감소, 이용자 만족도의 증가 등 긍정적인 평가 • 정기적인 평가 실시로 인센티브 및 패널티 적용 대시민 서비스 향상 도모 • 인센티브 수준이 낮아 서비스 수준 향상을 위한 동기부여에 큰 영향을 미치지 못한 것으로 평가 ※ 언론보도(서울신문 ’09.4.1)에 의하면 • “매년 배만 불리는 버스준공영제 세금 삼키는 하마”라는 제목으로 보도 • 대중교통의 공공성을 중시한 준공영제 자체에 대해 반대하는 것은 아님 • 제도 운영상 발생하는 미비점에 대해 개선이 시급하다는 지적 • 버스업체들이 수익금을 줄여 지원금을 더 타내려는 횡령사건(9건)도 발생 30 30

32. 2. 정책건의 • 버스에 대한 공공성 증대를 위한 • 재정지원이 지속되기 위해서는 지방자치단체만으로는 한계가 있음으로 공공성의 성격인 대중교통에 대한 중앙정부의 재정지원이 이루어져야 함 • 서비스 수준의 지속적인 향상과 버스운송업의 투명하고 효율적인 경영개선 효과를 증대시킬 수 있는 방향으로 버스정책 수립 • 버스준공영제를 시행하고 있는 지자체는 • 공동구매 등과 같은 비용을 최소화할 수 있는 개선방안 모색 • 과학적인 운영 전산시스템을 구축, 수입·지출에 대한 대시민 투명성 확보 • 업체간 선의의 경쟁 유도, 경영 효율성을 제고할 수 있는 사전보장책 필요 • 서비스평가제 강화를 통한 인센티브제의 실효성 증대와 강력한 처분 • 노선의 공공성 확보를 위한 법률정비를 통한 제도적 기반 마련 • 버스인프라의 지속적 개선으로 편리성과 쾌적성 제고 및 이미지 개선으로 서비스 수준의 향상 노력 • 해외 사례와 같이 광역 대중교통의 운영·관리 및 기획업무 등을 전담하는 교통공사와 같은 교통전담기구의 설립이 필요 31 31

33. 감사합니다 32