行政體制史

1. 行政體制史 광운대학교 대학원 오 좌 진

2. 순 서 • 1970년대 중반 官僚主義 • 市場主義 • 1980년대 중반 管理主義 • 1980년대 후반 新 管理主義 • 1980년대 이후 新 公共管理 • 1990년대 초기 뉴거버넌스

3. 官僚主義 • 정의 관료제는 권위에 바탕을 둔 위계질서아래 규범과 절차에 따라 조직을 관리하고 운영하는 조직체계이다. ● Weber는 합리주의에 기초한 근대국가의 사회적 목적을 달성하는데 가장 합리적인 지배형식을 관료제하고 한다. ● Riggs는 관료제를 계층적 대규모 조직으로서 통치기능을 수행하는 권력적 측면, 전문적으로 업무를 처리하는 합리적 측면, 역기능적 병리적 측면을 가진 체계이다. 2. 등장배경 산업혁명(18세기 중엽 영국)이후 대규모 사회조직이 생겨나며 관료제가 고도로 발달되었다. M.Weber는 근대 서구 자본주의 체제를 특정짓는 조직의 형태로서 프로이센(Preussen)의 군대조직은개인들이 복종을 이끌어내는 명문화된 규칙이 존재하고, 구성원들 간의 권한과 역할은 규칙에 근거하여 합리적으로 규정된 조직은 전통적 권위에 의존하지 않고 합리성과 합법성을 기반으로 함으로써 효율적인 업무수행 능력 을 지닌 것에 주목하였다.

4. 3.M.Weber가 제시한 근대관료제의 특징 ● 권한과 관할 범위의 규정: 볍규에 의해 규정 ● 계층제적 구조: 권한과 책임에 따라 형성된 계층제 원칙 적용. 상명하복관계 체계화 ● 문서주의: 사무관리는 공문서로 이루어진다. ● 업무수행의 비정의성: 법규로 정해진 직위의 담당 자로 공평무사한 비개인성의 유지 요구 받는다. ● 전문화와 전임화: 전문적인 교육훈련을 받는자만 관료직무담당하고. 관료로서의 직업은 전임을 의미. 전문성은 관료에게 합법성을 인정하는 기초. ● 항구화 경향: 관료제 성숙하면 스스로 파괴 곤란한 실체로 항구화된다.

5. 4. 순기능 ● 전문성. 능률성. 생산성 제고 ● 조직활동의 객관성. 예측가능성. 일관성 확보: 법과 규칙에 근거하여 업무처리. ● 공평무사한 업무처리 가능: 비 개인성을 중시 하여 인간의 감정을 배제. ● 계서제의 입각하여 상명하복 관계와 질서확립 가능 ● 문서주의에 따라 직무수행의 객관성. 정확성. 공식성 확보. ● 능력. 성적주의와 공직에의 기회균등 보장

6. 5. 병리현상(역기능) ● 인간발전의 저해: 관료의 불신과 불안조성(집권적. 권위적 통제, 법규우선주의, 비 개인성). 관료의 피동 적이고 창의적 노력을 기대할 수 없는 전제로 전락. 관료 내의 인적자원 효율적으로 활용하지 못한다. ● 목표대치: 관료가 목표보다는규칙이나 절차를 중시 (엄격한 법규의 적용과 통제는 과잉동조, 양적 복종, 전체이익 망각하는 국지주의) ● 훈련된 무능: 관료의 전문화는 경직성 원인(타 분야에 대한 몰이해와 변화에 적응 못한다) ● 繁文縟禮와 변화에 대한 저항: red tape 악화(구조의 경직성, 법규와 절차의 준수, 문서주의). 쇄신과 발전에 저항하는 무사안일주의적 관료형태 초래.

7. ●권력구조의 이원화: 상관의 계서적 권한과 부하의 전문적 권력이 이원화되어 갈등을 빚고 조직의 효율성을 저해한다. ● 권위주의적 행태의 조장: 자신의 안전에 대한 위협을 배제하고, 자기의 지위 향상노력. 관료의 공식적인 권한을 개인적 이익의 신장 및 보호에 이용하여 권력투쟁이 발생. ● 무리한 세력팽창: 세력팽창을 도모하기 위해 업무와 상관없이 기구와 인력을 증대한다. ● 행정의 독선화: 관료제는 전문성, 권력성, 계서제적 성격으로 독선 주의, 국민에 대해 직접적인 책임을 지지 않는다. ● 할거주의와 정실인사: 관료의 전문화는 할거주의를 불러 조정과 타협이 곤란하고, 정실인사로 관료가 무능화되어 조직의 능률이 저하된다.

8. 6. 비판 ● 관료제는 권위주의적, 무사안일적 관료 양상을 초래. ● 시간적, 경제적 낭비가 심해 비효율적. ● 획일적 업무처리로 인해 개인이 무시 되어 인간소외현상 표출. ● 엄격한 규칙과 절차를 강조함으로 규칙 주의. 형식주의를 보인다.

9. 市場主義 • 시장주의(market orientation)란 ○ 가격 매커니즘(mechanism)에 의존하는 시장의 원리에 따라 공공서비스를 생산. 공급하자는 것이다. 2. 가정(假定) ○ 시장주의는 가격신호에 따라 자원배분과 생산량의 조절이 이루어지는 시장의 원리에 따를 경우 공공부문의 효율성이 증대된다. 3. 시장원리 ○ 시장의 가격은 수요와 공급이 만나는 점에서 결정된다는 가격결정의 원리와 경쟁의 원리를 말한다. ○ 국가개입이 최소화된 가운데 개인과 회사 등 시장 참여자들이 수요와 공급의 원리에 의해 자유롭게 시장거래를 하는 시장경제제도는 가격결정, 경쟁원리에 의해 운영된다.

10. 4. 시장실패란 ○ 불완전한 경쟁 등으로 시장에 의한 자원 배분의 효율성이 확보되지 못한 상태를 시장 실패라고 한다. ○ 시장실패 원인은 (1) 불완전한 경쟁 (2) 정보의 불충분성 (3) 공공재 (4) 외부효과 (5) 자연적 독점

11. 管理主義 • 정의(Farnham& Horton,1993): 민간기법도입 관리주의란 민간부문의 관리시스템과 技法을 정부부문에 도입하여 정부의 성과. 실적을중시하고, 개인적 책임을 강조 하는 사고방식을 말한다. 2. 이론 대두 배경 1980년대 관리주의는 관료모형 극복하는 방안으로 대두. ● 일선관리자에게 예산과 인사권한을 위임하는 형태. 2. 관리주의 핵심내용 (1) 경제적 다양성 (2) 다기능적 대규모 집행기관 (3) 생산성 지향의 인력 (4) 관리자의 독자적 기능 (5) 관리의 자율성

12. 新 管理主義 • 신 관리주의는 대두 배경 1980년대 후반 관리주의와 공공선택론과대리인이론과결합 하여 신 관리주의형태로 발전되었다. 2. 신 관리주의는 행정가의 정책기업가로 역할. (1) 구조의재설계: 행정절차의 간소화, 탈 관료화, 기술과 과정의 재설계, 일선공무원에 대한 권한강화. (2) 지능 있는 정부: Bench marking, feed back 강조. (3) 유능한 인재 등용과 능력 발전: 인사행정, 재택근무확대, 교육훈련 (4) 시장원리 적용: 경쟁원리(민영화, 계약제), 수익자부담원칙, 성과중심이 행정 (5) 시민사회의 기본구조 재형성: 품질관리 기법적용, 시민에 의한 통제. 3. 신 관리주의 핵심내용(Lynn 1998) (1) 노젓기가 아닌 방향제시 (2) 과정이 아닌 결과 (3) 정치가 아닌 생산 (4) 권력행사가 아닌 권한 위임 (5) 갈등이 아닌 협력

13. 公共管理論 • 의미 ○ 공공관리란 과학적 관리법의 기초에 입각하여 기획. 조직. 통제. 평가 등을 강조하는 행정 이념으로 절약과 능률 을 중시하는 관리지향이론을 말한다. ○ 정책적 접근학자들은 행정학과 공공 관리론은근본적으로 뿌리를 달리하는 완전히 별개의 학문이다라고 주장한다.

14. 新 公共管理 • 개념: 신공공관리= 신관리주의(내부통제 줄여 자율성)지향점은 유사 1980년 이후 시장주의와 신관리주의 에 기반을 두고 전통적인 행정 패러 다임의 한계를 극복 하고, 작은 정부를 구현 하기 위해 개발된 정부운영에 관한 이론이다. 2. 신공공관리론이 대두한 배경 (1) 경제적 위기와 국제경쟁의 격화: 재정적자, 정부규모와 지출의 축소압박. (2) 국민의 요구수준과 불만고조: 효율적 공공서비스 요구, 정부무능에 불만. (3) 전통관료제에 대한 실망: 전통관료제적 정부조직의 폐단에 대한 비난. (4) 정치이념의 변화: 신 자유주의 이념(복지부문의 축소, 민영화, 규제완화). (5) 경제이론의 뒷받침과 관리기술의 발전: 공공 선택론, 대리인이론 제공. 3. 신공공관리론의 핵심주장: 기업가적 정부 (1) 행정개혁의고객지향성, 시장지향성, 성과지향성, 재량과 신축성 (2) Osborne & Gaebler의 기업가적 정부운영의 10대 원리 ⓐ 조정자 역할정부 ⓑ 지역사회 중심정부 ⓒ 경쟁력있는 정부 ⓓ 사명지향정부 ⓔ 성과지향정부 ⓕ 고객지향 정부 ⓖ 기업가적 정부 ⓗ 예방 중시 정부 ⓘ 분권적 정부 ⓙ 시장지향정부

15. 4. 장점 ●민주성 제고를 위한 정보공개제도는 투명성을 향상시켜 거래비용, 정책순응비용 감소시키는 효율성이다. 5. 한계 ● 신공공관리론은 시장과 민간부문을 지나치게 이상화하고 정부와 관료는 폄하함으로써 민주행정 및 책임행정의 지향성과 갈등을 야기할 가능성 많다. ● 공사조직의 특수성과 보편성: 정부의 공익에 대한 특수성( 목표의 불명확성, 성과측정의 한계)을 무시하고 정부를 기업과 동일시 하 여 기업경영 원리와 기법을 정부에 이식한다는 비판을 제기한다. ● 능률성만 중시함으로써 민주성과 형평성을 경시한다 ● 시장주의의 신속한 결정과 참여주의의 신중한 결정 간에 모순이 존재한다. ● 정치성 시민과 시장성 고객의 차이: 시민덕성을 무시.

16. 뉴거버넌스(New Governance) • 뉴거버넌스 이론 대두배경 ○ 1990년대부터 국제사회의 관심증대와 국 가 차원의 사회 통합 의 필요성으로 신공공관리론의 민간부문과 비영리부문의 참여확대 배경 속에서 정부주도의 공공 서비스 전 달 및 공공문제 해결방식을 넘어선 대안을 제시하기 위해 등장한 것이 거버넌스 혹은 뉴거버넌스이론이다. 2. 뉴거버넌스의 개념 ○ 협의 개념: 시민사회 영역 내에 존재하는 자발적. 자율적이고 자기 조직적인 조정 양식을 의미한다. 즉 공식적인 권위 없이도 다양한 행위자들이 자율적으로 호혜적인 상호 의존성에 기반해 협력하도록 하는 제도이다. ○ 광의 개념: 국가와 시장, 시민사회가 새로운 형태의 상호작용과 협력체제를 구성하면서 등장한 조정양식을 의미한다. 즉 국가 시장, 시민사회 간의 파트너십을 통한 새로운 협력형태이다.

17. 公共 選擇論 • 의미: ○ 정부를 공공재(public goods and services)의 생산 자 시민을 소비자로 규정하고, 시민의 편익을 극대화할 수 있 는 서비스의 공급과 생산은 공공 부문의 시장경제화를 통 해 가능하다고 주장하는 이론 지향을 말한다. ○ 공공선택론자들은공공 서비스를 제공할때에시민 개개인의 선호와 선택을 존중하고, 경쟁을 통해 서비스를 생산,공급함으로써 행정의 대응성을 높일 수 있다. ○ “비시장적 의사결정의 경제학적 연구 혹은 정치학에 경제학을 응용하는 연구”라고 정의되는 공공선택론은경제학적인 분석도구를 국가이론, 투표규칙, 투표자 행태, 정당정치, 관료 행태, 이익집단등의 연구에 적용하고 있다.

18. 주인-대리인 이론 • 의미 ○ 주인-대리인 문제(Principal-agent problem)는 주인(위임자) 과 대리인 사이에 발생하는 문제를 말한다. ○ 개인, 집단이 의사 결정 과정을 다른 사람에게 위임할 때 대리인 관계가 성립된다. ○ 주인과 대리인 간에는 정보의 불균형, 감시의 불완전성 등 으로 인해 도덕적 해이, 역선택의 문제가 발생할 수 있다. ○ 문제를 해결하기 위해서 드는 비용을 대리인 비용이라한다. 이런 대리인 문제는 모든 계약관계에서 나타날 수 있다. 2. 대리이론은 대리관계에서 발생할 수 있는 문제점 해결에 관심 (1) 주인대리인을 올바르게 행동했는지 확인할 수 없다. (2) 주인과 대리인은 다른 위험선호도 때문에 서로 다른 행동을 할 것이다. 즉 주인과 대리인은 위험에 대한 태도에 차이를 가지고 있다.