Download
1 / 44
440 likes | 661 Views
นโยบายการคลังของไทย. เอกสารอ้างอิง. ทรงธรรม ปิ่นโต บุณยวรรณ หมั่นวิชาชัย และฐิติมา ชูเชิด “การประเมินความเปราะบางทางการคลังของไทย” บทความเสนอในสัมมนาวิชาการประจำปี 2550 จัดโดยธนาคารแห่งประเทศไทย 3-4 ตุลาคม 2550 ดร. สมชัย สัจจพงษ์ ทะลุมิติเศรษฐกิจการคลังไทย , 2548.
E N D
เอกสารอ้างอิง • ทรงธรรม ปิ่นโต บุณยวรรณ หมั่นวิชาชัย และฐิติมา ชูเชิด “การประเมินความเปราะบางทางการคลังของไทย” บทความเสนอในสัมมนาวิชาการประจำปี 2550 จัดโดยธนาคารแห่งประเทศไทย 3-4 ตุลาคม 2550 • ดร. สมชัย สัจจพงษ์ ทะลุมิติเศรษฐกิจการคลังไทย, 2548
เครื่องมือด้านนโยบาย:เครื่องมือด้านนโยบาย: • รายรับของรัฐบาล เช่น ภาษี ค่าธรรมเนียม กำไรจากรัฐวิสาหกิจ อื่นๆ • รายจ่ายของรัฐบาล (งบประมาณรายจ่าย) • หนี้สาธารณะ
หน่วยงานที่รับผิดชอบ:หน่วยงานที่รับผิดชอบ: • โดยตรง คือกระทรวงการคลัง และสำนักงบประมาณ • โดยอ้อมร่วมกับกระทรวงการคลัง และสำนักงบประมาณ ได้แก่ สภาพัฒน์ฯ ธปท. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (กทม. อบจ. อบต.) กองทุนต่างๆ
วัตถุประสงค์ • เสถียรภาพด้านเศรษฐกิจมหภาค [ผลต่อ aggregate demand (กระตุ้น/ชะลอเศรษฐกิจ) การเติบโตทางเศรษฐกิจ เงินเฟ้อ การจ้างงาน] • จัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ (ส่งเสริมการออม การลงทุน การส่งออก การประหยัด)
วัตถุประสงค์ • กระจายรายได้อย่างเป็นธรรม (เก็บภาษีคนรวยในอัตราก้าวหน้า กระจายความเจริญสู่ชนบท) • บรรเทาความยากจน (รักษาพยาบาลฟรี เงินโอนสวัสดิการ) • บริการสาธารณะ (public goods)เช่น รักษาความสงบเรียบร้อย รักษาสิ่งแวดล้อม
การคลังด้านรายรับ • 90% อยู่ในรูปของภาษี (มูลค่าเพิ่ม เงินได้ สรรพสามิต นำเข้า-ส่งออก) • 70% ของยอดรายรับภาษีได้จากภาษีมูลค่าเพิ่ม (เก็บ 7%ของยอดขายสินค้าและบริการ) • พึ่งพาภาษีทางอ้อมมากกว่าภาษีทางตรง • ฐานภาษีจากการบริโภคสำคัญที่สุด • ฐานภาษีจากการค้าระหว่างประเทศมีแนวโน้มลดลงเพราะการค้าเสรีขึ้น
เก็บภาษีเงินได้จากนิติบุคคลได้มากกว่าเก็บภาษีเงินได้จากบุคคลธรรมดา (ตรงกันข้ามกับในประเทศอุตสาหกรรม)
ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเก็บได้น้อยเพราะภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเก็บได้น้อยเพราะ • อัตราภาษีที่แท้จริง = 5% (เทียบกับอัตราจัดเก็บ 0% - 37%) • กำลังแรงงาน 30 กว่าล้านคน แจ้งเสียภาษีแค่ 5-7 ล้านคน
ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเก็บได้น้อยเพราะภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเก็บได้น้อยเพราะ • 2 ใน 3 ของเม็ดเงินภาษีเงินได้มาจากคนรวย (รายได้สุทธิเกิน 1 ล้านบาท) แต่คนรวยมีจำนวนเพียง 3% ของผู้เสียภาษี • มีช่องทางเก็บได้อีก 12
การคลังด้านรายจ่าย • ยอดรายจ่ายประมาณ 18% ของ GDP ซึ่งต่ำกว่าของประเทศกำลังพัฒนาในเอเซีย (23%) และต่ำกว่าของประเทศอุตสาหกรรม (35% ซึ่งเน้นเงินอุดหนุนเพื่อสวัสดิการและประกันสังคม)
การคลังด้านรายจ่าย • กว่า 70% ของยอดรายจ่ายอยู่ในรูป “รายจ่ายประจำ” (เงินเดือน ซื้อสินค้าและบริการ ดอกเบี้ย เงินอุดหนุน)26% อยู่ในรูป “รายจ่ายลงทุน” (ก่อสร้าง ซื้อเครื่องจักร ยานยนต์)
มีลักษณะ “เศรษฐกิจดี ลงทุนมาก เศรษฐกิจซบ ลงทุนน้อย” • แยกรายจ่ายตามลักษณะงาน (function) : • การศึกษา ได้งบประมาณมากที่สุดโดยตลอด ประมาณ 25% • บริการทางเศรษฐกิจ (ขนส่ง เกษตร อุตสาหกรรม) เคยมีสัดส่วนสูงในทศวรรษ 1990 แต่ได้ลดลงหลังจากนั้น
แยกรายจ่ายตามลักษณะงาน (function) : • การป้องกันประเทศ เคยสูงในทศวรรษ 1970 และ 1980 แต่ลดลงมากในระยะหลัง • สาธารณสุข และประกันสังคม สูงขึ้นต่อเนื่องในช่วงหลัง
การจัดทำ/กำหนดงบประมาณรายจ่ายการจัดทำ/กำหนดงบประมาณรายจ่าย • วิธีการตั้งงบประมาณโดยหน่วยงานต่างๆ แบบ “ปรับจากรายจ่ายในอดีต” เทียบกับ แบบ “performance-based budgeting” • 4 หน่วยงานหลัก (สำนักงบประมาณ กระทรวงการคลัง สภาพัฒน์ฯ และธนาคารแห่งประเทศไทย)ร่วมกันกำหนดกรอบงบประมาณก่อนเสนอ ครม. และรัฐสภา
การจัดทำ/กำหนดงบประมาณรายจ่ายการจัดทำ/กำหนดงบประมาณรายจ่าย • ยอดรวมรายจ่าย ขึ้นอยู่กับ ยอดรวมรายรับ (ที่คาดการณ์) + แนวนโยบายเศรษฐกิจมหภาค (กระตุ้นเศรษฐกิจ?) • กฎหมายจำกัดขนาดการขาดดุลงบประมาณและการก่อหนี้ (ขาดดุลได้ไม่เกินร้อยละ 20 ของยอดรวมรายจ่าย) นโยบายการคลังแบบอนุรักษ์นิยม? วินัยทางการคลัง?
การจัดทำ/กำหนดงบประมาณรายจ่ายการจัดทำ/กำหนดงบประมาณรายจ่าย • ในอดีต ขาดดุลมากในช่วงวิกฤตการณ์น้ำมัน 1 (2516) และ 2 (2522) • ต่อมาจึง “รัดเข็มขัด” และเกินดุลได้ในปี 2531-39 • หลังวิกฤต 2540 ใช้นโยบายขาดดุลเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ และรับภาระแก้ปัญหาหนี้เสีย ระหว่างปี 2542-47 • สมดุลในปี 2548 แต่กลับมาขาดดุลอีก (2549-2551)
ประเด็นการคลังในอนาคตประเด็นการคลังในอนาคต • ความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายในงบประมาณ • ความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายนอกงบประมาณ • การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น • ผลของวิกฤต subprime ปี 2552
ความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายในงบประมาณและหนี้สาธารณะความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายในงบประมาณและหนี้สาธารณะ • หนี้สาธารณะ = หนี้ของรัฐบาล + หนี้ของรัฐวิสาหกิจที่กระทรวงการคลังค้ำประกัน • ก่อนวิกฤต 2540 หนี้สาธารณะต่ำมาก เพราะงบประมาณเกินดุล 9 ปีติดต่อกัน
ความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายในงบประมาณและหนี้สาธารณะความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายในงบประมาณและหนี้สาธารณะ • หลังวิกฤต 2540 ภาครัฐต้องรับภาระส่วนใหญ่ในการแก้ปัญหาหนี้เสีย และต้องขาดดุลเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ หนี้สาธารณะเพิ่มจาก 11.9% ของ GDP ในปี 2539 เป็น 57.2% ของ GDP ในปี 2544(13.6% เป็นหนี้ให้กองทุนฟื้นฟูฯ) 24
ความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายในงบประมาณและหนี้สาธารณะความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายในงบประมาณและหนี้สาธารณะ • ความเสียหายของกองทุนฟื้นฟูฯ ประมาณ 1.4 ล้านล้านบาท รัฐบาลออกพันธบัตรช่วยและรับภาระจ่ายดอกเบี้ยพันธบัตรให้ (ธปท. รับภาระเงินต้น) • ภาระอื่นๆ อาจเพิ่มขึ้น เช่น บำเหน็จบำนาญ ค่ารักษาพยาบาลข้าราชการ และเงินสมทบกองทุนประกันสังคม
ความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายนอกงบประมาณความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายนอกงบประมาณ • กิจกรรมกึ่งการคลัง (quasi-fiscal) : ไม่อยู่ในงบประมาณ แต่ถ้ามีปัญหาขาดทุน ก็ต้องใช้เงินในงบประมาณ เช่น โครงการบ้านเอื้ออาทร สินเชื่อ SME ขสมก. ขาดทุน เพิ่มทุนให้ธนาคารของรัฐ (ส่วนใหญ่เป็นโครงการ “ประชานิยม” ของรัฐบาลทักษิณ)
ความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายนอกงบประมาณความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายนอกงบประมาณ • กิจกรรมกึ่งการคลัง (quasi-fiscal): ยืดหยุ่น แต่ไม่ต้องผ่านรัฐสภา จึงอาจเพื่อ “การเมือง”มากเกินไปจนเป็นภาระทางการคลัง 28
กรอบความยั่งยืนทางการคลัง กำหนดเมื่อ เมษายน 2547 • หนี้สาธารณะ/GDP ไม่เกิน 50% • ภาระหนี้ต่องบประมาณ ไม่เกิน 15% • งบประมาณสมดุลตั้งแต่ปีงบประมาณ 2548 • งบรายจ่ายลงทุน/ยอดรวมรายจ่าย ไม่น้อยกว่า 25%
อาจมีปัญหา “ความไม่ยั่งยืนทางการคลัง”ในอนาคต ถ้า • การเมือง “ประชานิยม” มากขึ้น • ภาระ “สวัสดิการสังคม” ของรัฐ เพิ่มขึ้น • เศรษฐกิจไม่ขยายตัวตามคาด (ต่ำกว่า 4.5% ต่อปี) • ไม่ปฏิรูปโครงสร้างภาษี
การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น • รัฐธรรมนูญปี 2540 กำหนดให้กระจายอำนาจการคลังสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เพื่อส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ประชาธิปไตยรากหญ้า ส่วนร่วมของประชาชน และปรับปรุงบริการสาธารณะ
การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น • มอบอำนาจให้ อปท. รับผิดชอบท้องถิ่นในด้านต่างๆ มากขึ้น • โครงสร้างพื้นฐาน เช่น ถนนหมู่บ้าน ประปาชนบท • รักษาสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ
การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น • มอบอำนาจให้ อปท. รับผิดชอบท้องถิ่นในด้านต่างๆ มากขึ้น • การศึกษา • การกำจัดขยะ • ส่งเสริมการท่องเที่ยว 35
การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น • กำหนดให้ อปท. มีงบประมาณรายจ่ายรวมกันคิดเป็นอย่างน้อย 35% ของรายรับของรัฐบาลกลาง เริ่มตั้งแต่ปีงบประมาณ 2550 • ตามแผน ต้องย้ายบุคลากรจากส่วนกลางไป อปท. จำนวนกว่า 4000 คน (ครูจำนวนมากไม่อยากย้าย)
โครงสร้างรายรับของ อปท. ปีงบประมาณ 2550
การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น • ควรใช้เกณฑ์อะไรในการแบ่งเงินระหว่าง อปท. ต่างๆ (กทม. พัทยา อบจ. อบต.) ? เช่น GDP ประชากร ภารกิจ ความสำคัญทางยุทธศาสตร์ .........
การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น • อปท. มีความพร้อมในการบริหารงบประมาณแค่ไหน? ประชาชนในท้องถิ่นจะดูแลไม่ให้ “รั่วไหล”ได้? • รัฐธรรมนูญปี 2550 ยังคงให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น • ลดสัดส่วนรายรับของ อปท. ลงจาก 35% เพื่อให้สามารถปฏิบัติได้
บทบาทของนโยบายการคลังในช่วงวิกฤต subprime • เศรษฐกิจถดถอยทำให้รัฐบาลเก็บภาษีได้ต่ำกว่าเป้า • รายจ่ายรัฐเพิ่มเพื่อบรรเทาความเดือดร้อน และเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ (นโยบายแบบเคนส์) • เพิ่มงบประมาณกลางปี 2552 กว่า 1 แสนล้านบาทเพื่อใช้ใน • 6 มาตรการ 6+6 เดือน ช่วยค่าไฟ ค่าน้ำ ค่ารถเมล์ ค่ารถไฟ ลดภาษีน้ำมัน และตรึงราคาก๊าซหุงต้ม
บทบาทของนโยบายการคลังในช่วงวิกฤต subprime • เพิ่มงบประมาณกลางปี 2552 กว่า 1 แสนล้านบาทเพื่อใช้ใน • เช็คช่วยชาติ คนละ 2,000 บาท • เบี้ยคนชรา เดือนละ 500 บาท • เรียนฟรี 15 ปี • ขาดดุลงบประมาณต่อเนื่องจากปี 2551
บทบาทของนโยบายการคลังในช่วงวิกฤต subprime • “แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง” ใช้เงินอีก 1.43 ล้านล้านบาทใน 3 ปี (2553 – 2555) เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจต่อ และสร้างความสามารถในการแข่งขัน • ใช้ในการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานด้าน ขนส่ง ชลประทาน พลังงาน การศึกษา สาธารณสุข ชุมชน และอื่นๆ (เช่น เศรษฐกิจสร้างสรรค์) • ต้องกู้เงินอีก 8 แสนล้านบาท
บทบาทของนโยบายการคลังในช่วงวิกฤต subprime • งบประมาณปี 2553 ขาดดุลต่อ และคงขาดดุลต่อไปอีก2 – 3 ปี • หนี้สาธารณะคาดว่าจะเพิ่มสูงสุดถึง 60% ของ GDP ในปี 2556 และหากเศรษฐกิจขยายตัวได้ดี (5.5%) หนี้จะเริ่มลดลงในปี 2557 • ความยั่งยืนทางการคลังลดลงอย่างชัดเจนในช่วง 5 ปีข้างหน้า (2553 – 2557)
บทบาทของนโยบายการคลังในช่วงวิกฤต subprime • กรอบความยั่งยืนทางการคลัง: • หนี้สาธารณะ/GDP ไม่เกิน 50% (?) • ภาระหนี้ต่องบประมาณ ไม่เกิน 15% • งบประมาณสมดุล (?) • งบรายจ่ายลงทุน/ยอดรวมรายจ่าย ไม่น้อยกว่า 25% (?)
