Forvaltningens omgjøringsrett

1. Forvaltningens omgjøringsrett Av Marius Stub

2. 1. Innledning • Emnet • Forvaltningens omgjøringsrett etter forvaltningsloven § 35 • Utenfor faller dermed • omgjøring av vedtak i medhold av bestemmelser i spesiallovgivningen, jf. fvl. § 1 • omgjøringsadgangen etter slike bestemmelser kan være videre eller snevrere

3. 1. Innledning • Hva er omgjøring? • Omgjøring er å endre eller oppheve et tidligere vedtak av eget tiltak • Det er derfor ikke tale om omgjøring der forvaltningen • ombestemmer seg før det er truffet noe vedtak, eller går fra et uforpliktende utsagn • endrer eller opphever et tidligere vedtak med hjemmel i klagereglene, jf. forvaltningsloven § 34 • treffer et nytt vedtak i en ny sak

4. 2. Noen kryssende hensyn • Hensyn som taler for omgjøring • En omgjøringsrett gir mulighet til å • rette feil • endre vedtak når forutsetningene for vedtaket endrer seg, eller når samfunnsmessige eller andre hensyn for øvrig taler for det • føre en etterfølgende rettslig eller politisk kontroll med vedtak truffet av underordnede forvaltningsorganer, uavhengig av om vedtaket er påklaget

5. 2. Noen kryssende hensyn • Hensyn som taler imot omgjøring • Forutberegneligheten svekkes • Dette rammer ikke bare parten, men også andre som berøres av vedtaket • Dette kan i sin tur gå ut over tilliten til de rettigheter og plikter som skapes gjennom forvaltningsvedtak

6. 2. Noen kryssende hensyn • Vekten av hensynene – både som legislative hensyn, som reelle hensyn og som hensyn ved skjønnsutøvelsen – vil variere etter • sakens art • om vedtaket er tyngende eller begunstigende • om det er lenge siden det opprinnelige vedtaket ble truffet • om vedtaket alt er satt ut i livet • om omgjøringen gis tilbakevirkende kraft

7. 3. § 35 – anvendelsesområdet • Hvilke avgjørelser kan omgjøres? • ”enkeltvedtak” • Se § 2 første ledd bokstavene a og b • Hva med unnlatelser? • Unnlatelser vil normalt ikke være enkeltvedtak, men unntak kan kanskje tenkes, jf. Boe i TfR nr. 2/1999 • Også andre avgjørelser? • Omgjøringsadgangen etter § 35 siste ledd rekker videre • Slik § 35 og forarbeidene er utformet, kan ikke § 3 anses for å ha begrenset rekkevidden av dem

8. 4. Beslutningsorganet • Når kan beslutningsorganet omgjøre? • § 35 første ledd • Omgjøring kan skje • når det er til gunst for parten (bokstav a) • før parten har fått kjennskap til vedtaket (bokstav b) • når vedtaket er ugyldig (bokstav c) • § 35 siste ledd • Omgjøring kan skje • når det følger av en særlov • når det følger av vedtaket selv • når det følger av alminnelige forvaltningsrettslige regler

9. 4. Beslutningsorganet • § 35 første ledd • Bokstav a • Omgjøring kan skje når endringen ikke er "til skade" for "noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser” • Ble en søknad først avslått, kan den senere innvilges • Når er en endring ”til skade”? • Lovens krav er iallfall oppfylt når parten pålegges nye plikter eller blir fratatt eller får beskåret rettigheter som det opprinnelige vedtaket ga ham • Særlig om ombytting av rettigheter eller plikter

10. 4. Beslutningsorganet • Hvem tilhører kretsen "noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser”? • Loven omfatter iallfall den som selv pålegges en plikt eller får en rettighet • Hva med sakens parter for øvrig? • Grensen er ikke fullt ut sammenfallende, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 97 • Lovgiver har lagt opp til at spørsmålet skal avgjøres etter en helhetsvurdering, og kretsen kan dermed være både videre og snevrere • En nabo vil eksempelvis ikke være direkte tilgodesett ved et avslag på byggetillatelse, heller ikke om han skulle ha klagerett

11. 4. Beslutningsorganet • Bokstav b • Omgjøring kan videre skje når skriftlig eller muntlig ”underretning” ikke har "kommet fram” til mottakeren og vedtaket heller ikke er ”offentlig kunngjort” • Når har ”underretning … kommet fram”? • Er det tilstrekkelig at en underretning har kommet frem til mottakeren (brevet ligger f.eks. i postkassen), eller må han i tillegg ha gjort seg kjent med den? • Antakelig er det tilstrekkelig at underretningen har kommet frem, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 97 (men se motsatt Eckhoff/Smith s. 276) • Det avskjærer ikke omgjøringsretten at mottakeren på annen måte er kjent med vedtaket, f.eks. gjennom omtale i pressen, jf. Rt. 1968 s. 283

12. 4. Beslutningsorganet • Kan forvaltningen omgjøre et vedtak som det er gitt underretning om, men som mottakeren foreløpig ikke har innrettet seg etter? • En slik regel ville i tilfelle utgjør en parallell til avtaleloven § 39 annet ledd (”re integra”) • Eckhoff/Smith utelukker ikke at loven må tolkes utvidende på dette punkt, jf. s. 277, mens andre er skeptiske (se f.eks. Woxholt s. 441) • Etter mitt syn er det ikke rettskildemessig grunnlag for en slik utvidelse av omgjøringsadgangen

13. 4. Beslutningsorganet • Bokstav c • Omgjøring kan endelig skje når vedtaket må "anses ugyldig” • Loven oppstiller ingen ytterligere vilkår og ingen tidsfrist • Et vedtak som er ugyldig kan dermed omgjøres • selv om det er gitt underretning om det, og • selv om omgjøring vil være til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller tilgodeser • Når er et vedtak ugyldig? • "Det er forutsatt at forvaltningen skal bruke de samme ugyldighetsreglene som domstolene", jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 98

14. 4. Beslutningsorganet • § 35 femte ledd • Bokstav e • ”annen lov” • Se f.eks. forurensningsloven § 18 • Kan reglene i forvaltningsloven påberopes parallelt? • ”vedtaket selv” • Omgjøring på dette grunnlaget kan være aktuelt når • vedtaket inneholder et forbehold om at det senere vil kunne bli omgjort • vedtaket gjelder en ytelse som klart er betinget av at visse vilkår må være oppfylt i hele stønadsperioden

15. 4. Beslutningsorganet • Er omgjøringsadgangen fri dersom det er tatt forbehold om det? • Forvaltningen kan ikke forbeholde seg en større rett til omgjøring enn det kompetansegrunnlaget åpner for, og det kan derfor ikke tas forbehold ved utøvelsen av lovbundet kompetanse • Dersom loven gir diskresjonær kompetanse, vil skjønnsutøvelsen her som ellers være undergitt visse skranker – det frie skjønnet er ikke helt fritt • I tillegg er det antatt at vedtaket ikke vil kunne omgjøres dersom det vil virke uforholdsmessig

16. 4. Beslutningsorganet • "alminnelige forvaltningsrettslige regler" • Loven henviser her til de ulovfestede omgjøringsreglene som gjaldt forut for forvaltningsloven • Disse reglene gir adgang til omgjøring • selv om avgjørelsen er gyldig, • selv om det er gitt til underretning om det, og • selv om omgjøring vil være til skade for noen som avgjørelsen retter seg mot eller tilgodeser • Omgjøring på dette grunnlaget kan være aktuelt der • det er gjort en feil, eller saken nå vurderes annerledes enn på avgjørelsestidspunktet (f.eks. etter et valg) • det oppstår nye faktiske forhold (man får ny kunnskap om eksisterende skadevirkninger, utviklingen tar et annet løp enn forutsatt, vesentlig mislighold mv.)

17. 4. Beslutningsorganet • Når kan avgjørelser omgjøres i medhold av denne bestemmelsen? • Avgjørelsen beror på en interesseavveining • De hensynene som taler for omgjøring må veie vesentlig tyngre enn de som taler imot • Ved vurderingen må det bl.a. legges vekt på • om behovet springer ut av nye faktiske forhold • hvor sterke samfunnshensyn som berøres • hvor omfattende omgjøring det er tale om • om omgjøringen får tilbakevirkende kraft • om vedtaket var egnet til å gi forventninger om at det ikke ville bli endret • om den private part har innrettet seg etter det

18. 5. Overordnet forvaltningsorgan • Når kan overordnet organ omgjøre? • § 35 annet ledd • Omgjøring kan skje når vilkårene i første ledd er oppfylt • § 35 tredje ledd • Etter en interesseavveining kan omgjøring skje også i andre tilfeller – men bare innenfor knappe tidsfrister • § 35 siste ledd • Omgjøring kan endelig skje • når det følger av en særlov • når det følger av vedtaket selv • når det følger av alminnelige forvaltningsrettslige regler

19. 5. Overordnet forvaltningsorgan • § 35 tredje ledd • Omgjøring til skade kan skje ”dersom hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det” • Loven gir anvisning på en interesseavveining • Lovens vilkår er oppfylt der omgjøring alt i alt fremstår som den beste løsningen • Det kreves dermed ikke noen vesentlig interesseovervekt, slik som etter § 35 femte ledd

20. 5. Overordnet forvaltningsorgan • Omgjøringsretten er imidlertid tidsbegrenset • Melding om at vedtaket vil bli omgjort må sendes innen tre uker etter at det ble gitt underretning om vedtaket • I tillegg må det sendes melding om at vedtaket er omgjort innen tre måneder etter samme tidspunkt • Gjelder det overprøving av vedtak i klagesak, må meldingen sendes innen tre uker

21. 5. Overordnet forvaltningsorgan • Kort om særregelen i § 35 fjerde ledd • Første punktum • Omgjøringsretten etter § 35 første og annet ledd gjelder ikke for organer som er klageinstans etter § 28 annet ledd første eller annet punktum • Unntaket har sammenheng med kommuneloven, og er bl.a. begrunnet i hensynet til det kommunale selvstyre • Annet punktum • Statlige klageinstanser kan likevel oppheve vedtak som er ugyldige, men har ikke adgang til å til å treffe nytt realitetsvedtak i saken, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991-92) s. 306

22. 6. Plikt til omgjøring? • Det vil normalt ikke foreligge noen plikt til å omgjøre gyldige vedtak • Men hva med ugyldige vedtak? • Loven lar spørsmålet stå åpent • Forvaltningsloven § 35 gir forvaltningen kompetanse til å omgjøre, men sier ikke noe om når kompetansen skal brukes • Det er likevel sikker rett at ugyldige vedtak i visse tilfeller må omgjøres

23. 6. Plikt til omgjøring? • Når foreligger det omgjøringsplikt? • Ved vurderingen har det betydning om det ugyldige vedtaket er til gunst eller til skade • Er det vedtaket til skade for parten (ugyldig avslag), har forvaltningen som hovedregel plikt til å omgjøre det • Unntak gjelder antakelig der det er høyst tvilsomt om vedtaket er ugyldig eller ikke • Er vedtaket til gunst (ugyldig innvilgelse av en søknad), foreligger det derimot ingen plikt til omgjøring • I slike tilfeller er det overlatt til forvaltningens skjønn om vedtaket skal omgjøres eller ratihaberes

24. 7. Saksbehandlingen • Kort om saksbehandlingen • Et omgjøringsvedtak er et enkeltvedtak • Konsekvens: Særreglene i kapitlene IV-VI får anvendelse, i tillegg til kapitlene II og III • Praktisk sett betyr dette bl.a. at • forvaltningen må sørge for at saken er ”så godt opplyst som mulig” før den omgjør et vedtak • det må sendes forhåndsvarsel • omgjøringsvedtaket må begrunnes og kan påklages

25. 8. Kort om omgjøringsvedtaket • Hva kan omgjøringsvedtaket gå ut på? • Det opprinnelige vedtaket kan enten endres eller oppheves – valget mellom disse alternativene er overlatt til forvaltningens frie skjønn • En endring vil utgjøre et nytt realitetsvedtak • Blir vedtaket opphevet, skal saken sendes tilbake til førsteinstansen for ny behandling ("hjemvising") • Saken må hjemvises der saken ikke er godt nok opplyst til at det kan treffes en ny realitetsavgjørelse, for i motsatt fall vil omgjøringsvedtaket kunne bli ugyldig • Saken kan hjemvises også i andre tilfeller, f.eks. der nye opplysninger gjør at saken står i en annen stilling enn før

26. H 2005 – oppgave 2 a (1:6) • § 35 første ledd bokstav c • Kommer loven til anvendelse? • Ja, for departementet er et forvaltningsorgan, og det er ikke fastsatt særlige omgjøringsregler i friskoleloven, jf. § 1 • Kommer bestemmelsen til anvendelse? • § 35 står i lovens kapittel VI, som bare gjelder enkeltvedtak, jf. § 3 • Var avslaget et enkeltvedtak? • Ja, jf. § 2 første ledd bokstavene a og b

27. H 2005 – oppgave 2 a (2:6) • Var vedtaket ugyldig? • Utdannings- og forskningsdepartementet hadde personell kompetanse til å avgjøre klagesaken, og vi har ikke holdepunkter for å anta at det ble begått noen saksbehandlingsfeil • Det springende punkt blir dermed om vedtaket er ugyldig som følge av materielle feil • Feil ved rettsanvendelsen? • Feil ved skjønnsutøvelsen?

28. H 2005 – oppgave 2 a (3:6) • Rettsanvendelsen • Er det noe galt med rettsanvendelsen, må det i tilfelle være subsumsjonen det er noe i veien med • Vi har ingen opplysninger om tolkingen eller bevisbedømmelsen • Kan subsumsjonen prøves? • Ja, som hovedregel, jf. Rt 1995 s. 1427 • Gjelder det unntak i dette tilfellet? • Forutsetningen i forarbeidene • Hensynet til en hensiktsmessig arbeidsdeling • Hensynet til de interesser det gripes inn i

29. H 2005 – oppgave 2 a (4:6) • Kravet til ”jamgod opplæring” drøftes slik i forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) s. 56: • ”I vurderinga av læreplanane vil hovudpoenget vere at læreplanane sikrar elevane ved den frittståande skolen minst like godt grunnlag for forståing og valfridom med tanke på seinare utdanning og yrkesval. I tillegg vil det vere heilt sentralt at læreplanane gjer ein eventuell overgang frå eit skoleslag til eit anna uproblematisk.” • Oppfyller læreplanene dette vilkåret?

30. H 2005 – oppgave 2 a (5:6) • Skjønnsutøvelsen • Er det overlatt til forvaltningens frie skjønn om søknader skal godkjennes eller ikke • Nei, jf. § 2-1 • Vedtaket er derfor ikke ugyldig på dette grunnlaget

31. H 2005 – oppgave 2 a (6:6) • § 35 siste ledd • ”alminnelige forvaltningsrettslige regler” • Avgjørelsen beror på en interesseavveining • De hensynene som taler for omgjøring må veie vesentlig tyngre enn de som taler imot • Hvordan faller vurderingen ut her? • Ny regjering, men ikke nytt faktum i saken • Tidsmomentet • Graden av innretting