建设工程安全生产应急管理及事故信息管理

建设工程安全生产应急管理及事故信息管理 黄旭辉 2009年6月厦门市建筑行业协会、厦门市建设监理协会

序言 • 为指导我市施工企业编制安全生产事故应急预案,完善安全生产事故应急预案体系,本人根据《生产安全事故应急预案管理办法》（以下简称办法）和《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》（以下简称导则）系统介绍安全生产事故应急预案的编制方法及注意问题，供建筑从业人员学习掌握安全生产事故应急预案编制的基本知识，提高企业安全生产事故应急预案的编制水平。因水平有限，不足之处敬请批评指正。

概述 • 应急预案又称应急计划，是针对可能的重大事故(件)或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施(备)、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。它明确了在突发事故发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等。

概述 • 编制重大事故应急救援预案是应急救援准备工作的核心内容，也是我国有关法律法规的要求。 • （以下列举几部法律、法规、规章条文的明确规定） • 如《建筑法》第五章“建筑安全生产管理”第五十一条规定：施工中发生事故时，建筑施工企业应当采取紧急措施减少人员伤亡和事故损失，并按照国家有关规定及时向有关部门报告。 • 《安全生产法》第二章“生产经营单位的安全生产保障”第十七条规定：生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有“组织编制并实施本单位的生产安全事故应急救援预案”的职责。

概述 • 第五章为“生产安全事故的应急救援与调查处理”专章，其中第68条规定：县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系。第69条规定：建筑施工单位应当建立应急救援组织。 • 《建设工程安全生产管理条例》第六章为“生产安全事故的应急救援和调查处理”专章。其中第47条规定：县级以上地方人民政府建设行政主管部门应当根据本级人民政府要求，制定本行政区域内建设工程特大生产安全事故应急预案。第48条规定：施工单位应当制定本单位生产安全事故应急救援预案，建立应急救援组织或者配备应急救援人员，配备必要的应急救援器材、设备，并定期组织演练。

概述 • 《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》第七条规定：市（地、州）、县（市、区）人民政府必须制定本地区特大安全事故应急处理预案。 • 《安全生产许可证条例》第六条：企业取得安全生产许可证，应当具备下列安全生产条件的第（十二）小条规定：有生产安全事故应急救援预案、应急救援组织或者应急救援人员，配备必要的应急救援器材、设备。

概述 • 最新颁布的（安全生产监督总局09年4月1日颁布，5月1日实施）《生产安全事故应急预案管理办法》第七条规定：生产经营单位应当根据有关法律、法规和《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》（AQ/T9002-2006），结合本单位的危险源状况、危险性分析情况和可能发生的事故特点，制定相应的应急预案。 • 生产经营单位的应急预案按照针对情况的不同，分为综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 《办法》和《导则》的发布和实施对于完善国家安全生产应急预案体系起到积极作用。为全面指导应急预案编制工作，解决了目前中小施工企业缺乏应急管理人员，应急预案编制无从下手的问题，本人主要结合《导则》的内容及要求，重点从五方面给大家介绍企业如何编制应急预案。(见下图) • 《导则》作为推荐标准，企业结合本企业的组织结构、管理模式、风险种类、生产规模等特点，可以对应急预案的框架结构等要素进行调整，企业在编制应急预案的时候一定要立足本企业的实际，对预案中的要素规定要有针对性的吸收和利用，不能过于教条。

第一部分：应急预案的编制及注意问题

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 一、制定导则的目的和意义。 • 目的：《导则》的实施有利于指导各级各类企业，解决目前企业应急预案内容不完整、操作性不强、与相关预案的衔接不畅、缺乏演练、缺乏动态管理等问题，规范企业应急预案编制工作，提高预案的编写质量和水平。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 意义：生产经营单位安全生产事故应急预案是国家安全生产事故应急预案的重要组成部分，是企业安全生产应急管理工作的主线，是规范企业应急管理工作，提高应对和防范事故能力，保障职工安全健康和公众生命安全，最大限度减少财产损失和环境破坏和社会影响的重要措施。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 二、企业预案应急体系的构成 • 国家安全生产事故应急预案体系 • 国家应急救援体系采取“两级网络、三级机构”设置。两级网络：指国家和省（市）两级网络。三级机构：指国家、省（市）和区域三级应急救援机构。通过两级信息网络和三级机构的建设，形成责任明确、指挥顺畅、配合有序、反应灵敏、抢救及时，科学合理的应急救援体系。　关于两级网络建设，可利用现有国家和省级安全生产网络，在此基础上补充完善，增加应急救援所需的相关信息，为应急救援机构提供信息服务和决策支持。三级机构的建设是当前工作的当务之急，关键是要在体系建设上下功夫，尽快建设成能覆盖全社会的快速应急救援机构，明确好职责，理顺好关系，发挥其应有功能。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 企业预案要形成体系不关要从综合预案，专项预案到现场处置方案三个方面形成体系，同时要从总公司到子公司、分公司直至基层都要形成向下对应，相互衔接的预案体系。预案的内容要覆盖预防、准备、响应和恢复的全过程，这样才能真正做到应急预案横向到边，纵向到底。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 第一点：综合应急预案 • 综合应急预案是企业应急管理的总纲，规定了企业应急管理的基本方针和原则，以及应急组织体系机构和职责，同时对应急行动，应急保障和预案管理提出基本要求，企业总部在编写综合应急预案的时候，应当详细和具体，可以对下级企业和单位编制的应急预案提出具体的要求。要发挥综合应急预案在总公司的指导作用，中小企业，特别是生产规模小，危险因素少的企业，综合应急预案的编制目的、编制依据，以及应急预案工作原则的内容可以简洁一些，不要拘泥于形式，要突出预案的简洁与实用的原则，也可以把综合应急预案与专项应急预案合并编写，综合预案与专项预案虽然合并编写，但相关的关键要素却不可少。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 第二点是专项应急预案 • 专项应急预案是企业应对某一类或某几类事故而制定的应急方案。 • 建筑施工企业常见的事故专项应急预案主要有：坍塌事故应急预案、火灾事故应急预案、易爆物品爆炸事故应急预案、急性中毒事故应急预案等。至于如高处坠落、物体打击、触电事故、机械伤害等事故，因这些情况发生时通常只要采取一些紧急措施就可以，其影响范围还不足于编制专项应急预案，企业可针对这类情况编制现场处置方案。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 企业不一定针对一类事故就要编制一个专项应急预案，凡是引发事故的根源类似，应急组织体系和报告程序相同，可以考虑两个或多个专项预案合并编写，如应急处置程序和应急措施不同，可以在合并后的专项应急预案中分开来写或通过细化现场处置方案来弥补。具体什么样的专项预案可以合并编写，应具体问题具体分析。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 此外要清楚综合应急预案和专项应急预案的关系，两者之间具有区别又有联系，综合预案是总纲是专项预案的主文件。专项应急预案是综合应急预案的组成部分，应按照综合应急预案的程序和要求组织制定，并以综合应急预案的附件来体现。综合应急预案和专项应急预案的危险源和风险分析，应急组织机构和职责，应急报告和应急响应四个要素非常重要，无论编制综合应急预案还是编制专项应急预案，这四个方面的内容必不可少。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 第三点是现场处置方案 • 现场处置方案是应急预案体系的基础，俗话说得好：“基础不牢，地动山摇，基层扎实，坚如磐石。”可见现场处置方案的地位是多么重要。事故发生的第一现场是事故处置的前沿，那么现场处置方案是发现和处置事故的第一道关口，第一个环节，其重要性却不可忽视，编制现场处置方案时，应针对具体的危险源、场所、设施、岗位，根据风险评估及危险性控制措施逐一编制，现场处置方案中措施应具体、简单、针对性强，能够使事故相关人员应知应会，熟练掌握，其内容要简明扼要，企业在编制现场处置方案时，不要受《导则》的约束，要在参考《导则》条文要求的基础上，根据企业实际编写，重点是让职工要易学和容易掌握，并切实有一定的科学性和指导性，哪怕是一两页纸也要真正发挥现场处置中应有的关键作用。下面是几例施工企业现场处置程序。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 至于什么样的企业要编制综合应急预案和专项应急预案，什么样的企业应同时编制综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案，要根据企业的特点来确定，我个人认为，如果某企业不直接管理施工现场，该企业主要担负管理和协调的角色，下面还有具体管理施工现场的企业和单位，那么该企业可以考虑只编制综合应急预案和专项应急预案，但是该企业相关的部门要围绕综合应急预案和专项应急预案编制专项应急程序，以确保发生事故的情况之下能快速有效投入到企业应急救援的工作中。如果某企业和单位直接管理施工现场，那么往往要考虑编写综合应急预案、专项应急预案。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 提问: • 1.施工项目部编制的应急预案属于哪一类应急预案? • A、综合应急预案 • B、专项应急预案 • C、现场处置方案

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 三、企业应急预案的编制程序

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 第一点是编制的准备。编制应急预案是应急救援准备工作的核心内容，是开展应急救援工作的主要保障，为了使预案编制完成后能够满足有关要求，应做好如下几项准备工作： • 第一方面是全面分析本单位的危险因素，可能发生的事故类型和事故的危害程度； • 第二方面是排查事故隐患的种类、数量和分布情况，并在隐患治理的基础上预测可能发生的事故类型和事故的危害程度；

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 第三方面是确定事故危险源进行风险评估； • 第四方面是针对事故的危险源和存在问题确定相应的防范措施； • 第五方面是客观评价本单位的应急能力； • 第六方面是允分借鉴国内外同行业事故教训和应急工作经验。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 第二点是应急预案编制程序图

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 第一步是成立编制小组。应急预案的成功编制需要有关部门的积极参与和配合，并达成一致意见，尤其是寻求与应急工作直接相关部门进行合作，成立应急预案编制工作组，是将各部门、各类专业技术人才合起来的最佳方式，可以有效保证应急预案的准确性，完整性和实用性，而且为各部门提供一个非常重要的协作和交流机会，有利于统一各方面的不同观点和意见。 • 第二步是资料的收集。广泛收集应急预案所需的各种资料，包括相关的法律、法规、应急预案、技术标准、国内外同行业事故案例分析、地理、环境、气象、本单位的技术资料等。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 第三步是危险与风险分析。危险分析是编制好企业应急预案的基础和关键过程，任何企业编制应急预案都不能跨越这一阶段，危险性分析根据有需要考虑的危险紧急情况，明确应急对象，同时可以依据危险分析开展应急能力评估，对应急资源进行需求分析，从而为应急预案的编制、应急准备和应急响应提供必要的信息和资料，危险分析首先是进行危险的辨识，即要识别出企业在生产经营过程中最有可能发生的危险目标，同时对危险目标进行分析，要确定其潜在的危险有哪些，以及一旦发生事故严重的程度和影响范围，此外也要指出事故可能产生的次生及衍生的事故。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 第四步是应急能力评估。依据风险分析的结果对本企业已有的应急资源和应急能力进行评估，明确应急救援的需求和不足，应急资源主要包括应急人员、应急设施、装备和救援物资等。应急能力包括体制和机制运行状况和人员的技术、经验和接受培训情况，应急评估还应注意发现应急体系中存在的缺陷和不足，编制预案时，应当在评价与潜在危险相适应的应急资源和能力的基础之上选取最现实最有效的应急策略。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 第五步是编制应急预案。针对可能发生的事故，结合危险分析和应急能力评估的结果等信息，按照有关规定和要求编制应急预案。应急预案编制过程当中，应对注重全体人员参与和培训，使所有与事故有关的人员均掌握危险源的危险性、应急处置方案和技能，应急预案应充分利用社会应急资源与政府的应急预案，上级主管单位以及相关部门的应急预案相衔接。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 第六步是应急预案的评审和发布。为保证应急预案的科学性、合理性以及与实际情况的符合性，应急预案必须进行评审，包括组织内部评审和专家评审，必要时请上级机构进行评审，企业应急预案经评审通过后应由单位主要负责人签署发布。并报送有关部门和应急机构备案。 • 第七步是应急预案的实施。应急预案编制完成后应通过有效实施确保其有效性，应急预案的实施主要包括宣传和培训、应急预案的演练、应急预案的完善和更新等。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 四、企业应急预案编制的基本要求。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 应急预案是企业应急管理工作的主线，是基于企业危险源辨识和风险评估之上的应对方案，统筹安排突发事故事前、事发、事中和事后工作各个阶段的工作，各企业要针对本个业的风险有关特点，以编制相应的应急预案，预案内容要简明、管用、注重实效、有针对性、科学性、可操作性和相互衔接，在应急预案编制方面，国家已经有比较明确的要求，《中华人民共和国突发事件应对法》2007年8月30日通过，自2007年11月1日起施行。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 规定：

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 《办法》第二章“应急预案的编制”第五条规定：应急预案的编制应当符合下列基本要求： • （一）符合有关法律、法规、规章和标准的规定； • （二）结合本地区、本部门、本单位的安全生产实际情况； • （三）结合本地区、本部门、本单位的危险性分析情况； • （四）应急组织和人员的职责分工明确，并有具体的落实措施； • （五）有明确、具体的事故预防措施和应急程序，并与其应急能力相适应；

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • （六）有明确的应急保障措施，并能满足本地区、本部门、本单位的应急工作要求； • （七）预案基本要素齐全、完整，预案附件提供的信息准确； • （八）预案内容与相关应急预案相互衔接。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 具体来说，应注意以下几点。 • 第一点是应急预案要有针对性。应急预案是针对可能发生的事故为迅速有序的开展应急行动而预先制订的行动方案，因此企业编制应急预案应注意以下几点。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 此外，事故虽然具有不可预见性，但编制应急预案时可先假定事故肯定发生，在此基础上，确定应急组织体系和职责、应急响应等内容。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 第二点应急预案要有科学性。事故应急救援工作是一项科学性很强的工作，编制应急预案也必须要有科学的态度，在全面调查研究的基础上开展科学分析和论证，使应急预案真正具有科学性。因此，企业编制应急预案应注意以下几点。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 第三点应急预案要有完整性。应急预案内容应完整，包括实施应急响应行动所需的所有基本信息，应急预案的完整性主要体现在以下几方面。 • 第一是预案要素要完整，主要满足《导则》的基本要求；《导则》对预案编制的主要内容作了明确的阐述，具体可分为总则、危险性分析、组织机构及职责、预警行动、应急响应、信息发布、后期处理、保障措施、培训与演练、奖惩、附则等11个一级要素和21个二级核心要素。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 二是应急过程要完整，应急预案不仅注重应急响应活动，还包括应急准备和应急恢复两部分内容，应急响应活动必须要划分为初级响应和扩大应急两个阶段，第三是适用范围要完整，主要指预案不仅在企业内部发生事故才启动，当外部事故影响波及到企业时有关预案也应当启动。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 第四点应急预案要有可操作性。应急预案应具有实用性和可操作性，即发生重大事故灾害时，有关应急组织、人员可以按照应急预案的规定迅速有序、有效地开展应急救援工作，为确保企业应急预案的实用和可操作性，企业在编制应急预案时要有一个总的原则，就是预案内容只写能做到的。还要注意以下几点。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 第五点应急预案要有可读性，应急预案应当包含应急所需的所有基本信息，这些信息如组织不善可能会影响预案的执行和有效性，因此，预案中信息的组织应有利于使用和获取，并具备相当的可读性，主要体现在四个方面。

第一部分：应急预案的编制及注意问题 • 第六点应急预案要相互衔接，企业应急预案与相关预案协调一致、相互兼容，这些预案主要有同级人民政府应急预案、上级主管部门应急预案、上级企业应急预案、以及相邻企业应急预案，大家可以看看这个图很形象地说明相互衔接

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