中小学财务制度建设与完善

1. 中小学财务制度建设与完善 2013年8月16日

2. 一、“丰满”的法律与“骨感”的现实 ——财务管理制度建设与当前工作中存在的主要问题

3. （一）“丰满”的法律 • （1）法律 • 《中华人民共和国会计法》 ——规范会计行为，保证会计资料真实、完整，加强经济管理和财务管理，提高经济效益，维护社会主义市场经济秩序。 • 《中华人民共和国预算法》及《实施条例》 ——强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理。 • 《中华人民共和国政府采购法》 ——规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。 • 《中华人民共和国审计法》及《实施条例》 ——加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。

4. （2）法规和制度 • 1）综合法规和制度 • 中华人民共和国现金管理暂行条例（国务院令第12号，1988年） • 事业单位财务规则（财政部令第68号，2012年） • 事业单位会计制度(2013年改) • 行政事业单位内部控制规范（试行）（财政部，2012年） • 内部会计控制规范──基本规范(试行)（财会[2001]41号） • 国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知(国办发〔2001〕93号) • 国务院办公厅转发监察部、财政部、人民银行、 审计署关于清理整顿行政事业单位银行账户的意见的通知（国办发[2001]41号） • 国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知（国发〔2005〕43号） • 国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见（国办发〔2009〕35号） • 财政部关于印发《行政事业单位资金往来结算票据使用管理暂行办法》的通知（财综[2010]1号) • 财政部关于印发《行政事业性收费和政府性基金年度稽查暂行办法》的通知财综[2002]38号 • 财政部门监督办法（财政部令第69号，2012） • 中华人民共和国发票管理办法

5. 财政部、中国人民银行关于印发《财政国库管理制度改革试点方案》的通知（财库[2001]24号）财政部、中国人民银行关于印发《财政国库管理制度改革试点方案》的通知（财库[2001]24号） • 财政部关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见（财库[2007]51号） • 财政部关于进一步推进地方国库集中收付制度改革的指导意见（财库[2011]167号） • 财政部关于进一步加强行政事业单位资金往来结算票据使用管理的通知（财综[2013]57号） • 财政部关于进一步加强预算执行管理的通知（财库[2008]1号） • 财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见（财预[2010]31号） • 财政部关于行政事业单位资金往来结算票据使用管理有关问题的补充通知(财综[2010]111号) • 财政部关于印发《关于加强和改进基层会计管理工作的指导意见》的通知（财会[2013]12号） • 财政部、人民银行关于加快推进公务卡制度改革的通知（财库[2012]132号） • 民政部、财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见（民发[2012]196号）

6. 山东省实施《中华人民共和国会计法》办法 • 山东省人民政府办公厅转发省财政厅关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见的通知（鲁政办发〔2003〕43号） • 潍坊市人民政府关于印发《潍坊市会计人员管理暂行办法》的通知（潍政发[2012]33号） • 潍坊市人民政府关于进一步加强会计管理工作的意见（潍政发[2012]34号） • 潍坊市财政局关于建立市级预算单位公务卡强制消费目录制度的通知（潍财库[2012]13号） • 潍坊市教育局、财政局、人民银行、银监局关于建立潍坊市公办学校银行贷款审批制度的通知（潍教字[2011]44号） • 潍坊市教育局办公室关于进一步加强财务管理的通知（潍教办字[2008]88号）

7. 2）中小学经费管理制度 • 中小学财务制度（2012年） • 中小学会计制度（修订版年内印发） • 财政部、教育部关于进一步加强农村义务教育经费保障机制改革资金管理的若干意见（财教[2009]2号） • 财政部、教育部关于印发《农村中小学公用经费支出管理暂行办法》的通知（财教[2006]5号） • 教育部、财政部关于进一步加强中小学财务管理工作的意见（教财〔2008〕21号） • 山东省财政厅、山东省教育厅关于印发《山东省农村中小学公用经费支出管理暂行办法》的通知（鲁财教［2006］47号） • 潍坊市财政局、潍坊市教育局关于加强城市中小学财务管理的意见（潍财教〔2010〕3号） • 潍坊市财政局、潍坊市教育局关于进一步规范潍坊市义务教育阶段学校公用经费开支标准的通知（潍财教[2012]66号） • 潍坊市教育局、潍坊市审计局关于进一步完善农村中小学财务管理工作的通知（潍教字[2008]63号）

8. 3）收费管理制度 • 山东省物价局、山东省财政厅、山东省教育厅、山东省人社厅关于规范中外合作办学收费管理的通知（鲁价费发[2012]83号） • 山东省物价局、山东省财政厅、山东省教育厅关于进一步规范义务教育阶段学校收费行为的通知(鲁价费发[2007]77号) • 山东省物价局、山东省教育厅转发国家发展改革委、教育部关于规范中小学服务性收费和代收费管理有关问题的通知的通知（鲁价费发〔2011〕74号） • 山东省治理教育乱收费联系会议办公室关于公布山东省教育收费项目及标准的通知（鲁治教字[2009]29号） • 潍坊市人民政府办公室关于进一步规范中小学办学行为的意见（潍政办发〔2012〕27号）

9. 4）专项资金管理制度 • 财政部、教育部关于印发《进城务工农民工随迁子女接受义务教育中央财政奖励实施暂行办法》的通知（财教[2008]490号） • 财政部、教育部关于印发国家教育考试标准化考点建设中央财政奖励资金管理办法的通知（鲁财教[2012]9号） • 国务院关于修改《征收教育费附加的暂行规定》的决定（中华人民共和国国务院令第448号） • 财政部、教育部关于印发中央教育费附加支出管理暂行办法的通知（鲁财教[2011]99号） • 山东省财政厅、地税局、教育厅、人民银行关于印发《山东省地方教育附加征收使用管理暂行办法》的通知（鲁财综[2005]15号） • 山东省财政厅、山东省教育厅关于印发《民办幼儿园发展奖补资金管理办法》的通知（鲁财教[2011]87号） • 山东省财政厅、山东省教育厅关于印发《农村义务教育经费保障机制改革省级专项资金支付管理暂行办法》的通知（鲁财库〔2006〕29号） • 山东省财政厅、山东省教育厅关于印发《山东省国有土地出让收益计提教育资金使用管理暂行办法》的通知（鲁财综[2011]189号） • 潍坊市财政局、潍坊市教育局关于印发《潍坊市教育费附加支出管理暂行办法》的通知（潍财教〔2012〕5号） • 潍坊市财政局、潍坊市教育局关于印发《潍坊市民办教育专项资金管理办法》的通知（潍财教〔2011〕93号） • 潍坊市财政局、潍坊市教育局关于印发《潍坊市农村义务教育薄弱学校改造以奖代补资金管理暂行办法》的通知（潍财教〔2012〕43号） • 潍坊市财政局、潍坊市教育局关于印发《潍坊市学前教育建设以奖代补资金管理办法（试行）》的通知（潍财教〔2012〕44号） • 潍坊市财政局、潍坊市教育局关于印发《潍坊市中小学办学条件标准化建设以奖代补资金管理暂行办法》的通知（潍财教〔2012〕18号） • 潍坊市财政局、潍坊市教育局关于印发《中心城区中小学、幼儿园建设以奖代补管理办法（试行）》的通知（潍财教[2011]11号） • 潍坊市教育局、潍坊市财政局关于印发《潍坊市义务教育经费保障机制财务管理暂行规定》的通知（潍教字[2010]37号）

10. 5）直属学校、单位财务管理制度 • 潍坊市财政局、教育局、人社局、人民银行、银监局关于加强市属学校债务管理的通知（潍财教[2012]99号） • 潍坊市财政局、教育局关于控制和化解学校债务建立市属学校偿债机制的通知（潍财教〔2011〕41号） • 潍坊市教育局办公室关于进一步加强直属单位（学校）基本建设和大额支出项目管理的通知（潍教办字[2011]64号） • 潍坊市教育局办公室关于印发《潍坊市教育局直属单位（学校）财务管理暂行办法》的通知（潍教办字[2007]77号） • 潍坊市教育局办公室关于印发《直属单位财务工作量化考核评价指标》和《直属学校财务工作量化考核评价指标》的通知（潍教办字[2010]56号） • 潍坊市教育局关于成立潍坊市直学校建设规划论证咨询委员会的通知（潍教字[2004]45号） • 潍坊市教育局关于进一步优化发展环境规范教育财务管理工作的意见（潍教便函[2013]154号） • 潍坊市教育局关于印发《潍坊市教育局关于进一步加强市直教育系统作风建设的规定》的通知（潍教发[2012]18号） • 潍坊市教育局关于进一步加强直属单位学校财务管理工作的通知（潍教字[2006]18号）

11. 6）资产管理制度 • 事业单位国有资产管理暂行办法（财政部令第36号，2006年） • 财政部关于印发《事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法》的通知（财教[2012]242号） • 国家国有资产管理局关于颁发《事业单位非经营性资产转经营性资产管理实施办法》的通知（国资事发[1995]89号） • 山东省财政厅关于印发《山东省行政事业单位国有资产收入收缴管理暂行办法》的通知（鲁财资〔2010〕51号） • 山东省财政厅关于印发《山东省行政事业单位国有资产有偿使用管理暂行办法》的通知（鲁财资〔2010〕50号） • 潍坊市人民政府关于印发《潍坊市国有土地上房屋征收与补偿办法》的通知（潍政发[2013]7号） • 潍坊市财政局、国土局关于转发《关于加强行政事业单位土地资产管理工作的通知》的通知（潍财资[2011]15号） • 潍坊市财政局、住建局关于转发《关于加强行政事业单位房屋资产管理工作的通知》的通知（潍财资[2011]14号） • 潍坊市教育局关于进一步规范直属学校（单位）固定资产处置程序的通知（潍教便函[2009]23号）

12. （3）惩戒性法律法规 • 《会计法》：8条。 • 《预算法》：3条。 • 《政府采购法》：13条。 • 《刑法》：共452条，其中经济犯罪120条，占26.5%。 • 财政违法行为处罚处分条例（国务院令[2005]第427号） • 财政部门行使行政处罚裁量权指导规范(财法[2013]1号) • 事业单位工作人员处分暂行规定（人社部、监察部第18号令） • 违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定（国务院令[2000]第281号） • 违规发放津贴补贴行为处分规定（监察部、人社部、财政部、审计署第31号令，2013年） • 违规发放津贴补贴行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释（中共中央纪委，中纪发〔2012〕4号） • 设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定（监察部、人社部、财政部、审计署令第19号 2010年1月5日） • 设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释（中共中央纪律检查委员会，中纪发[2009]20号） • 山东省人民政府办公厅关于印发违反农村义务教育经费保障机制行为处分规定的通知（鲁政办发[2007]8） • 潍坊市教育局关于印发《潍坊市教育局直属学校校级干部管理行为问责暂行办法》的通知（潍教字[2011]33号）

14. （二）“骨感”的现实 • 例1：违规投诉居高不下

15. 例2：审计发现的问题层出不穷 1.巧立名目乱收费；超标准收费；收费票据不合规。2.将财政专户资金转移到贷款账户上，逃避财政的监管。 3.往来款项、代管款项清理不及时；挤占挪用代收款项。 4.将餐厅、商店承包资金设立帐外帐。 5.购置固定资产不及时入固定资产账；校舍类资产长期不入固定资产账。 6.报废物资、事业收入不上缴财政，坐收坐支。 7.处置资产未办理审批手续，或先斩后奏；资产盘点不形成书面记录。 8.各类材料、消耗物资、低值易耗品等未设立“存货”科目专门核算，脱离有效监管。 9.单位不履行个人所得税代扣代缴义务。 10.违规发放奖金、补贴。 11.不严格执行政府采购的规定。 12.挤占挪用专项资金。 13.预算与实际支出差距较大。 14.内控制度不完善，业务流程不规范，内部监督制度缺失。

16. 例3：工作不规范、不严谨 • 1.重大投资事项不进行可行性论证、不进行集体研究 • 2.支出项目实施无规划、无计划 • 3.支出项目实施不严格履行审批程序，先斩后奏 • 4.重要设备维护使用不专业 • 5.经济合同缺乏基本要素 • 6.招标文件不严谨、不全面 • 7.报废资产处置不及时

17. 例4：“小金库”屡禁不止 • 改革开放以后，我国先后于1985年、1989年、1995年和2009年开展了四次全国范围的大规模的"小金库"专项治理。 • 1989年： • 国务院关于清理检查“小金库”的通知（国发〔1989〕77号） • 所有机关、团体、企业和事业单位，除了党费、团费、工会会费、稿费提成和职工互助金等项目外，凡侵占、截留国家和单位的收入，化大公为小公、化公为私，未在本单位财务会计部门列收列支、私存私放的各项资金，均属“小金库”。 • 1995年： • 国务院办公厅转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知（国办发〔1995〕29号） • 凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。 • 2009年： • 中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于深入开展“小金库”治理工作的意见〉通知》(中办发〔2009〕18号) • 中共中央纪委关于印发《关于在党政机关和事业单位开展 “小金库”专项治理工作的实施办法》的通知（中纪发[2009]7号）

18. 1985年第一次专项清查共查出“小金库”违纪金额5亿元。1985年第一次专项清查共查出“小金库”违纪金额5亿元。 • 1989年的共清查出“小金库”违纪金额13亿多元。 • 1995年的共清查出“小金库”违纪金额40亿多元。 • 2009—2011年全国已发现“小金库”60722个、涉及金额316亿元。

20. 例5：违法案件时有发生

21. 案例1：女会计模仿签字虚报发票贪污20万 利用掌握单位财务公章的权利，李某先后20次以单位名义开具了虚假发票，并模仿单位负责人和经办签字，盖公章报销，这一行为持续了14个月，共骗取了公款202474.87元。 　　李某是某事业单位的一名女会计。在一次购物时无意发现某商家为一家单位开具了发票，而开具发票的人称自己并没有买过东西，只是花点小钱开发票后托人让单位报销。 　　得知这一“妙计”后，李某就常思量：自己是单位的会计，掌握着财务公章，假如自己这么做，报销起来会更方便。 　　在思考了一些日子后，李某开始私下学习模仿单位负责人及同事的签名。她感觉时机成熟，第一次开具了6000多元的材料款，模仿单位领导和经办人的笔迹签了字，盖上公章入了单位账目后，顺利地领到了现金。 3个多月过去了，李某虚报发票的行为没有被人察觉，随即，她以同样的方法再次报销了1万多元。直至案发李某共报销了住宿票、餐票、材料和办公用品等发票20余万元。其中一天最多报销过3次，一次最多报销过4万多元。 　　该单位负责人和出纳在一起闲聊时发现了单位的账目漏洞。负责人无意中问出纳：“单位的账目应该还有16万元左右吧。” 　　“没那么多，只有11万元。您忘记了半个月前单位购买了4万多元的材料。”出纳回答道。 　　“我怎么不知道这事，我记得好像也没签过字。”该单位负责人吃了一惊。 　　经警方调查，认定了李某的贪污事实，随即李某被依法逮捕，其贪污的公款也被全部追回。以贪污罪一审判处李某有期徒刑10年，并没收财产1万元。

22. 案例2：收入不入账虚报支出 学校主任获刑 • 被告人杨中担任特殊教育学校总务主任、出纳、会计期间，利用其管理单位财务之便，采取收入不入帐、虚列开支等方式侵吞公款16996.23元，数额较大，人民法院一审以贪污罪，判处被告人杨中有期徒刑六个月，缓刑一年。

23. 案例3：德州一中学教务主任5年吃了6万教辅回扣案例3：德州一中学教务主任5年吃了6万教辅回扣 • 德州某中学教务主任姚某，利用负责订购学校教学辅助材料的职务之便，在５年的时间里，分１０次收受新华书店回扣６６５０７元。 • 据了解，２０００年１２月，时年３６岁的姚某被任命为德州某中学教务处主任，并负责订购学校教学辅助材料。自２００１年起，德州市新华书店为在该校销售教学辅导材料，开始不断向姚某送回扣。德州市人民检察院在办案过程中发现此案，法院审理查明，从２００１年到２００５年底，姚某共计１０次收受该书店教辅回扣６６５０７元，据为己有。但姚某在尚未受到讯问，未被采取强制措施时，到检察机关主动交代自己的犯罪事实，并主动将赃款退出，认罪悔罪态度较好。据此，德州市中级人民法院依法对姚某减轻处罚，判姚某犯受贿罪，处有期徒刑３年缓刑４年，所有赃款依法追缴，上缴国库。

24. 二、为什么？ ——财务管理工作中存在问题原因分析

25. 原因之一：有法不依，执法不严

26. 原因之二：法律不是万能的 • 《会计法》 • 第六章　法律责任 • 第四十二条　违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处二千元以上二万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分： • （一）不依法设置会计账簿的； • （二）私设会计账簿的； • （三）未按照规定填制、取得原始凭证或者填制、取得的原始凭证不符合规定的； • （四）以未经审核的会计凭证为依据登记会计账簿或者登记会计账簿不符合规定的； • （五）随意变更会计处理方法的； • （六）向不同的会计资料使用者提供的财务会计报告编制依据不一致的； • （七）未按照规定使用会计记录文字或者记账本位币的； • （八）未按照规定保管会计资料，致使会计资料毁损、灭失的； • （九）未按照规定建立并实施单位内部会计监督制度或者拒绝依法实施的监督或者不如实提供有关会计资料及有关情况的； • （十）任用会计人员不符合本法规定的。 • 有前款所列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 • 会计人员有第一款所列行为之一，情节严重的，由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书。 • 有关法律对第一款所列行为的处罚另有规定的，依照有关法律的规定办理。

27. 第四十三条　伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 • 有前款行为，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府财政部门予以通报，可以对单位并处五千元以上十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处三千元以上五万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予撤职直至开除的行政处分；对其中的会计人员，并由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书。 • 第四十四条　隐匿或者故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 • 有前款行为，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府财政部门予以通报，可以对单位并处五千元以上十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处三千元以上五万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予撤职直至开除的行政处分；对其中的会计人员，并由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书。 • 第四十五条　授意、指使、强令会计机构、会计人员及其他人员伪造、变造会计凭证、会计账簿，编制虚假财务会计报告或者隐匿、故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，可以处五千元以上五万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予降级、撤职、开除的行政处分。 • 第四十六条　单位负责人对依法履行职责、抵制违反本法规定行为的会计人员以降级、撤职、调离工作岗位、解聘或者开除等方式实行打击报复，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分。对受打击报复的会计人员，应当恢复其名誉和原有职务、级别。 • 第四十七条　财政部门及有关行政部门的工作人员在实施监督管理中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者泄露国家秘密、商业秘密，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

28. 《刑法》中有关经济犯罪的规定：共452条，其中经济犯罪120条，占26.5%。

29. 财政违法行为处罚处分条例（国务院令[2005]第427号）财政违法行为处罚处分条例（国务院令[2005]第427号） • 事业单位工作人员处分暂行规定（人社部、监察部第18号令） • 违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定（国务院令[2000]第281号） • 违规发放津贴补贴行为处分规定（监察部、人社部、财政部、审计署第31号令，2013年） • 违规发放津贴补贴行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释（中共中央纪委，中纪发〔2012〕4号） • 设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定（监察部、人社部、财政部、审计署令第19号 2010年1月5日）

30. 启 示 • 法律的制裁作用是一种强大的威慑力量。但威慑只作用于事前，制裁只作用于事后。对于有的人来讲，法律的威慑力是软弱的。 • 法律主要是威慑和惩罚作用，不能解决监督问题，我们需要事前、事中、事后全过程的监督。

31. 之三：审计、检查监督具有滞后性

32. 启 示 • 好的监督制度应该是防范于未然。

33. 原因之四：道德至上 • 《会计法》：第三十九条　会计人员应当遵守职业道德，提高业务素质。 • 《会计基础工作规范》：第七条 会计机构负责人、会计主管人员应当具备下列基本条件：（一）坚持原则，廉洁奉公 • 《政府采购法》：第三条 政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。 • 《行政事业单位内部控制规范（试行）》第十六条 内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力。 单位应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。

34. 《会计基础工作规范》： • 第二节 会计人员职业道德 • 　　第十七条 会计人员在会计工作中应当遵守职业道德，树立良好的职业品质、严谨的工作作风，严守工作纪律，努力提高工作效率和工作质量。 • 　　第十八条 会计人员应当热爱本职工作，努力钻研业务，使自己的知识和技能适应所从事工作的要求。 • 　　第十九条 会计人员应当熟悉财经法律、法规、规章和国家统一会计制度，并结合会计工作进行广泛宣传。 • 　　第二十条 会计人员应当按照会计法律、法规和国家统一会计制度规定的程序和要求进行会计工作，保证所提供的会计信息合法、真实、准确、及时、完整。 • 　　第二十一条 会计人员办理会计事务应当实事求是、客观公正。 • 　　第二十二条 会计人员应当熟悉本单位的生产经营和业务管理情况，运用掌握的会计信息和会计方法，为改善单位内部管理、提高经济效益服务。 • 　　第二十三条 会计人员应当保守本单位的商业秘密。除法律规定和单位领导人同意外，不能私自向外界提供或者泄露单位的会计信息。 • 　　第二十四条 财政部门、业务主管部门和各单位应当定期检查会计人员遵守职业道德的情况，并作为会计人员晋升、晋级、聘任专业职务、表彰奖励的重要考核依据。 • 会计人员违反职业道德的，由所在单位进行处罚；情节严重的，由会计证发证机关吊销其会计证。

35. 启 示 • 道德约束不完全是一种自律，在传统宗法制度它具有很强的他律和惩戒作用。 • 随着时代的发展，宗法制度下形成的道德约束力越来越弱，以契约精神为核心的法制体系需逐步建立和完善。 • 违法犯罪与道德不直接相关。我们多数人都是普通人，我们需要制度的保护。

36. 原因之五：“内化”制度“缺位”

37. 举例1：以稽核制度为例 • 《会计法》： • 第三十七条　会计机构内部应当建立稽核制度。 • 《会计基础工作规范》： • 第九十条 各单位应当建立稽核制度。主要内容包括：稽核工作的组织形式和具体分工；稽核工作的职责、权限；审核会计凭证和复核会计帐簿、会计报表的方法。

38. 例：稽核的岗位职责 1、负责财务稽核和会计报告工作。 2、负责审核原始凭证、记帐凭证的签章的完整性，对不合格的记帐凭证，责成有关人员查明原因，更正处理。 3、负责审核各种明细帐、总帐和会计报告，并核对相符。 4、参加起草、修订、有关财务管理、会计核算方面的制度。 5、参与有关经济合同、协议的谈判、签订，对经济业务事项进行事前审核。 6、配合有关部门对基层单位核算制度执行情况进行指导、检查和监督。 7、协助主任加强会计基础管理工作。 8、完成月、季、年度财务报告工作。 9、办理会计证年检工作。 10、做好财务软件升级的审查，微机记帐单位的定期检查验收工作。 11、制定会计核算科目体系。 12、完成领导交办的其他工作。

39. 举例2：以内部控制方法为例 • 1.内部会计控制规范──基本规范(试行)（财会[2001]41号） • 第四章　内部会计控制的方法 • 第十八条　内部会计控制的方法主要包括：不相容职务相互分离控制、授权批准控制、会计系统控制、预算控制、财产保全控制、风险控制、内部报告控制、电子信息技术控制等。 • 第十九条　不相容职务相互分离控制要求单位按照不相容职务相分离的原则，合理设置会计及相关工作岗位，明确职责权限，形成相互制衡机制。 • 不相容职务主要包括：授权批准、业务经办、会计记录、财产保管、稽核检查等职务。 • 第二十条　授权批准控制要求单位明确规定涉及会计及相关工作的授权批准的范围、权限、程序、责任等内容，单位内部的各级管理层必须在授权范围内行使职权和承担责任，经办人员也必须在授权范围内办理业务。 • 第二十一条　会计系统控制要求单位依据《会计法》和国家统一的会计制度，制定适合本单位的会计制度，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告的处理程序，建立和完善会计档案保管和会计工作交接办法，实行会计人员岗位责任制，充分发挥会计的监督职能。 • 第二十二条　预算控制要求单位加强预算编制、执行、分析、考核等环节的管理，明确预算项目，建立预算标准，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，及时分析和控制预算差异，采取改进措施，确保预算的执行。 • 预算内资金实行责任人限额审批，限额以上资金实行集体审批。严格控制无预算的资金支出。 • 第二十三条　财产保全控制要求单位限制未经授权的人员对财产的直接接触，采取定期盘点、财产记录、账实核对、财产保险等措施，确保各种财产的安全完整。 • 第二十四条　风险控制要求单位树立风险意识，针对各个风险控制点，建立有效的风险管理系统，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险分析、风险报告等措施，对财务风险和经营风险进行全面防范和控制。 • 第二十五条　内部报告控制要求单位建立和完善内部报告制度，全面反映经济活动情况，及时提供业务活动中的重要信息，增强内部管理的时效性和针对性。 • 第二十六条　电子信息技术控制要求运用电子信息技术手段建立内部会计控制系统，减少和消除人为操纵因素，确保内部会计控制的有效实施；同时要加强对财务会计电子信息系统开发与维护、数据输入与输出、文件储存与保管、网络安全等方面的控制。

40. 2.行政事业单位内部控制规范（试行）（财政部，2012年）2.行政事业单位内部控制规范（试行）（财政部，2012年） • 第十二条 单位内部控制的控制方法一般包括： • （一）不相容岗位相互分离。合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。 • （二）内部授权审批控制。明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。 • （三）归口管理。根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。 • （四）预算控制。强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。 • （五）财产保护控制。建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。 • （六）会计控制。建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。 • （七）单据控制。要求单位根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。 • （八）信息内部公开。建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。

41. 启 示 • 没有“内化”的法律、法规和制度，多数只是墙上画、瓶中花。

42. 三、怎么办？ ——中小学内部财务制度建设

43. （一）明确职责 《教育法》： • 第三十条 学校的教学及其他行政管理，由校长负责。 • 第二十八条 学校及其他教育机构行使下列权利： （七）管理、使用本单位的设施和经费。

44. 校长权力的回归

45. 《教育法》： • 第三十一条 学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。

46. （二）守住底线 1.严格执行国库集中支付

47. 概念：国库集中支付是国库集中收付制度的重要组成部分，是以国库单一帐户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，支付款项时，由预算单位提出申请，经规定审核机构（国库集中支付执行机构或预算单位）审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。概念：国库集中支付是国库集中收付制度的重要组成部分，是以国库单一帐户体系为基础，以健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，支付款项时，由预算单位提出申请，经规定审核机构（国库集中支付执行机构或预算单位）审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人的制度。 • 国库单一账户： 国库单一帐户由五类帐户体系构成： 1）财政部门在中国人民银行开设的国库存款帐户； 2）财政部门在商业银行开设的预算外资金财政专户； 3）财政部门在商业银行开设的财政零余额帐户，用于财政直接支付和清算； 4）财政部门在商业银行为预算单位开设的预算单位零余额帐户，用于财权授权支付和清算； 5）经政府批准或授权财政部门开设特殊性资金专户。 • 通过国库单一账户体系，以财政直接支付和财政 授权支付的方式，将资金支付到商品和劳务供应者或用款单位，即预算单位使用资金但见不到资金；未支用的资金均保留在国库单一账户，由财政部门代表政府进行管理运作。

48. 解决的主要问题： • 重复和分散设置账户，导致财政资金活动透明度不高，不利于对其实施有效管理和全面监督； • 财政收支信息反馈迟缓，难以及时为预算编制、执行分析和宏观经济调控提供准确依据； • 财政资金入库时间延滞，收入退库不规范，大量资金经常滞留在预算单位，降低了使用效率； • 财政资金使用缺乏事前监督，截留、挤占、挪用等问题时有发生，甚至出现腐败现象。

49. 好处： • 1)从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了财政资金使用效益 。 • 2)降低了财政资金运行成本 。 • 3)强化了财政预算的执行，推进了部门预算改革步伐 。 • 4)真实反映了财政资金的实际支出数，使财政部门对财经形势做出及时、准确的判断 。 • 5)有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制了腐败 。 • 6)提高了资金到位速度。

50. 处罚规定： • 《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令[2005]第427号）第十一条：国家机关及其工作人员违反国家有关账户管理规定，擅自在金融机构开立、使用账户的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金，没收违法所得，依法撤销擅自开立的账户。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。