民政经费保障研究规划财务处刘兵

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民政经费保障研究 提纲：一、民政经费的相关理论（性质、管理体制演变及来源分析）二、湖北省民政经费保障现状三、我国民政经费保障机制存在的问题四、我国民政经费保障机制构建建议

一、民政经费的理论阐述 根据《宪法》第四十五规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利；国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业;国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家将维持丧失劳动能力和缺乏生活来源的社会成员以及优抚对象的生活保障工作任务交给了民政部门，国家财政应当支持民政事业发展。

一、民政经费的理论阐述 （一）民政经费的性质与特征民政经费是指国家财政预算用于民政事业方面的专项资金，是国民收入再分配中属于消费基金的一部分。在目前政府收支分类科目中，列有专门的详细科目（主要是“208类社会保障和就业”、 “ 229类60款彩票公益金安排的支出”等科目）。

一、民政经费的理论阐述 （一）民政经费的性质与特征民政部门主管的社会救助、社会福利、优抚安置及有关社会行政事务等方面需要的资金和民政事业单位所需的管理经费、供养经费、维修建设等各项经费，统称为“民政经费”。

一、民政经费的理论阐述 （一）民政经费的性质与特征民政经费不同于一般的行政管理经费，具有涉及面广、法规政策性强、支出稳定等特点，专款专用、重点使用、群众评议、民主管理是民政经费管理使用的最基本原则，尤其是募集的社会资金，要按法规公开管理，提高社会公信力。

郭美美炫富事件 2011年6月21日，新浪微博上一个名叫“郭美美Baby”的网友颇受关注，这个自称“住大别墅，开玛莎拉蒂”的20岁女孩，其认证身份居然是“中国红十字会商业总经理”，其真实身份也众说纷纭，有网友称她是中国红十字会副会长郭长江的女儿，由此引发很多网友对中国红十字会的非议。尽管根据调查和审计都表明郭美美本人与中国红十字会无关，其炫耀的财富也与公众捐款、项目资金无关，但在数周之内就引发公信力的危机，红会107年历史，做了很多工作，但是一个网络事件，几个礼拜就被打得稀里哗啦。郭美美事件演变至今，牵涉的范围之广，公众的关注度之深，都是相当的罕见。自2011年6月下旬“郭美美事件”等一系列事件发生后，社会捐款数以及慈善组织捐赠数额均出现锐减。民政部统计数据表示，全国7月份社会捐款数为5亿元，和6月相比降幅超过50%。慈善组织6到8月接收的捐赠数额降幅更是达到86.6%。从中国红十字会的“郭美美事件”到中华慈善总会的“尚德诈捐门”，再到中国青少年发展基金会的“中非希望工程”，慈善信任风暴愈演愈烈，慈善组织成为“众矢之的”。

一、民政经费的理论阐述 （二）民政经费管理体制演变新中国成立后，逐步建立和健全了民政经费管理制度体系。1949年建国初期，在国家实行集中财力、统收统支阶段，民政经费由国家财政直接管理。随着内务部、各大行政区民政部的建立，民政经费才从国家财政收支中单列出来，政府预算收支项目中设置了社会事业费科目，而且交由民政部门管理。1954年内务部、财政部制订了《优抚救济事业费管理使用暂行办法》。1968年国务院决定撤销内务部以及各级民政部门相继撤销或合并。民政经费交由各级财政部门直接或合并的机构管理。

一、民政经费的理论阐述 （二）民政经费管理体制演变 1978年民政部成立后，与财政部重新印发了1962年的《抚恤和社会救济费管理使用办法》， 1984年民政部、财政部在广泛征求意见的基础上，正式发布了《民政事业费使用管理办法》。该办法总结了建国以来民政事业费使用管理经验，强调了管好用好民政经费的重要意义，规定了民政、财政各自不同的职责和权限，为民政工作开创新局面提供财力保证。

一、民政经费的理论阐述 （二）民政经费管理体制演变民政经费主要来源于国家财政预算安排的资金。民政经费预算管理体系是随着国家预算体制的逐步建立、完善而相应建立发展的。新中国成立初期，在国家实行高度集中的统收统支预算管理体制下，民政经费支出预算也相应地集中到中央和大区两级。1954年随着大行政区的撤消和各级地方财政的建立，民政经费的预算指标则由中央内务部、财政部确定后，逐级下达到县级民政、财政部门。这种方法一直沿用到1979年。

一、民政经费的理论阐述 （二）民政经费管理体制演变 1980年国家预算管理体制实行重大改革，实施“划分收支，分级包干”一定五年不变的体制。按照规定，国家用于抚恤和社会福利救济费属于地方财政包干范围。1980年财政部年度预算安排18.7亿元，列入地方包干基数的为10.8亿元。省级以下采用何种包干形式由各省自行确定。中央财政包干办法又规定，特大自然灾害救济费作为中央专项拨款，不列入地方财政包干支出范围。1980年核定特大自然灾害救济费支出指标6亿元。

一、民政经费的理论阐述 （二）民政经费管理体制演变 1994年，中央实行“分税制”财政体制改革后，民政经费预算管理体制没有变化，中央财政收入大幅增加逐步加大了对地方民政经费的转移支付拨款力度（2011年对下转移支付总额达到1807.97亿元，其中湖北省为97.35亿元），如从2001年开始对城市生活困难居民的最低生活保障制度进行补助，前三年的补助金年年翻番，后两年稳步增长，2005年补助经费达到112亿元，2008年达到266亿元，2010年达到361.7亿元，2011年达502.02亿元；农村低保中央补助经费2007年首次列入预算30亿元,2008年达到90亿元, 2010年达到269亿元，2011年达到502.61亿元。

一、民政经费的理论阐述 （三）民政经费来源分析 1980年以前，国家预算拨款是民政经费的唯一来源。随着经济体制改革的深入，除国家财政预算安排的民政经费投入以外，各类民政事业单位面向社会，拓宽服务领域增加服务项目，事业创收和经营活动的收入增加，发行社会福利彩票募集公益金、慈善救灾捐赠等资金大幅度增长，但国家财政预算拨款仍然是民政经费的主渠道，以2004年为例，占整个民政经费开支总额的80％，2007年达到87%，2009年达到88.5%，2010年达到90%。

2005年---2011年湖北民政事业经费情况表单位:亿元2005年---2011年湖北民政事业经费情况表单位:亿元

一、民政经费的理论阐述 （三）民政经费来源分析目前我国民政经费的来源主要有四个方面：政府拨款、各级民政事业单位的创收收入、通过动员社会力量募集捐赠、通过发行销售福利彩票所筹集福利彩票公益金。此外，还有经有关部门批准的行政事业性收费、非独立核算的附属单位上缴收入、银行利息收入、国家投资和自筹的基建资金、转让国有资产收入、其他收入等。

二、湖北省民政经费状况 （一）民政经费投入总量稳步上升 “十五”以来，湖北省民政事业呈现出良好的发展势头，民政经费稳步上升。2001年经费支出仅为12.24亿元，发展到2011年，经费支出已达到140.85亿元，增长了11.5倍。图1-1 2001-2011年湖北省民政事业经费支出增长情况(略) 另外，民政经费支出占财政支出的比重也呈稳步增长态势，从2.57%发展到4.46%。充分显示了国家财政对民政事业的保障作用。

二、湖北省民政经费状况 （二）经费支出与经济发展成正向同步增长 “十五”以来，湖北省总体经济实力逐渐增强，GDP增长速度加快，于2008年突破1万亿大关,2011年达到1.96万亿元。在这种形势下，湖北省民政事业经费增幅显著，2001年-2011年，民政经费增幅远远高于GDP增幅。

表1-1 2001年-2011年湖北省民政事业经费增幅及GDP增幅统计表(单位：亿元)

二、湖北省民政经费状况 说明： 2001年-2011年湖北省民政经费增幅及GDP增幅统计表中GDP年增长率是按可比价格计算的；数据来源：湖北省国民经济和社会发展统计公报（2001—2011年）。

二、湖北省民政经费状况 （三）中央拨款占经费来源的比重最大湖北省民政经费的来源主要有：中央财政拨款、地方财政拨款、福彩公益金、慈善救灾捐款、群众优待、其他收入。在我省民政经费支出中，中央拨款始终是我省民政经费的主要来源，占经费来源的比重最大，并呈上升趋势；如2005年中央拨款占我省民政事业费支出的53%，2011年达到69%。

二、湖北省民政经费状况 （三）中央拨款占经费来源的比重最大 “十五”以来，我省民政经费的各项拨款均有不同程度的增加，其中，中央财政拨款从2001年6.37亿元增长到2011年的97.35亿元，增加了15倍多，地方财政拨款从2001年的6.7亿元增长到2011年的35.94亿元，增加了5.4倍，值得强调的是彩票公益金的增长速度，从2001年的2163.3万元增长到2011年的7.5亿元，增加了35倍。

二、湖北省民政经费状况 （三）中央拨款占经费来源的比重最大在省委、省政府的高度重视和发改委、财政等部门的大力支持下，我省民政事业投入有了较大增长，但民政事业费投入不足、社会救助和优待抚恤标准偏低、民政公共服务设施落后的问题仍然比较突出。主要表现在：一是省及地方财政投入占比明显偏少。2011年，全国地方民政事业费投入占中央投入的76%，我省仅占37%。我省争取中央安排民政资金97.35亿元，居全国第四位，而省及地方民政事业费投入为35.94亿元，居全国第18位，在中部六省中居第四位，比西部省份陕西省（53.56亿元）、云南省（49.09亿元）分别低17.62亿元和13.15亿元。

二、湖北省民政经费状况 （三）中央拨款占经费来源的比重最大二是民政事业费支出比例偏低。以2011年为例，省及地方财政预算安排民政资金占全省一般预算收入的比例为2.44%，居中部六省第五（湖南3.56%、安徽3.31%、江西2.72%、山西2.68%、河南2.42%）。

二、湖北省民政经费状况 （三）中央拨款占经费来源的比重最大三是省及地方民政事业费增幅低于全省同级财政经常性收入增幅。2006年至2011年，我省一般预算收入年均增幅26%，而省及地方民政事业费预算年均增幅12.6%，比财政收入增幅低13个百分点。省及地方民政事业费预算占一般预算收入比例逐年下降，从2006年的4.3%下降到2011年的2.4%。

二、湖北省民政经费状况 （三）中央拨款占经费来源的比重最大四是民政事业费支出结构不尽合理。民政事业经费中人员经费、专项经费占90%以上，民政事业基本建设和公共服务设施不到10%，导致民政公共服务设施欠账过多，民政公共服务能力和水平不高。

三、我国民政保障机制存在的问题 （一）民政经费缺乏弹性通过回归模型（略）分析，随着财政职能的调整和扩充，民政支出对财政支出的弹性由改革开放以前的0.814，改革开放之后的1.116上升到1.207，由民政支出对财政支出的缺乏弹性转变为富有弹性，说明财政对民政事业的资金保障越来越强，但民政支出对财政支出的弹性只是略大于1，还不足以发挥出财政对民政事业的资金有效保障功能，这是造成我国民政支出占财政支出比重停滞不前的主要原因（如“一五”时期比重为1.9%，“四五”时期为1.19%，“十五”时期为1.9%，“十一五”时期为2.37%；1950年至2010年民政事业费支出占财政支出平均比重为1.94%）

三、我国民政保障机制存在的问题 （二）经费投入总量仍显不足近年来，虽然中央政府加大了民政事业的财政投入力度，但民政经费的安排仍不尽如人意。2011年国家对民政经费投入总量尽管大幅增加了，但农村社会救助领域总量仍然较少。投入总量不足的突出表现是救助、抚恤、补助标准偏低，预算偏少，覆盖面小。

三、我国民政保障机制存在的问题 （二）经费投入总量仍显不足总量投入不足的另一个表现是民政基础设施建设经费少，与社会发展要求不相适应。造成儿童和老年人福利院、敬老院、救助站、社会精神病院、光荣院、社区老年人日间照料中心等民政基础设施建设数量不足，条件简陋，不能适应经济发展和人民群众的要求。

三、我国民政保障机制存在的问题 （三）工作经费难以保证一些工作达不到规范化管理的要求，与缺少必要的工作经费有直接的关系。以救灾工作为例，由于救灾款要100%下达，救灾用的交通费、通信费、接收捐赠的接待转运费等均无明确可靠的费用来源，导致灾情越大，民政部门贴钱越多。

三、我国民政保障机制存在的问题 （四）政府间转移支付缺乏公平在多级政府和分税制财政体制下，不同地区之间、城乡之间由于经济发展水平和财力差异，政府提供公共福利的能力不同。转移支付制度是平衡各地区财力差距的主要手段之一，也是弥补地方财力不足的重要方式。我国目前转移支付制度存在的缺陷主要体现在财政转移支付体系未体现公平兼顾效率原则，均等化功能有限，纵向的转移支付制度不完善，农村基层政府的转移支付收益较少，难以保证基层民政经费的足额到位。

三、我国民政保障机制存在的问题 （五）社会筹资渠道不畅作为民政经费支出的重要补充，我国社会捐赠的力度不强，手段单一。在发生重大灾害的年份，社会捐赠较多，其他的则比较少。如：在全部民政投入中，国家财政性民政经费投入在2002年时占79.7％，2007年时占到87.7％，财政性资金以外的民政投入在这两个年份仅占21.3％和12.3％。造成这现象的主要原因是民间社会资源开发不够，社会捐赠、慈善事业的发展严重滞后于经济的发展。（民政事业支出的结构表，略）

三、我国民政保障机制存在的问题 （六）预算安排和管理不当导致部分专项资金挪用流失。挪用民政资金，其中相当一部分是用于民政业务工作经费支出的。经了解，这些支出真实且相当部分具有一定的合理性。一是财政预算经费不足，在贫困地区财政只能保工资，公用经费只有年人均800—2000元，工作经费预算安排较少，不能满足正常工作需要。二是工作量大，新增工作任务重，突发事件多。虽然预算工作经费远远不够，但这些工作不能不开展，从而形成挤占挪用。此外，在实际工作中也存在着其他的一些资金管理不当、被挪用挤占的现象，如：有享受救助补助人员条件与保障条例政策规定不符的，有死亡隐瞒不报的等现象。

三、我国民政保障机制存在的问题 （七）福利彩票公益金未能全部用于民政事业。现行制度规定，福利彩票销售收入中提取不低于35％作为公益金，自2005年起，改按销售额计算的17.5％福利彩票公益金上缴中央财政，主要是补充社会保障基金。这与福利彩票资金的性质不符，因此不能作为社保基金收入的组成部分，只能作为政府在社会福利和社会救助领域开支不足的一个补充。

三、我国民政保障机制存在的问题 （八）民政事业吸纳社会资金的程度较低，未能充分利用社会资金。据统计，2005年社会资金投入民政事业只有99.6亿元，只比2002年增长0.7％，仅占民政事业总投入的12.04％，我省2010年也仅有2.76亿多元，民政事业总体上讲社会化程度较低。

四、民政经费保障机制构建 当前民政经费供需矛盾突出是制约民政事业发展的主要障碍。我们认为：在我国经济社会发展的重要战略机遇期，对完善优抚保障机制和健全社会福利、社会救助体系提出严峻考验。2008年中国人均GDP突破3000美元,2009年达到3700美元，2010年人均4382美元（居世界第94位），2011年人均5414美元（居世界第89位）。理论和实践都表明,人均GDP从3000美元到1万美元的阶段，是中等收入国家向中等发达国家迈进的重要阶段。

四、民政经费保障机制构建 这个阶段“新”特征在于：第一，由于收入水平提高，国家经济可以由外需向内需转型；第二，居民消费结构将日益高档化和多元化，社会主导消费链将从纺织品、低档家用电器向交通通讯、汽车、住房等产品和服务过渡，也就是产业结构高级化阶段；第三，如果企业能够开发出物美价廉、社会主导消费链上的产品，将工业技术进步的红利传递给消费者，企业就能够实现市场的快速扩张，巨型企业集团可以更多地出现。

四、民政经费保障机制构建 当然，上述转变并不会自然而然地发生，这一阶段又是社会矛盾增多，爬坡过坎的敏感阶段，如经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、发展容易掉进“中等收入陷阱”。在这一发展阶段会存在不同的社会问题和挑战，如公众对医疗、养老保障等公共服务均等化需求增加，公平会比效率受到更多关注。

2010年12月17日，突尼斯南部地区西迪布吉德一名26岁青年在街头售卖水果和蔬菜，遭到执法人员粗暴对待。这名青年自焚抗议，被送至一家医院抢救，伤重不治。事发后，当地居民与国民卫队发生冲突。此后，全国多处地区相继发生大规模社会骚乱，引发流血冲突。2011年 1月14日：执政23年的突尼斯总统本·阿里去国匆匆。2月11日：执政30年的埃及总统穆巴拉克被迫辞职。2月中下旬起：利比亚局势恶化，各国大规模撤离在利公民，政府军与反对派武装发生激烈冲突。3月15日：巴林国王宣布国家进入紧急状态，沙特阿拉伯等国安全部队进入巴林维持秩序。3月19日起：法英美等国联合对利比亚首都的黎波里及其周边展开猛烈空袭。3月25日：执政33年的也门总统萨利赫宣布愿在宪法框架内，以和平对话方式移交权力。……百日之内，叙利亚、科威特、约旦、摩洛哥、阿尔及利亚、阿曼、沙特阿拉伯等一系列中东国家也出现了不同程度的政治和社会动荡。动荡原因，不同国家存在很大差别，难以一概而论。国际政治分析人士认为，在突尼斯和埃及，改善民生的诉求最为普遍、强烈;巴林动荡的背后，显然还同时存在教派分歧;至于利比亚和也门，长期以来的部落利益纠结成为动荡发生和加剧的重要原因。外部势力或明或暗的介入，也使中东动荡局面趋于复杂，而内外多种因素的交织，使不确定性进一步增加。

四、民政经费保障机制构建 如果政府不能选择一个“适当”、“正确”的社会福利模式，不能将多年经济增长的成果惠及到所有大众的头上，不公平感会增加，社会就会出现不稳定，甚至葬送经济增长，所谓“拉美化”就是概括的这种现象。国际上既有成功的经验，如日本、韩国、新加坡等，其经济只用了10年时间就实现了跨越；也有失败的教训，如阿根廷、巴西、墨西哥、马来西亚、泰国等，上世纪70年代进入中等收入国家行列后，却陷入了长期停滞徘徊。

四、民政经费保障机制构建 “十一五”时期以来我国进入经济社会加速转型期和社会矛盾凸现期，同时，又是典型的“国未富、民先老”的老龄化国家。因此，构建民政经费保障机制，为人民群众提供更充足的社会福利救助政策和公共服务，已成为当前迫在眉睫的重要任务；它关系到经济的长期持续发展，关系到和谐社会的最终建成。为此我们必须加大力度，探索建立科学合理的民政经费保障机制。

四、民政经费保障机制构建 （一）加快民政法制建设和政策研究，为加大经费的投入提供法律保障和政策支持法治建设和资金投入是民政事业发展的两大支柱。为了适应民政事业的发展，必须加快制定救灾法、社会救助法、民间组织促进法等法律草案，制订和修订社会捐助、社会福利等法规。制定和完善支持民政事业发展的政府公共财政和基本建设投入规定及措施。落实国家对民政事业发展的税收优惠政策，落实福利企业的减免税政策；

四、民政经费保障机制构建 (一）加快民政法制建设和政策研究，为加大经费的投入提供法律保障和政策支持会同有关部门改革民政事业价格体系，解决如殡葬改革、婚姻登记等长期存在的价值补偿不足、收费标准低问题，民政服务的价格和服务收费标准实行财政支持和市场补偿相结合的价格政策；在城市、城镇的规划建设中要将社区服务和社会福利设施纳入规划之中，并在土地、水电、税收等方面予以扶持和照顾。要把政策作为资本进行投入，探索民政事业民办公助、公办民营，研究社会资金准入条件，通过政策引导社会力量和民间资本参与民政事业。

四、民政经费保障机制构建 （二）调整公共财政支出的结构比例，充分发挥财政对民政事业发展的主导作用在市场经济条件下，财政政策工具主要有公共支出、税收、政府投资等。根据中国社会经济的发展需要以及财政的基本职能，中国财政政策的目标主要是维持物价的相对稳定、促进经济适度增长、实现收入的合理分配和社会生活质量的逐步提高；财政扶持弱势群体的政策目标主要是实现收入的合理分配。在执行收入分配公平职能时，公共支出政策比其他政策更有效，因此，扶持弱势群体的财政政策应当以公共支出政策为中心，其他政策为辅助。

四、民政经费保障机制构建 （二）调整公共财政支出的结构比例，发挥财政对民政事业发展的主导作用要扩大援助弱势群体的公共支出规模。发达国家为解决日益严峻的弱势群体问题，扩大了公共支出的规模，同时调整了公共支出结构，增加了财政援助弱势群体的转移性支出，从而控制了收入差距的进一步扩大。从回归分析（略）结果可以看出:公共支出总规模与基尼系数之间存在较显著的负相关关系：当公共支出的规模增大时，基尼系数就会相应变小，在某种程度上有利于收入差距的缩小和社会公平的实现，也就是说，为更好的实现对弱势群体的援助，缩小社会成员之间的收入差距，可适当扩大公共支出的规模。

四、民政经费保障机制构建 （二）调整公共财政支出的结构比例，发挥财政对民政发展的主导作用抚恤和社会救助支出直接面向社会弱势群体，是公共支出中对缩小收入差距最有影响的项目，而中国现阶段，政府财政在这方面的投入严重不足。根据民政部统计数据显示，2004年中国抚恤和社会救济支出427.7亿元，占2004年国内生产总值的0.317%，占财政支出总额的1.5%；2007年的支出是1215.5亿元，占国内生产总值的0.493%，占财政支出总额的2.45%；我省2011年抚恤和救济支出额占全省生产总值的0.7%；20世纪90年代主要发达国家社会救助支出占国内生产总值的比重美国1.6%，英国3.9%，澳大利亚6.3%，意大利2.9％新西兰13.0%；由此可见，中国目前的救助支出水平明显偏低。

四、民政经费保障机制构建 （三）重组民政事业预算科目体系，在国家财政预算中实行专项预算

四、民政经费保障机制构建 （四）拓宽筹资渠道，增加民政经费供给总量财政投入无疑是民政经费的主要来源，但是在当前民政事业发展较慢以及人们对民政事业的需求日益多层次、多样化的大背景下，巨大的经费缺口如果单纯依靠政府财政投入的增加既是不合理的也是不现实的，满足民政事业更大的经费需求还需要积极拓宽筹资渠道。

四、民政经费保障机制构建 （四）拓宽筹资渠道，增加民政经费供给总量加大福利彩票发行力度，增加福彩公益金用于民政事业的比重。我们建议，提高用于社会福利事业的福彩公益金比重，或者将福彩公益金统一归入“社会救助、社会福利事业经费”类，使得预算与政策规定一致起来，以确保福彩公益金完整属于民政资金的组成部分。

四、民政经费保障机制构建 （四）拓宽筹资渠道，增加民政经费供给总量（注：1、《社会福利基金会使用管理办法》（财社字[1998]124号）规定：社会福利基金的使用范围中，对公众关注、有利于弘扬社会主义精神文明、能体现扶弱济困宗旨的其他社会公益事业给予适当资助，但全年资助总量应控制在本级留成社会福利基金的10%以内；2、《彩票管理条例》（国务院令第554号）第三十三条、《彩票管理适合实施细则》第五十七条规定：彩票公益金专项用于社会福利、体育等社会公益事业，不用于平衡财政一般预算。彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算，实行收支两条线管理。）积极鼓励慈善捐赠，大力发展社会互助事业，开展经常性社会捐助活动。

四、民政经费保障机制构建 （五）建立规范的民政资金转移支付制度，促进地区间、城乡间民政事业的均衡发展鉴于目前我国区域经济发展水平与财政实力存在明显差距的现实，应尽快建立一个以客观变量为基础的、纵横交错的民政资金转移支付模型，以强化政府的整体协调功能。

民政经费保障研究 规划财务处 刘兵