民主憲政與法治第五章

民主憲政與法治 第五章

權力分立與憲政民主 壹、權力分立的意義貳、洛克的分權主張參、孟德斯鳩的分權主張肆、美國政治制度對權力分立的實踐伍、結論－權力分立是原理，而非固定的制度

權力分立的意義 權力分立的意義為何？就一般人對其最普遍的瞭解，就是將政府的權力分成三個部份－立法、行政、司法，並且讓它們互相牽制。不過英國的學者維爾(M. J. C. Vile)指出，權力分立的概念「絕不是一套簡單、易懂，毫不含糊的概念」

權力分立的意義 • 「為了政治自由的建立和維護，關鍵是要將政府劃分為立法、行政和司法三部門或三部分。三個部門中的每個部門都有相應的、可確定的政府職能，即立法、行政和司法的職能。 • 政府的每個部門都一定要限於行使自己的職能，不允許侵蝕其他部門的職能。然而，組成這三個政府機構的人員一定要保持分離和不同，不允許任何人同時是一個以上部門的成員。這樣一來，每個部門將對其它部門都是一個制約，沒有任何一群人將能夠控制國家的全部機器。」

權力分立的意義 • 權力分立的概念起源於歐洲，二千多年前的柏拉圖（Plato）、亞里斯多德（Aristatle）已經建立起分權及均衡政治的概念，不過這一個概念轉變成具體的政治制度則是近代思想家努力的結果，其中一般認為以英人洛克(J. Locke 1632 - 1704)及法人孟德斯鳩(Charles-Louis de Secondt Montesquieu 1689-1755)為其創始者。

洛克的分權主張 • 洛克強調生活在自然狀態中之人們，只要依循理性就能過著「舒適、安全、和平」的生活，並享受「天真樂趣的自由」。 • 因為「大部份的人並不嚴格遵守公道和正義，他在這種狀態中對財產的享有就很不安全、很不穩妥」

洛克的分權主張 • 自然狀態固如人間仙境，但是卻有著種種不便，而使得人們不得不進入政治社會，因此，人們之願意「聯合成為國家和置身於政府之下的重大的和主要的目的，是保護他們的財產（property）」

洛克的分權主張 • 政府應具有那些權力方足以保證人民自然權利之安全享有呢？洛克從自然狀態下之人們所具有的權利，為政府權力─立法權與執行權─找到了根據。在這些權利中，首先是在自然法則之限制內從事人們認為有利於保存自身和他人之一切事，這就是立法權的源泉。 • 自然狀態下，人們擁有的第二種權力是對違反自然法則的犯罪進行懲罰的權力，這就是執行權的源泉（Vile；1967：59）。 • 除了立法權（legislative power）和執行權（executive power）之外，洛克還認政府應有第三種權力─聯盟權（federative power）或稱對外權（政府論Ⅱ，146）

洛克的分權主張 • 洛克主張為統治方便，以及防止濫權，有必要將政府權力分開。不但如此，他更進一步認為最高之立法權或是執行權，他們的行使都必須受到限制。 • 最重要的是洛克的理論中即如維爾所指出的：「立法機關包括了唯一擁有執行權的個人。但…國王不能立法，而只能同意立法。國會監督法律的執行，但它自身不能執行。這就是均衡政制（balanced constitution）理論的基礎」（Vile，1967：66），而孟德斯鳩則在這一基礎上繼續發揮。

孟德斯鳩的分權主張 • 孟德斯鳩之討論權力分立其方式與洛克大有不同，最主要的是他並未討論社會契約的問題，他一貫相信政治之根基是深植於歷史的省察及各種客觀環境中，而且必須從歷史的察覺中把握法律的精神與目的」（詹文雄，84：40）。因此，他從歷史中討論各種不同的政體，從英國的實際經驗討論自由，並由此進而討論分權。

孟德斯鳩的分權主張 • 對政體的討論乃構成孟德斯鳩「法意」（De I′Esprit des lois）一書之最重要基礎。孟德斯鳩之論政體與他認為人性有濫用權力傾向之態度有很大的關係，他強調：「不斷的經驗告訴我們，每一個擁有權力的人都易於濫用權力」

孟德斯鳩的分權主張 • 民主政體的原則是品德(virtue)，這是孟德斯鳩從古代希臘及羅馬共和的研究得到的結論。品德「就是熱愛法律與祖國。這種愛要求人們不斷地把公共的利益置於個人利益之上」民主政治中，品德首先要求每一個人放棄一已之私而將公共利益擺在第一位

孟德斯鳩的分權主張 • 貴族政體中，人民和貴族的關係就像臣民和君主的關係一樣，因此在貴族政體中，貴族團體具有兩種角色，一方面他看起來是在法律權威之下，另一方面又是在法律之外。這樣，貴族團體就必須具有更高的品德，以拉近與人民之間的平等；另一方面要維持貴族間的平等，因而某種程度的節制是必需的。

孟德斯鳩的分權主張 • 君主政體的原則是榮譽(honor)，所謂的榮譽，就是每一個人和每一個階層的偏見(prejudice)。 • 在專制政體中不需要品德，因為人人都是奴隸，而榮譽則是危險的，恐怖(fear)才是專制政體的原則。

孟德斯鳩的分權主張 • 在權力分立的制約下，它同時又保障了自由法治的共和精神。總之，從孟德斯鳩的著作中，可以看出他明顯的喜歡自由與混和式的政體

孟德斯鳩的分權主張 • 自由有兩種意義；一為「政治的自由」，一為「哲學上的自由」。「哲學上的自由，是要能夠行使自己的意志，或者，至少自己相信是在行使自己的意志。政治的自由是要有安全或是至少自己相信有安全」(法意，XII，2)。據此，孟德斯鳩主張的自由即包括了兩種：政治自由(political liberty)與公民自由(civil liberty)。

孟德斯鳩的分權主張 • 為防止權力的濫用，孟德斯鳩認為必須以權力約束權力。要做到這一點，就必須像英國那樣，建立一種三權分立的政府制度，「政治自由是通過三權的某種分野而建立的」(法意，XII，1)。 • 司法權的獨立係孟德斯鳩政府權力論述中之偉大創見，此一權力乃其於傳統執行權的舊論述裡發展出的一種新的裁判權，此裁判權則不同於法律之執行，它是一個新的獨立的政府職能，並且與其它兩個─立法、行政─職能具有同等的地位。這對於權力分立學說的發展來說，不但是極為重要的一步，且為現代政府的三權鼎立提供了理論基礎。

孟德斯鳩的分權主張 • 在孟德斯鳩的權力分立學說中有一項特別的主張而為洛克所無者，此即對於地方分權的注意，他認為地方分權是制衡一個強大的中央政府（或說是專制君王）的有效方法

美國政治制度對權力分立的實踐 • 國會行使立法權所受的節制 • 美國憲法第一條第一項規定：「本憲法所授與之立法權均屬於由參議院與眾議院組成之合眾國國會」，但是國會之行使立法權卻受到總統與法院兩方面的節制

美國政治制度對權力分立的實踐 • 美國的司法審查制(Judicial review)乃為其政治制度中重要特徵之一。所謂司法審查制，即法院對於國會制定的法律於審訊訴訟案件時有審查它是否合乎憲法精神之權，普通稱之為法院的解釋憲法權。

美國政治制度對權力分立的實踐 • 美國憲法明定：「行政權屬於美利堅合眾國總統……」（第二條第一項），「總統應接見大使及其他公使，應注意一切法律之忠實執行，並應任命合眾國政府一切軍官」（第一條第三項末段），但是總統行使行政權卻受到國會和法院的節制

美國政治制度對權力分立的實踐 • 法院行使司法權所受的節制 • 美國憲法第三條雖然規定：「合眾國之司法權，屬於最高法院及國會隨時規定並設立之下級法院」，而且法院有解釋憲法權，足以節制國會的立法和總統的措施。然而，法院行使司法權時，也受到國會和總統的節制。

結論－權力分立是原理，而非固定的制度 • 對近代權力分立學說影響最大的孟德斯鳩而言，其主張在「法意」一書的第十一篇第六章「有關英國憲法」中有具體的描述。然而，對此學界已普遍的認為，事實上孟德斯鳩的說明是出於對英國當時現實狀態的誤解所生。

結論－權力分立是原理，而非固定的制度 • 再則，從美國制定憲法具體實踐權力分立的概念以來，各國雖也仿行，但是因為各國不但有其特殊的政府制度－總統制、議會制、議會內閣制、混合制，也有其特殊的歷史、文化傳統，因此權力分立制度在各國實施的情況又表現出「各人一把號，各吹各的調」的景象。

結論－權力分立是原理，而非固定的制度 • 為此之故，誠如維爾所言，權力分立絕不是一個簡單的概念，為了正確的把握其意義，最好的方式就是把它看作是一個「原理」而不是具體的「制度」，就此意義而言，根據孫中山先生之遺教而建立的「權能區分，五權分立」的中華民國的制度，應該有其意義與價值。

民主憲政與法治 第五章