地籍调查

地籍管理 地籍调查中国人民大学土地管理系谭峻

3.1 土地调查概述 3.1.1 1950年代以来进行的中国土地调查情况分析 1、1950年代全国土地清查 1950年11月25日中央人民政府内务部发出《关于填发土地房产所有权证的指示》指出：为保障土地改革后各阶层人民的土地房产所有权，提高农民生产情绪，一律颁发土地房产所有权证。这项工作与各地开展的土地改革密切结合，以求土地面积的大致准确，但各地的做法不同，一般的可不实行普丈，而采取自报公议、重点抽丈的方法进行，目的是保障发放土地房产所有权证的及时性，同时建立了田赋与土地房产清册。1951年7月财政部颁布《农业税查田定产工作实施纲要》，省以下各级政府组成查田定产委员会，乡(或村)组成农业税调查评议委员会，利用各地土地改革建立的田赋材料，抽丈或普丈，或通过调查人口、亩数划分土地类别，评定土地等级，编造土地清册，工作于1955年结束，这是一次较系统的、规模较大的地籍清理工作。

1958年10月在全国范围开展了第一次土壤普查工作，主要调查耕地土壤，没有量算土地利用分类面积，这项工作于1966年完成，主要成果是：全国1:400万的土壤图、土地利用现状图、土壤改良分区图和土壤养分图及全国土壤志。在此基础上各地建立的耕地土壤资料档案库，为农作物布局与农业生产调整奠定了基础。 1950年代后期，随着农业合作化，土地实行农民集体所有，人们对土地权属及土地价值不再象土地私有制时那么关心，一直到1970年代后期，全国没有进行过土地调查，以前建立的土地档案，在文革中也遭到了破坏。中国国土总面积没有精确量算数据，960万平方公里国土面积是1949年9月21日毛泽东主席在《中国人民站起来了》一文中正式向全世界宣布的，这个数字是由当时总参作战部根据1946年出版的、时仲华编制的16开本《中国地图》文字说明中的面积数字，并参照各大军区、野战军司令部报告的解放区和待解放区面积统计出来的。 1950年代的土地清查，由于土地度量衡的不统一，其误差最大时与标准亩相差达50%。可见标准不一致，丈量与统计数字也难于准确。

2、1980年代国土遥感概查 为了快速并比较准确地掌握全国土地主要利用分类面积，1980年5月5日国家农委以国农区划字[1980]5号文，发出了《关于商请参加组织全国土地资源调查制图工作的函》，决定由全国农业自然资源调查和农业区划委员会办公室组织有关专业人员利用遥感卫片在两年内初步查清全国主要土地资源的面积和分布，编制成图，供中央和省一级使用。1980年6月19日成立了技术小组，并从测绘、农业、林业、农垦等部门抽调专业人员组成专门技术队伍。这次遥感概查工作分三阶段：（1）第一阶段从1980年6月至1982年2月，利用国家新测绘的1:5万和部分1:2.5万、1:10万地形图，进行全国和分省陆地、岛屿、沿海滩涂以及内海、领海面积量算。量算结果于1982年3月19日，由国家农委和全国农业区划委员会以国农区划字[1982]7号文上报国务院。

（2）第二阶段从1981年初至1982年5月，利用1:5万地形图，采取分类涂色，用密度分割仪量算的方法，完成京、津、沪三市土地利用现状分类面积量算；利用美国第二、三颗陆地卫星底片，用1:5万地形图上5100多个明显地物点控制，纠正放大合成为1：25万标准假彩色象片，然后采用抽样判读与统计方法，完成27个省、自治区10种土地利用现状分类面积计算。概查结果于1982年8月20日报国家计委领导。（2）第二阶段从1981年初至1982年5月，利用1:5万地形图，采取分类涂色，用密度分割仪量算的方法，完成京、津、沪三市土地利用现状分类面积量算；利用美国第二、三颗陆地卫星底片，用1:5万地形图上5100多个明显地物点控制，纠正放大合成为1：25万标准假彩色象片，然后采用抽样判读与统计方法，完成27个省、自治区10种土地利用现状分类面积计算。概查结果于1982年8月20日报国家计委领导。

（3）第三阶段从1982年8月至1983年12月，利用560张1:25万假彩色卫片作主片，290张1:50万或1:75万不同时态的卫片作辅助片，并结合利用2.37万幅1:5万、8000多幅1:10万地形图和航片镶嵌图，编制了除台湾省以外的29省、自治区、直辖市1:25万土地利用现状图，图上各类土地面积按1:25万国际标准分幅范围量取，用图幅理论面积控制平差后，汇总分省和全国30种土地利用分类面积，编制的成图和面积量算结果于1983年底报请有关部门专家和各省区划办同志审查。根据审查意见，1984年1-5月又组织专业人员进行了校核修正，并将30种土地利用分类归并为15种。概查结果于1984年8月29日以全国农业区划委员会、国家计委国区[1984]7号文上报国务院，提交的成果有：①全国分省农、林、草等15种地类面积；②全国1:200万土地利用现状卫星影像图；③全国1:400万地势卫星影像图；④省、自治区、直辖市1:25万土地利用现状图。（3）第三阶段从1982年8月至1983年12月，利用560张1:25万假彩色卫片作主片，290张1:50万或1:75万不同时态的卫片作辅助片，并结合利用2.37万幅1:5万、8000多幅1:10万地形图和航片镶嵌图，编制了除台湾省以外的29省、自治区、直辖市1:25万土地利用现状图，图上各类土地面积按1:25万国际标准分幅范围量取，用图幅理论面积控制平差后，汇总分省和全国30种土地利用分类面积，编制的成图和面积量算结果于1983年底报请有关部门专家和各省区划办同志审查。根据审查意见，1984年1-5月又组织专业人员进行了校核修正，并将30种土地利用分类归并为15种。概查结果于1984年8月29日以全国农业区划委员会、国家计委国区[1984]7号文上报国务院，提交的成果有：①全国分省农、林、草等15种地类面积；②全国1:200万土地利用现状卫星影像图；③全国1:400万地势卫星影像图；④省、自治区、直辖市1:25万土地利用现状图。

3、1980年代全国县级土地概查 1980年代国土遥感概查为国家和省级宏观决策服务起到了积极作用。但是这次的概查数据分解不到省级以下，不能满足县级的基层决策需要，更不能满足基层单位土地统计的需要。为此，当时的农牧渔业部、全国农业区划委员会等联合组织开展了全国县级土地利用现状概查及汇总，这次概查是结合全国第二次土壤普查、县级农业区划，由土壤普查、土地管理、农业区划部门组织开展的。结合土壤普查和县级农业区划，许多县开展了土地利用现状调查，限于条件，除少数县是用大比例尺航片及地形图完成调查外，绝大多数为概查，从1979到1985年，全国除西藏正在调查，台湾和香港、澳门、南海诸岛未调查外，己有28个省、自治区、直辖市和2427个县级单位完成不同方法、不同精度的土地利用现状概查，1985年7月开始，原农牧渔业部土地管理局会同全国农业区划办公室组织调查成果汇总，获得全国、省、地、县的幅员面积和耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域和未利用土地等8种土地分类面积数据。

这次概查是1950年代以来第一次以县级为单位的土地调查，概查成果虽因方法不同、精度参差不齐，但多数经过县人民政府同意后上报省汇总，经省人民政府审核或经专家技术鉴定后上报，国家有关部门组织专人对省界进行接边检查，从全国汇总数据中消除重漏面积。这次概查成果是当时条件下所能获得的比较接近实际的、能分解到县的最完整的数据，为全国基层领导的决策起到了积极作用。 1950年代初到1980年代中期的土地调查工作大多运用较落后的技术手段，精度较低，缺乏科学性、统一性和权威性，致使调查结果不能得到广泛应用。有些经济落后的地区，土地调查几乎没有展开，土地及其利用方面没有全面的资料，即使有一些耕地等主要地类的资料，不少也是依据于口头调查、单纯报表调查，缺乏科学的量测为基础。例如全国耕地统计数为14.3亿亩，大家公认此数不实，明显偏小，造成的主要原因，一是对耕地长期未进行过全面的调查，没有准确统计数据，而且不同的部门有不同的统计数据；二是有些地方领导与群众怕耕地按实申报会增加粮食征购任务和农业税。

4、1984-1998 土地利用现状调查（详查） 为了查清我国土地类型、数量、质量、分布及利用状况，1984年5月国务院以国发(1984)70号文批转了原农牧渔业部、国家计委、林业部、城乡建设环境保护部、国家统计局《关于进一步开展土地资源调查工作的报告》，在全国部署开展土地利用现状调查工作。1986年国家土地管理局成立，此项工作由农业部转到国家土地管理局组织实施。1995年5月全国2843个县级单位的调查任务全面完成，在县级调查的基础上进行了地(市)、省(自治区、直辖市)和国家汇总。土地利用现状调查以县为单位开展，在完成县级调查的基础上自下而上地按系统进行汇总，形成土地利用现状调查的最终成果。在这调查的全过程中，县级的调查是最基本的，也是最关键的环节。

1996年各地又以土地利用现状调查原始资料为基础，以土地利用分幅图为底图，对发生变化的地类及其界线进行了外业调绘和测量，同时修改图件，量算变化的地块面积，重新统计各地类变化后的数据，并由土地管理部门逐级审核、汇总。根据土地利用现状调查汇总的全国土地总面积约为950.68万平方公里。其中耕地130039千公顷，占土地总面积的13.7%；园地10024千公顷，占土地总面积的1.1%；林地227609千公顷，占土地总面积的23.9%；牧草地266065千公顷，占土地总面积的28.0%，其中绝大部分为天然草地；居民点及工矿用地24075千公顷，占土地总面积的2.5%；交通用地5468千公顷，占土地总面积的0.6%；水域42309千公顷(其中坑塘面积4349千公顷，占土地总面积的0.5%)，占土地总面积的4.4%；未利用土地245088千公顷，占土地总面积的25.8%。这一以1996年10月31日统一时点数据已作为编制全国土地利用总体规划的基础数据而得到了应用。之后，土地利用现状调查全面转入了变更调查的阶段。土地利用现状调查工作于1998年全部结束。

考虑到我国1984年开展的土地利用现状调查还担负着为建立农村土地登记制度服务的目的，而土地登记的必要前提是土地权属界线清楚，因此，从我国国情出发，为节约财力、人力，在土地利用现状调查中，把农村土地权属和行政境界的列为重要内容。通过这次调查，查清楚了全国74万个行政村、2.5万个农场和40.5万个其他权属单位的权属界线。这其中有8.5万个权属单位有土地界线争议，占调查单位的7.3%，在调查中解决争议超过6万起。这次调查的统计结果显示，国有土地505.48万平方公里，占53.2%；集体土地439.03万平方公里，占46.2%；未确定权属土地6.17万平方公里，占0.6%。

通过土地利用现状调查（详查），我国开始建立农村土地初始登记制度；建立具有中国特色的初始土地统计制度，从1996年开始，在此基础上每年进行土地利用现状变更调查和日常土地统计汇总，即土地统计年报。经济基础较好、科技力量比较雄厚的地区，起步了土地利用数据库的建设。为配合城镇国有土地使用制度的改革，从1987年开始，全国开始国有土地使用权申报工作，原国家土地管理局专门制订了《城镇国有土地使用权申报工作的若干规定》、《城镇地籍调查规程》等指导工作的开展，并在此基础上开展了城镇地籍调查和土地初始登记工作，各地也开始了城镇初始地籍建库和地籍信息系统建设。

5、世纪之交的国土资源大调查 全国性的首次土地利用现状调查（详查）从1984年开始到1998年结束，大部分县级调查，距今已有十多年了，土地利用现状调查取得的宝贵资料绝大多数仍停留在常规的纸介质箱柜式存取条件下，阻碍了成果的应用与共享，制约了数据的更新和利用，而且还严重危及这些数据的安全和可靠性。此外，日常的土地变更常常不规范、不及时，加上经济、社会发展迅速，土地利用现状发生了很大的变化，原有的土地调查数据已经不适应国土管理的现状，亟须进行全面更新。为了从根本上改变土地调查数据管理的落后局面，充分利用现有数据并用新技术、新方法进行数据更新、信息共享，在全国范围内开展县（市）土地利用数据库建设得到了中国政府的高度重视。从1999年开始，中国政府投资120亿元，启动了为期12年的国土资源大调查，在中国领域和管辖海域范围内，主要针对土地、矿产、海洋等国土资源，开展基础性、公益性、战略性综合调查评价。

通过国土资源大调查，开展区域性地质、地球物理、地球化学和遥感地质调查、更新系列基础图件；开展土地资源质量和数量的调查与评价，为政府加强土地资源管理提供科学依据；开展矿产资源潜力调查评价，掌握大宗支柱性矿产的资源潜力；开展主要经济区和大江大河地区的地质生态环境调查，提出评价意见；开展重要地质灾害区的调查评价，提出防治方案；调查认识海洋国土的基本特征和海洋自然灾害形成机理，评价海洋矿产资源。 • 一项计划：基础地质调查计划 • 1：250,000基础地质，土地资源、矿产资源和生态地质图； • 1：50,000城市地质、土地资源、水文地质、工程地质和环境地质图； • 1：1,000,000矿产资源地质图。 • 五项工程 • 土地资源调查和监测工程 • 矿产资源调查评价工程 • 地质灾害预测工程 • 国土数字工程 • 资源调查与利用发展工程

与此同时，国土资源部启动全国县（市）级1：1万土地利用数据库建设项目，在全国范围内以统一的数据库标准、规范化的技术流程构建县（市）级土地利用数据库并形成管理体系。建成的县（市）级土地利用数据库，不仅为县级国土管理部门的日常工作提供现代化的技术手段，同时还为土地利用变更调查、动态监测、土地利用总体规划提供基础数据和科学依据，为农地转用制度、建设项目用地审批管理制度及农村地籍管理制度的建立奠定基础。农村集体土地产权调查是国土资源大调查土地资源监测调查工程的重要组成部分，在2002年完成了中国东部、中部部分经济发达地区的农村集体土地产权调查，2010年基本完成全国农村集体土地产权调查和土地登记工作。

3.2 城镇地籍调查 3.2.1 土地权属调查土地权属调查是对土地所有者或使用者的土地权源及其权利所及的位置、界址、数量和用途等基本情况的调查工作，在现场标定土地权属界址点、线，绘制宗地草图，调查用途，填写地籍调查表，为地籍测量提供工作草图和依据。调查成果经土地所有者或使用者认定，可为地籍测量、权属审核和登记发证提供具有法律效力的文书凭据。土地权属调查包括初始土地权属调查和变更土地权属调查。

(一) 初始土地权属调查 初始土地权属调查是初始地籍调查的重要程序，是调查人员对县及县级以上某一行政辖区内申请登记的全部宗地进行全面现场调查，以核实宗地权属，确认宗地界址的实地位置，并掌握土地利用状况。初始土地权属调查的基本单位是宗地。初始土地权属调查的程序是：调查的准备工作、实地调查、绘制宗地草图、土地权属调查文件资料的整理归档。 1、土地权属调查的准备工作（1）确定调查范围和准备调查工作用图初始地籍调查的范围一般要覆盖城镇的规划区，而初始土地权属调查可只到建城区边缘。在城乡结合部地区，我们应按《城镇地籍调查规程》进行地籍调查。准备工作用图是为了按计划正确地指导调查工作，以避免调查工作中出现重漏现象。调查工作用图不需较高精度，只要具有现势性，能反映宗地间位置关系即可。如大比例尺地形图、旧的地籍图、放大的航片、大比例尺正射影像图等。如果调查范围区内没有相应的调查工作用图，也可草绘宗地位置关系图作为城市地籍调查的工作用图，该图用概略比例尺绘制。

（2）划分宗地和地籍街坊 1）划分宗地宗地是被权属界线封闭的地块，宗地的划分应以方便地籍管理为原则。一般具有独立使用权的一地块划分为一宗地，但在实际工作中，经常遇到一些特殊情况：①几个使用者共同使用一块地，并且相互之间界线难以划清，应按共用宗地处理。②几个使用者共同使用一幢建筑物，可按各自使用的建筑面积分摊宗地面积。宗地内，几个建筑物分别属于不同的使用者，除建筑占地外，其他用地难以划分的，应视为一宗地。这时应确定每个使用者独自使用的面积和每个使用者分摊的共用面积，共用面积一般按各自的建筑面积或建筑物占地面积分摊。③对只有一个法人代表的特大宗地，有明显不同的用途，且面积较大，可以利用地类界线或线状地物划分为若干宗地。④对大型工矿、企业、机关、学校等特大宗地，如被道路、河流分割的，应划分为若干宗地。

2）划分街道、地籍街坊 街道是行政区内行政界线或主干道路、河流等现状地物封闭的地块，是城镇地籍调查首级划分的区域。为了便于开展调查工作，采用 “街道—地籍街坊—宗地” 三级将整个调查区逐级细划成若干个小区域，划分时应尽量与城镇行政管理的街道界线一致，即利用街道办事处的管辖界线作为地籍调查的街道界线。在准备好的初始地籍调查工作用图上，勾绘出街道的界线，再根据街道进行地籍街坊的划分。自然街坊是由道路、沟渠等线形地物封闭起来的地块。一个自然街坊面积较大、宗地数量较多时，可将一个自然街坊分成多个地籍街坊；反之可将几个自然街坊划为一个地籍街坊；地籍街坊划分后对其进行统一编号。

3）预编宗地号 在进行地籍调查前要预编宗地号，通过调查正式确定宗地号。编号按行政区、街道、宗地三级进行。较大城市可按行政区、街道、地籍街坊、宗地四级编号。权属调查人员将每一宗地勾绘到工作用图上，当一个街道或地籍街坊全部绘制完毕后，对其从西到东、从北到南，统一预编宗地号，同时将预编的宗地号标注到地籍调查表及登记申请书上。一宗地分散在几幅图上的称破宗。破宗的宗地号在有关图幅中的上、左边一幅图内编号，但必须在其他几幅图的相同宗地上注记该图幅号及其宗地号。为了方便工作，也可将工作图拼成街道或地籍街坊岛图。按上述方法，预编的宗地号，基本上与调查结束后的正式宗地号一致。

4）发放调查通知 为了保证土地权利人在初始权属调查时能按时到现场指界，在调查人员进入实地调查前，调查组必须按照调查计划、工作进度，确定实地调查时间，并通知土地权利人及相邻宗地权利人按时到现场指界。指界通知可采用亲自登门送达、挂号邮寄、电话通知，或可以采用公告的方法通知。对单位使用的土地，在通知土地使用者到现场指界的同时，还须将“指界委托书”、“地籍调查法人代表身份证明书”送至土地使用者手中。

2、实地调查 实地调查的主要任务是在现场确定土地权属界线。具体内容包括宗地权属状况调查和界址调查等。（1）宗地权属状况调查宗地权属状况调查是指对宗地的土地使用者性质、土地权属性质、权属来源情况、宗地使用权情况（含共同使用情况）、他物权状况、权属来源证明材料和申请书的土地使用者的一致性、土地实际用途与批准用途及申请书上填写用途的一致性等进行调查、核实。核实无误后，调查人员根据调查情况现场填写地籍调查表，并收集相应的权属来源证明材料。

1）土地使用者及土地权属性质调查 土地使用者的调查是指调查核实土地使用者名称、单位全称或户主姓名、单位性质、土地使用者通讯地址及联系电话，与土地使用者有行政、资产等关系的上级主管部门全称、土地使用者单位法人代表等情况。土地使用者名称应与其营业执照或身份证等的记载一致，单位全称应为该单位公章全称。土地权属性质调查是指调查核实宗地的权属来源证明材料，确定宗地的土地权属性质。我国的土地除集体所有的以外，均为国家所有，在进行所有权性质登记时，只对集体土地所有权登记。因此，土地权属性质调查分三种：国有土地使用权、集体土地所有权及集体土地使用权。集体土地使用权又分为：集体农用土地使用权、集体土地建设用地使用权、集体土地未利用地使用权。集体农用土地使用权主要是指对农业用地的承包经营权，也包括依法取得的“四荒地”使用权。集体土地建设用地使用权分为农村居民宅基地使用权和乡村企事业建设用地使用权。

2）土地权属来源情况及使用权类型调查 此调查是指现场调查核实宗地的土地权属来源情况、土地使用权类型，初步核实土地权属来源证明材料是否齐全、合法，是否与实际情况一致。初始土地权属调查时，国有土地使用权类型调查一般只涉及划拨国有土地使用权和出让国有土地使用权。划拨国有土地使用权权属来源证明材料有：建设用地批准书、国有土地划拨决定书、新开工大中型建设项目土地预登记文件、大中型建设项目竣工验收报告、勘测定界图件等。出让国有土地使用权权属来源证明材料有：建设用地批准书、国有土地使用权出让合同、土地使用权出让金缴纳证明等权属证明材料。 3）他物权调查他物权是指其他土地使用者在本宗地拥有的权利。他物权分为用益物权和担保物权。用益物权是指以物的使用收益为目的的他物权，主要包括：地上权、地役权等。担保物权是指以确保债务清偿为目的而在债务人的特定物或权利上设定的定限物权，主要包括：抵押权、质权、留置权等。初始土地权属调查时，他物权调查是指调查其申请内容是否与实际情况一致。

4）土地用途、座落及共有使用权情况调查 土地用途的调查是指依照土地分类标准，调查宗地的实际用途，实际调查时至三级地类。如果申请书填写的土地类别与实地一致，调查人员则将申请书上的土地类别抄录到地籍调查表上即可；反之须注明原因，并将调查的实际使用用途填写到地籍调查表上。如果宗地的建设用地批准用途与土地分类规定的不对应，调查人员可将批准用途填写到地籍调查表上，并在说明栏内按土地分类规定的三级类，说明该宗地的主要使用用途、其他使用用途。土地座落调查是根据工作用图，现场核对宗地座落的道路名称、门牌号码与申请书是否一致，并调查宗地四至具体情况。共用宗地是指几个使用者共同使用一块地，并且相互之间界线难以划清的宗地。共有使用权情况调查是指现场调查共用宗地使用情况、共有使用者各自使用的土地面积和建筑面积、共有使用者共同使用的土地面积和建筑面积等情况。

（2）界址调查 界址调查是权属调查的核心，也是地籍调查的核心工作。界址调查是指对相邻双方的界址状况进行实地调查，在邻界双方认可，经有关部门审核后，作为土地登记的依据。经过土地登记的地籍调查成果，具有法律效力，受法律保护。 1）界址调查的程序步骤本宗地、相邻宗地使用者及调查人员共同到现场，由本宗地及相邻宗地使用者指界，认定界址点及界址线。本宗地及相邻宗地的使用者同时到现场指界、认定有困难的，在初始地籍调查时，可分别到现场指界、认定。界址认定后，调查人员会同双方指界人，对认定的界址点现场设界标。调查人员应现场绘制宗地草图，勘丈界址边长及关系边长，并将界标种类、现场界址调查勘丈成果填写到地籍调查表上。

2）界址认定 相邻宗地界址线间距小于0.5米时，宗地界址必须由本宗地及相邻宗地的使用者亲自到现场指界、认定。宗地界址临街、临巷、相邻宗地界址线间距大于0.5米或土地使用者已有建设用地批准文件且用地图上的界线与实地界线吻合时，可只由本宗地指界人指界。单位使用的土地必须由法人代表出席指界，个人使用的土地必须由户主出席指界。法人代表或户主不能亲自出席指界的，可由委托代理人指界。两个以上土地使用者共同使用宗地，应共同委托代表指界。只有一宗地指界人指界的，由本宗地指界人在地籍调查表上签字盖章。经双方认定的界址，必须由双方指界人共同在地籍调查表上签字盖章。土地使用者已有建设用地批准文件，对少批多用的，宗地界线按批准用地界线确定，多用部分在调查表中注明，待后处理。对批多用少的，原则上按实际使用范围定界。代征的市政建设用地的宗地，按规定扣除代征地后，确定该宗地的界址。

历史用地、没有权属文件的宗地，经审核后，一般按土地使用现状确定界址。宗地界址有争议的，调查人员应在现场调解处理。现场调解不了时，在调查记事栏上写明双方争议的原因，并标出有争议的地段，呈报地籍调查、土地登记领导小组裁决处理。所有宗地界址点，都要按规定设置界标。权属调查时对指界人缺席或不在地籍调查表上签字的，可按下面规定处理：如一方缺席，其宗地界线以另一方所指界线确定；如双方缺席，其宗地界线由调查人员根据现状及地方习惯确定。并将现场调查结果及违约缺席指界通知书送达违约缺席者。违约缺席者对调查结果如有异议，须在收到调查结果之日起15日内重新提出划界申请，并负责重新划界的全部费用。逾期不申请者，则认为确界生效。指界人认界后，无任何正当理由，不在地籍调查表上签字盖章的，可参照缺席指界的有关规定处理。

3）设置界址标志 界址认定后，在双方指界人均在场的情况下，调查人员应对所认定的界址点在实地现场按照《城镇地籍调查规程》的要求设置界标。设置标志要注意因地制宜，保持市容美观，便于保存。常见的标志主要有混凝土界址标桩、石灰界址标桩、带铝帽的钢钉界址标桩或塑料套的钢混界址标桩，也可设置喷漆界址标志等。设置界标的主要作用是：①界标是实地的法律凭证，是处理土地权属纠纷的依据。②可以保障准确地勘丈、绘制宗地草图和地籍测量。③便于对地籍测量成果进行实地检查。④便于土地使用者依法使用土地，减少违法占地和土地纠纷。⑤有利于地籍的日常管理工作。⑥防止权属调查、勘丈、绘制宗地草图与地籍测量时对界址点的判别差错。

3、地籍编号 地籍编号有利于土地规划、计划、统计与管理，而且便于搜集整理资料以及利用计算机建立地籍信息系统，达到便于检索、修改、贮存、保管与使用的目的。地籍编号的宗地号应以预编宗地号为基础，在土地权属调查中调整预编宗地号，形成正式宗地号。根据地籍要素的特性，编号系统应遵循适应性、唯一性、统一性、可扩展性、可更新性、实用性六个原则。（1）地籍编号的方法以地（市）级行政区为单位开展初始地籍调查，地籍编号分为四级，即：区（县）—街道（乡、镇）—地籍街坊（村）—宗地。区（县）、街道（乡、镇）可以用文字表示，也可以用字母和数字表示，地籍街坊（村）、宗地必须以阿拉伯数字表示。县级行政区编号可以直接采用GB2260《中华人民共和国行政区域代码》规定代码的后三位，反映在地籍簿上，但不反映在图面上。街道编号、地籍街坊编号均以两位阿拉伯数字表示。宗地编号以三位阿拉伯数字表示。宗地编号统一自西向东、自北向南，由“1”开始顺序编号。地籍图图面的宗地仅注记宗地号，县级行政区编号、街道（乡、镇）编号、地籍街坊（村）编号可以省去。以县级行政区为单位开展初始地籍调查时地籍编号也可分为三级，即：街道（乡、镇）——地籍街坊（村）——宗地。

（2）界址点编号 界址点编号是宗地界址管理的基础。在实际工作中，应以便于工作、利于管理为原则，选择不同的编号方法。 1）按宗地编号：如果调查区内无近期的大比例尺地形图或其他能清楚地反映宗地之间关系的图件，且采用图解勘丈法进行地籍测量时，可按宗地进行界址点编号，即每宗地的界址点独立编号。界址点编号统一从左向右、自上而下，由“1”开始顺序编号。共用界址点有多个编号，可以在界址点编号前加上宗地号区别。 2）按图幅统一编号：如果调查范围内具有与要施测的地籍图同比例尺、相同坐标系统和分幅、现势性也比较好的地形图做工作底图时，可依据土地权属调查时实地勘丈绘制的宗地草图将每宗地都勾绘到工作底图上，然后对图幅内的所有界址点统一编号，界址点编号统一从左向右、自上而下，由“1”开始顺序编号。 3）按地籍街坊统一编号：调查范围内有现势性好、能反映宗地相互关系的图件做工作底图时，可依据权属调查时勘丈的宗地草图，将一个地籍街坊的每宗地都勾绘到工作底图上，然后按地籍街坊统一编号，界址点编号统一从左向右、自上而下，由“1”开始顺序编号。

4、地籍调查表填写 宗地权属调查完成后，调查人员现场应将权属调查的结果填写于地籍调查表。经双方认可的无争议的界址，须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。调查记录内容不得涂改，划改时要在划改处加盖人名章，以示责任。有争议的界址，调查现场处理不了的，可填写土地纠纷缘由书，说明有争议土地的位置和双方意见及调查员意见，并草绘界址纠纷示意图，送登记办公室处理。（参见“城镇地籍调查表”）

5、绘制宗地草图 宗地草图是描述宗地的位置、界址点、线和相邻宗地关系的实地记录。宗地草图特点是：现场绘制、图形近似、不依比例尺、实地丈量界址边长和相关距离等。宗地草图是地籍资料中的原始记录，宗地草图为界址点的维护、恢复和解决权属纠纷提供依据；宗地草图可配合地籍调查表，为测定界址点坐标和制作宗地图提供重要信息；宗地草图是检核地籍图中各宗地的几何关系、保证地籍图质量的重要图件。土地权属调查时，调查人员应现场绘制宗地草图。（1）宗地草图的内容本宗地号和门牌号、土地使用者名称、本宗地界址点、界址点编号及界址线；相邻宗地的宗地号和门牌号和使用者名称。宗地内及宗地外紧靠界址点（线）的主要建筑物和构筑物。界址边边长、界址点与相邻地物的关系距离及建筑物边长；界址点的几何条件；指北线、丈量者、丈量日期等。

（2）绘制宗地草图的要求 宗地草图在实地测绘之前，作业人员需搜集本宗地的大比例尺地形图、平面位置图、竣工图等大比例尺平面图中的一种，作为绘制宗地草图的参考图，也可以用参考图作为草图的底图。勘丈数据一定要精确，注意顾及墙厚的影响，量到点位，绘图要清楚，数字书写要清楚。选用质量好、能长期保存的图纸绘制。宗地草图的规格为32开、16开或8开，对特大宗地可分幅绘制。宗地草图以概略比例尺，用2H～4H的铅笔绘制，线条、字迹要清楚，数字、注记、字头要向北、向西书写，斜线字头垂直斜线书写。宗地使用者名称注记在宗地内，字头一律向北书写。界址边长注记在界址线外，建筑边长注记在界址线内，界址点与相邻地物的关系距离注记在相应的位置。注记过密的部位可移位放大绘出。宗地草图必须实地绘制，一切注记应实地丈量记录，当界址边长较长是也可以用坐标反算，书写数据不得涂改，不得复制。

宗地草图

6、初始土地权属调查资料的检查与归档 初始土地权属调查完成后，应对初始土地权属调查成果进行严格的质量审核和分项处理，为地籍测量和今后日常地籍管理打下良好的基础，成果的整理归档应符合档案管理和建立地籍信息系统的规定和要求。（1）初始土地权属调查成果的检查初始权属调查成果的检查可分为：自检、审核和实地检查三个方面。外业调查人员完成初始权属调查工作后，要对一个调查区的调查成果进行全面自检。自检的内容有：检查地籍调查表各项目的填写是否符合要求，是否有漏项；检查界址认定手续是否齐全有效；检查宗地草图的绘制是否符合要求，注记内容是否齐全。审核人员对调查人员提交的初始权属调查成果要逐件进行检查。检查内容与自检内容相同。检查合格的，审核人员在审核意见栏注明通过评语；不合格的，注明不符之处，返回交给调查人员补办。对审核后的初始权属调查成果，应组织有关人员会同调查人员进行实地抽查。

（2）初始土地权属调查资料的归档 将初始土地权属调查成果进行分类整理，通常分为两类：能够继续进行下一步工作的宗地材料，即调查成果合格，没有权属争议的宗地材料；否则为另一类，对这些宗地需附详细的情况说明。分类完成后，将权属调查成果、土地登记审批表和有关宗地材料，按街道（或地籍街坊）为单位分宗进行立卷，整理归档。文件袋封面应注明宗地的地籍号、文件项目、份数等内容，以便于保管使用。土地登记审批表是地籍调查完成后，土地注册登记前的审批表。违法用地的调查资料参照宗地调查资料的整理办法进行。整理后的资料按街道、地籍街坊汇总，与宗地资料集中存放，并造册摘录违法用地者名称、地块编号、面积、用途和违法用地性质，以便处理。编制街道街坊分区示意图，可与地籍分幅接合图一起编制成地籍索引图。在整理过程中，应查核调查资料是否齐全并符合要求。凡发现资料不全、不符合要求或调查存在遗漏的，应及时进行补调、修正。

(二) 变更土地权属调查 变更土地权属调查是指调查人员接收经土地登记人员初审的初始、设定或变更土地登记申请文件后，对宗地权属状况及界址进行的调查。变更权属调查的基本单元也是宗地。变更权属调查的步骤为：查阅土地登记申请文件、发送变更地籍调查通知书、宗地权属状况调查、界址变更调查及界址标志的设定、填写变更地籍调查表、勘丈或修改宗地草图、填写变更权属调查记事及调查员意见、权属调查文件资料的移交。初始土地权属调查是在某一时期内对整个行政区范围内整区域整街坊的调查，变更土地权属调查是在某一宗地土地使用者提出变更土地登记申请后，调查人员在短时间内及时进行调查。变更土地权属调查是国土资源管理部门日常性调查工作。因此，变更权属调查的特点是：针对性及政策性强、调查范围小且发生频繁、任务急。

1、地籍变更申请与变更调查通知 （1）地籍变更申请地籍变更申请一般有两种情况，一是间接来自于社会，二是来自于国土管理部门的日常业务。间接来自于社会的地籍变更申请是指国土管理部门接到土地权利人提出的申请或法院提出的申请后，根据申请报告，由国土管理部门的业务科室向地籍变更业务主管部门提出的地籍变更申请。国土管理部门的业务科室在日常工作中经常会产生新的地籍信息，例如监察大队、地政部门、征地部门等，这些业务科室应向地籍变更业务主管部门提出地籍变更申请。地籍变更的资料包括变更清单、变更证明书和测量文件。如果登记的内容不涉及界址的变更，并且该宗地原有宗地界址是用解析法测量的，经地籍管理部门负责人同意后，只变更地籍的属性信息，不进行变更地籍测量，继续沿用原几何数据。当界址发生变化、土地权利人对原有档案资料存在疑问并需要进一步核实资料、原丈量数据需用解析法测量数据代替时，调查人员应到实地调查，并进行变更地籍测量。（2）发送变更地籍调查通知书在调查人员进入实地调查前，必须提前通知该宗地权利人及相邻宗地权利人按时到现场指界。通知的方法同样可采用亲自登门送达或挂号邮寄“变更地籍调查通知书”，也可以采用电话通知（要做电话记录）。

2、宗地变更权属状况调查 （1）土地使用权初始登记时的宗地权属状况调查土地使用权初始登记是在总登记后对一宗土地上新确认的土地使用权进行的登记。有以下几种类型：划拨国有土地使用权初始登记、出让国有土地使用权初始登记、国家作价出资（入股）国有土地使用权初始登记、国家租赁国有土地使用权初始登记等。土地使用权初始登记宗地权属状况调查时，调查人员在接收土地登记人员转来的申请文件后，应调查土地使用者名称、单位性质、通讯地址、联系电话、上级主管部门、法定代表人等，调查土地使用权类型，初步核实土地权属来源证明材料是否齐全、合法及与实际情况是否一致。现场核实宗地座落的道路名称、门牌号码与申请书是否一致，现场核实宗地实际用途与批准用途是否一致。划拨国有土地使用权初始登记和出让国有土地使用权初始登记宗地权属状况调查的方法和要求与初始地籍调查时宗地权属状况调查是相同的。国家作价出资（入股）国有土地使用权权属来源证明材料有：企业改制方案及批准文件、土地资产处置方案及批准文件、土地估价备案材料、土地使用权作价出资（入股）合同、土地部门与国有股权持股单位签订的委托持股合同、建设用地批准书、房屋所有权证及其他地上附着物权属证明等其他证明文件。国家租赁国有土地使用权权属来源证明材料有：国有土地租赁批准文件、国有土地租赁合同、建设用地批准书等其他证明文件。国家授权经营国有土地使用权权属来源证明材料有：企业改制方案及批准文件、土地资产处置方案及批准文件、土地估价报告备案材料、国有土地使用权经营管理授权书、被授权经营土地使用权公司土地配置材料、建设用地批准书等其他证明文件。

（2）土地使用权类型变更时的宗地权属状况调查（2）土地使用权类型变更时的宗地权属状况调查土地使用权类型变更是指在土地总登记或初始登记后，土地使用者改变土地使用权类型的行为。在接到土地使用权类型变更申请书后，调查人员现场调查核实宗地的国有土地使用权是否登记、登记的面积、土地用途等内容，初步调查土地使用权类型变更的行为及过程是否符合法律规定，初步核实土地权属来源证明材料是否齐全、合法及与实际情况是否一致。 1）划拨国有土地使用权变更为出让国有土地使用权调查人员在接收土地登记人员转来的划拨国有土地使用权变更为出让国有土地使用权变更申请文件后，应现场核实宗地原土地登记情况，调查划拨国有土地使用权变更为出让国有土地使用权的行为及过程是否符合法律规定，调查补办土地使用权出让手续是否齐全，调查出让金是否在规定的期限内全部交清，并依据《国有土地使用权出让合同》实地调查核实出让国有土地使用权的面积及用途与出让合同规定的面积与用途是否一致。申请人应提交的权属来源证明材料有：人民政府批准文件、原《国有土地使用证》、国有土地使用权出让合同、国有土地使用权出让金缴纳凭证、《房屋所有权证》等地上物附着物产权证明等其他证明文件。

2）划拨国有土地使用权变更为国家作价出资（入股）的情形2）划拨国有土地使用权变更为国家作价出资（入股）的情形调查人员在接收土地登记人员转来的划拨国有土地使用权变更为国家作价出资（入股）国有土地使用权的变更申请文件后，应现场核实宗地原土地登记情况，调查划拨国有土地使用权变更为国家作价出资（入股）国有土地使用权手续的行为及过程是否符合法律规定，核实《国有土地使用权入股合同》、国有资产投资主体有批准权的人民政府土地管理部门及国家经贸管理部门的批准文件，并依据批准文件及《国有土地使用权入股合同》实地调查核实国有土地使用权的面积及用途与批准文件或入股合同规定的面积与用途是否一致，查阅具有土地估价资格的中介机构地价评估报告。申请人应提交的权属来源证明材料有：原《国有土地使用证》、企业改制方案及批准文件、土地资产处置方案及批准文件、土地估价备案材料、土地使用权作价出资（入股）合同、土地行政主管部门与国有股权持股单位签订的委托持股合同、建设用地批准书、房屋所有权证及其他地上附着物权属证明等其他证明文件。

3）划拨国有土地使用权变更为国家租赁国有土地使用权3）划拨国有土地使用权变更为国家租赁国有土地使用权调查人员在接收土地登记人员转来的划拨国有土地使用权变更为国家租赁国有土地使用权的变更申请文件后，应现场核实宗地原土地登记情况，调查划拨国有土地使用权变更为国家租赁国有土地使用权手续的行为及过程是否符合法律规定，核实《国有土地使用权租赁合同》、县级以上人民政府的批准文件、国家土地及经贸管理部门的批准文件，并依据《国有土地使用权租赁合同》实地调查核实国有土地使用权的面积及用途与租赁合同规定的面积与用途是否一致，查阅具有土地估价资格的中介机构地价评估报告。申请人应提交的权属来源证明材料有：原《国有土地使用证》、国有土地租赁批准文件、国有土地租赁合同、建设用地批准书等其他证明文件。

4）划拨国有土地使用权变更为国家授权经营国有土地使用权4）划拨国有土地使用权变更为国家授权经营国有土地使用权调查人员在接收土地登记人员转来的划拨国有土地使用权变更为国家授权经营国有土地使用权的变更申请文件后，应现场核实宗地原土地登记情况，调查划拨国有土地使用权变更为国家授权经营国有土地使用权手续的行为及过程是否符合法律规定，核实国土资源部的批准文件、国土资源部颁发的《国有土地使用权经营管理授权书》，并依据批准文件，实地调查核实国有土地使用权的面积、用途与批准文件和授权书规定的面积与用途是否一致。申请人应提交的权属来源证明材料有：原《国有土地使用证》、企业改制方案及批准文件、土地资产处置方案及批准文件、土地估价报告备案材料、国有土地使用权经营管理授权书、被授权经营土地使用权公司土地配置材料、建设用地批准书等其他证明文件。

（3）土地使用权转让变更时的宗地权属状况调查（3）土地使用权转让变更时的宗地权属状况调查土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与等。调查人员在接收土地登记人员转来的土地使用权转让的变更申请文件后，应首先查阅核实宗地的国有土地使用权是否登记、登记的面积、土地用途、使用期限、终止日期、共有使用权状况、权属争议情况、地上建筑物及构筑物等内容，并依据《土地管理法》、《城市房地产转让管理办法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规，调查土地使用权转让手续的行为及过程是否符合法律规定，调查核实国有土地使用权的面积与用途与《转让合同》规定的面积与用途是否一致，调查受让方土地使用者名称、单位性质、上级主管部门、法人代表等，初步核实土地权属来源证明材料是否齐全、合法及是否与实际情况一致。

1）划拨国有土地使用权转让 调查人员应核实土地使用者是否为公司（企业）等经济组织或个人、是否领有国有土地使用证、是否具有合法的地上建筑物及附着物产权证明、是否签订土地使用权出让合同并补交了土地使用权出让金。申请人应提交的权属来源证明材料有：原《国有土地使用证》、《转让合同》、《国有土地使用权出让合同》、国有土地使用权出让金缴纳凭证、《房屋所有权证》等地上附着物产权证明及其他证明文件。因住房制度改革出售公有住房引起划拨国有土地使用权变更时，申请人应提交的权属来源证明材料有：公房出售批准文件、原《国有土地使用证》、《房屋所有权证》（权利人为购房职工）、售房单位和购房职工签订的售房合同等其他证明文件。

2）出让、国家作价出资（入股）、国家租赁和国家授权经营国有土地使用权转让2）出让、国家作价出资（入股）、国家租赁和国家授权经营国有土地使用权转让出让国有土地使用权转让时，调查人员应现场调查核实土地使用者是否按《国有土地使用权出让合同》规定的期限和条件投资开发及利用。外商投资开发经营成片土地的，调查人员应现场调查核实开发企业是否按《国有土地使用权出让合同》规定的条件和成片开发规划的要求投资开发土地。国家作价出资（入股）、国家租赁国有土地使用权转让时，调查人员应现场调查核实转让是否符合《国有土地使用权作价出资（入股）合同》、《国有土地使用权租赁合同》的规定，国家作价出资（入股）、国家租赁国有土地使用者对地块的投资是否达到合同的约定。

出让、国家作价出资（入股）、国家租赁和国家授权经营国有土地使用权转让时，申请人应提交的权属来源证明材料有：原《国有土地使用证》、《转让合同》、转让地块投资证明或商品房预售登记备案材料、《房屋所有权证》等地上附着物产权证明、土地税费交纳证明文件等其他证明文件。以入股方式转让的，还应提交《入股合同》。单位合并、分立和企业兼并的，还应提交合同及上级主管部门批准文件。处分抵押财产的，还应提交处分抵押财产有关证明文件。交换和赠与的，还应提交交换和赠与的有关证明文件。

（4）土地用途变更时的宗地权属状况调查 土地用途的变更是指土地使用者在征得出让方同意，并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照国家法律的有关规定，重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金后，改变土地使用权出让合同规定的土地用途。调查人员应首先查阅核实宗地的国有土地使用权是否登记、登记的面积、土地用途、使用期限、终止日期、共有使用权状况、权属争议情况、地上建筑物及附着物等内容，调查国有土地使用权土地用途改变手续的行为及过程是否符合法律规定，初步核实土地权属来源证明材料是否齐全、合法及与实际情况是否一致。申请人应提交的权属来源证明材料有：《国有土地使用证》、《房屋所有权证》等地上附着物产权证明、批准文件、国有土地使用权出让合同、国有土地使用权出让金缴纳凭证等其他证明文件。

地 籍 调 查

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地籍调查

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