Антимонопольное законодательство: уроки последнего десятилетия

1. Антимонопольное законодательство: уроки последнего десятилетия Авдашева Светлана Борисовна профессор, зам.директора Института анализа предприятий и рынков НИУ ВШЭ *Использованы материалы доклада «Развитие и применение антимонопольного законодательства в России: по пути достижений и заблуждений» (НИУ ВШЭ, 2011) Интернет-адрес: http://www.hse.ru/data/2011/04/05/1211687919/A_D_K_Yu.pdf Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

2. Почему антимонопольное законодательство? • Главный источник преимуществ рыночной экономики – конкуренция • Результаты конкуренции: • Стимулы • Отбор Эффективность • Инновации • Хорошие институты должны способствовать поддержанию конкуренции • В том числе и антимонопольное законодательство Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

3. Постановка проблемы • В России существуют очевидные проблемы с конкуренцией • Роль применения антимонопольного законодательства? • Способно ли применение сколь угодно хорошего антимонопольного законодательства содействовать конкуренции? • Как развивалось содержание и применение антимонопольного законодательства в России? • Если в развитии антимонопольного законодательства есть недостатки, они недостаточно содействуют конкуренции или могут прямо её ограничивать? Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

4. План презентации • Факторы конкуренции в экономике России • Краткая история антимонопольной политики в России (2000-2010) и её особенности • Развитие применения антимонопольного законодательства • Изменение содержания антимонопольных запретов Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

5. 1. Факторы конкуренции в экономике России Экономическая теория говорит о том, что стимулы к конкуренции (в противоположность отказу от неё) тем выше, чем: • ниже показатели концентрации рынков • ниже издержки входа на рынок • выше дифференциация продукции (в противоположность однородности) • выше вероятность инноваций на рынке Обобщение опыта переходной экономики также свидетельствует о том, что для сохранения стимулов к конкуренции необходимо, чтобы государство не создавало неравных условий конкуренции Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

6. Факторы конкуренции: концентрация • Показатели концентрации в отраслях и на рынках РФ • Отраслевая концентрация не выглядит очень высокой • К середине 2000-х годов CR4 на 10 п.п. выше, чем в США, но практически на столько же ниже, чем в Японии • Слабо выраженные тенденции «конвергенции» показателей концентрации: • На десяти-, пятнадцатилетнем интервале приближаются к показателям концентрации в аналогичных отраслях стран с рыночной экономикой • На высококонцентрированных рынках скорее снижаются, в то время как на средне- и низкоконцентрированных скорее растут • Однако в целом показатели концентрации устойчивы [что соответствует мировой практике] Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

7. Показатели концентрации: высококонцентрированные отрасли (HHI>2500) Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

8. Показатели концентрации: отрасли со средней концентрацией (1500≤ HHI≤2500) Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

9. Показатели концентрации: отрасли с низкой концентрацией (1500> HHI) Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

10. Факторы конкуренции: особенности продукта • Чем более однороден продукт, тем при прочих равных условиях выше стимулы к отказу от ценовой конкуренции • Сама структура экономики может влиять на интенсивность конкуренции • Чем выше вклад добывающих отраслей и продуктов с низкой степенью переработки в ВВП, тем ниже стимулы к конкуренции Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

11. Доля обрабатывающей промышленности в ВВП (World Bank), 2002-2009 Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

12. Факторы конкуренции: издержки входа • Издержки входа остаются сравнительно высокими • В том числе благодаря мутации политики снижения административных барьеров в политику «феодального пути» создания административных барьеров • Чем выше экзогенные издержки входа, тем выше возможности для создания стратегических ограничений входа со стороны крупных компаний Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

13. Число процедур для создания бизнеса(время-деньги) [Doing business] Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

14. Показатели издержек входа для отдельных групп конкурентов: международная торговля (WTO, 2010) Тарифные ограничения Нетарифные ограничения лишь в отношении 12% ввозимой номенклатуры нетарифные ограничения не применяются (145 место в рейтинге ВТО из 147 участников). • по 11.5% позиций ввозимой в Россию номенклатуры ввозные пошлины не взимаются (70 место в рейтинге ВТО из 147 участников), по 17% позиций номенклатуры взимаются импортные пошлины, превышающие 15% (77 место в рейтинге ВТО из 147 участников). Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

15. Фактор конкуренции: инновации • Вклад инноваций в истории бизнес-успеха остается скромным • Защищенность прав собственности и контрактных прав (?) • Взаимодействие спроса на инновации и предложения инноваций (?) • Инновационная политика – блестящее поле для имитации деятельности Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

16. Инновации: доля расходов на R&D в ВВП (2000-2009), Eurostat Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

17. Число патентов (по данным US Patent & Trademark organization) на 1 млрд. ВВП (2000-2009) Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

18. Промежуточные выводы 1 • Структура российской экономики объективно ограничивает стимулы для конкуренции • Возможности антимонопольной политики как инструмента защиты конкуренции воздействовать на факторы конкуренции весьма ограничены • Необходимо применение инструментов активной конкурентной политики (включая защиту прав собственности, либерализацию условий входа на рынки, либерализацию внешней торговли…) Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

19. 2. Краткая история антимонопольной политики в России и её особенности • На антимонопольную политику возлагается ответственность гораздо большая, чем в подавляющем большинстве зарубежных стран • Российские антимонопольные органы (ФАС и его территориальные управления) по размеру гораздо больше, чем за рубежом • До недавнего времени антимонопольная политика не обладала достаточным потенциалом сдерживания: низкие санкции за ограничения конкуренции • Ситуация существенно изменилась с приходом в ФАС нового руководства (2004 г.) Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

20. Сферы ответственности ФАС Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

21. Нарастание активности ФАС: возбуждается гораздо больше дел, чем в зарубежной практике Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

22. 3. Развитие правоприменения • Введены оборотные штрафы за нарушения антимонопольного законодательства для компаний (до 15% оборота на рынке, где совершено нарушение), по сравнению с 500 тыс. руб. до 2007 г. • Изменено содержание ст.178 Уголовного кодекса, появились первые приговоры отдельным лицам • Появились стимулы экономического анализа в делах о нарушении антимонопольного законодательства • Исследования БЭА (2010) в рамках проекта АНЦЭА: в половине дел компании, обвиняемые в нарушении АМЗ, оспаривают квалификацию продуктовых и географических границ рынка • Первое дело, где сговор доказывался на основе прослушивания: результат сотрудничества ФАС со следственным комитетом МВД (Русский уголь, СУЭК, Стройсервис; 2010) • Международное признание деятельности ФАС: рейтинг в Global Competition Review (2006) и (2010) Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

23. 4. Изменение содержания антимонопольных запретов В руках правительства появился мощный инструмент Может быть, использовать чаще: • для решения хозяйственных споров (например, Пикалево) • для ограничения роста цен на нефтепродукты (например, дела против «Большой четверки» нефтяных компаний) • для поддержки [или по крайней мере имитации поддержки] одной группы участников рынка против другой (новый закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»)? Проблема: стремление к решению текущих проблем приводит к созданию норм, не только не развивающих, но даже способных ограничить конкуренцию Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

24. Пример 1. Новые отраслевые нормы: Закон о торговле (2009) • Ст.9 и ст. 13 содержат ряд запретов на поведение ритейлеров и их поставщиков: • Нельзя дискриминировать (в смысле, предлагать поставщикам разные оптовые цены и/или назначать разную маржу на одинаковые товары…) • Нельзя требовать оптовую скидку (в виде ретробонуса) свыше 10% • Нельзя требовать в договоре «лучшие условия поставки», а также информацию об условиях поставки другим ритейлерам • Нельзя возвращать продукцию (весь риск – на ритейлерах..) • Ну и каким же образом эти требования могут стимулировать конкуренцию? Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

25. Пример 1. Новые отраслевые нормы: Закон о торговле (2009) • Непосредственная цель – не защита конкуренции, а поддержка отдельной группы • Какой? На самом деле – укоренившихся поставщиков против новичков [нельзя дискриминировать – приобретение у новичка повышает риск антимонопольного преследования] • ФАС утверждает, что цель политики – повысить открытость [прозрачность] деятельности ритейлеров • Однако как же можно повысить прозрачность, запрещая гибкость условий контрактов? • Фактический результат: резкое повышение неопределенности, в том числе благодаря перемещению контрактных условий в серую зону • С точки зрения норм причина – несоответствие целей и средств, «свидание вслепую» Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

26. Пример 2. Наказание [доминирующего продавца] за причинение ущерба • Традиция применения запретов на причинение ущерба как форму злоупотребления доминирующим положением в регулируемых отраслях (около 40% дел) переносится на нерегулируемые отрасли • Мотив: ФАС защищает слабых • Пример дел 2010-2011: импортер лекарственных средств обвинен в злоупотреблении доминирующим положением по иску дистрибьюторов, которых просили обещать не подкупать организаторов торгов, а также подвергаться проверкам соблюдения правил хранения. Обвинение – дискриминация • Инициаторы иска многократно крупнее обвиняемого • Защищаем слабых? «Это новая партия старушек? -…Это сироты» (И.Ильф, Е.Петров. «Двенадцать стульев») • Непосредственная причина: забвение принципа, согласно которому антимонопольные запреты должны защищать конкуренцию, а не конкурентов Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

27. Пример 3. Запрет на монопольно высокую цену • Монопольно высокая цена – превышающая цену на сопоставимом рынкеили превышающая сумму издержек и прибыли, необходимых для производства и реализации товара • Однако сопоставимые рынки определены так, что их найти практически невозможно, и тогда используется второй критерий • Свойственный регулируемым отраслям, и порождающий все те же источники неэффективности, что при тарифном регулировании (нет стимулов к снижению затрат, нет стимулов к повышению качества – вдруг издержки признают «необоснованными»?, эффект храповика…) • К счастью, по данным ФАС, ежегодно возбуждается всего около 120 дел по факту монопольной цены. Но разве этого мало? 120 дел + демонстрационный эффект для других предпринимателей • Непосредственная причина формулировки и использования нормы таким образом – стремление прямо сдерживать цены («заплатили – получили, распишитесь») Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

28. Основные выводы • Большая часть препятствий для конкуренции в России находится вне зоны прямого воздействия антимонопольного законодательства и требует применения активных мер конкурентной политики • В развитии антимонопольного законодательства может быть выделено два объекта оценки: правоприменениеи содержание антимонопольных запретов • Развитие механизма правоприменениядолжно в целом оцениваться положительно • Но не развитие содержания антимонопольных запретов • Содержание антимонопольных запретов – создание отраслевых норм, преследование за факт причинения ущерба и подмена антимонопольными запретами регулирования, - может прямо ограничивать конкуренцию • Главный урок для экономической политики: нельзя подменять антимонопольными запретами методы активной конкурентной политики Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011

29. Спасибо за внимание! *В презентации использованы материалы Н.Дзагуровой, П.Крючковой, Г.Юсуповой. За обсуждение доклада авторы благодарят Ю.Симачева, А.Шаститко, И.Артемьева, А.Цыганова, А.Сушкевича, А.Кинева, В.Новикова, В.Тамбовцева, А.Яковлева, Н.Вознесенского, Н.Смирнова и многих других коллег Инновационное развитие экономики России: институциональная среда, экономический факультет МГУ, 20 апреля 2011