นโยบายการคลังของไทย

1. นโยบายการคลังของไทย

2. เอกสารอ้างอิง • ทรงธรรม ปิ่นโต บุณยวรรณ หมั่นวิชาชัย และฐิติมา ชูเชิด “การประเมินความเปราะบางทางการคลังของไทย” บทความเสนอในสัมมนาวิชาการประจำปี 2550 จัดโดยธนาคารแห่งประเทศไทย 3-4 ตุลาคม 2550 • ดร. สมชัย สัจจพงษ์ ทะลุมิติเศรษฐกิจการคลังไทย, 2548

3. เอกสารอ้างอิง • “THAI ECONOMIC PERFORMANCE AND FISCAL SCENARIOS AFTER THE CRISIS” by Dr. Porametee Vimolsiri, in Facing the Aging Society in ASEAN Countries Symposium on the Emerging Middle Income Class and Social Safety Network, March 15, 2010

4. เครื่องมือด้านนโยบาย:เครื่องมือด้านนโยบาย: • รายรับของรัฐบาล เช่น ภาษี ค่าธรรมเนียม กำไรจากรัฐวิสาหกิจ อื่นๆ • รายจ่ายของรัฐบาล (งบประมาณรายจ่าย) • หนี้สาธารณะ

5. หน่วยงานที่รับผิดชอบ:หน่วยงานที่รับผิดชอบ: • โดยตรง คือกระทรวงการคลัง และสำนักงบประมาณ • โดยอ้อมร่วมกับกระทรวงการคลัง และสำนักงบประมาณ ได้แก่ สภาพัฒน์ฯ ธปท. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (กทม. อบจ. อบต.) กองทุนต่างๆ

6. วัตถุประสงค์ • เสถียรภาพด้านเศรษฐกิจมหภาค [ผลต่อ aggregate demand (กระตุ้น/ชะลอเศรษฐกิจ) การเติบโตทางเศรษฐกิจ เงินเฟ้อ การจ้างงาน] • จัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ (ส่งเสริมการออม การลงทุน การส่งออก การประหยัด)

7. วัตถุประสงค์ • กระจายรายได้อย่างเป็นธรรม (เก็บภาษีคนรวยในอัตราก้าวหน้า กระจายความเจริญสู่ชนบท) • บรรเทาความยากจน (รักษาพยาบาลฟรี เงินโอนสวัสดิการ) • บริการสาธารณะ (public goods)เช่น รักษาความสงบเรียบร้อย รักษาสิ่งแวดล้อม

8. การคลังด้านรายรับ • 90% อยู่ในรูปของภาษี (มูลค่าเพิ่ม เงินได้ สรรพสามิต นำเข้า-ส่งออก) • 30% ของยอดรายรับภาษีได้จากภาษีมูลค่าเพิ่ม (เก็บ 7%ของยอดขายสินค้าและบริการ)

9. การคลังด้านรายรับ • 30% ของยอดรายรับภาษีได้จากภาษีมูลค่าเพิ่ม • พึ่งพาภาษีทางอ้อมมากกว่าภาษีทางตรง • ฐานภาษีจากการบริโภคสำคัญมาก • แต่รายได้จากภาษีเงินได้สำคัญมากขึ้นและมากกว่า VAT ในช่วงหลัง • ฐานภาษีจากการค้าระหว่างประเทศมีแนวโน้มลดลงเพราะการค้าเสรีขึ้น

10. เก็บภาษีเงินได้จากนิติบุคคลได้มากกว่าเก็บภาษีเงินได้จากบุคคลธรรมดา (ตรงกันข้ามกับในประเทศอุตสาหกรรม)

12. ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเก็บได้น้อยเพราะภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเก็บได้น้อยเพราะ • อัตราภาษีที่แท้จริง = 5% (เทียบกับอัตราจัดเก็บ 0% - 37%) • กำลังแรงงาน 30 กว่าล้านคน แจ้งเสียภาษีแค่ 5-7 ล้านคน

13. ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเก็บได้น้อยเพราะภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเก็บได้น้อยเพราะ • 2 ใน 3 ของเม็ดเงินภาษีเงินได้มาจากคนรวย (รายได้สุทธิเกิน 1 ล้านบาท) แต่คนรวยมีจำนวนเพียง 3% ของผู้เสียภาษี • มีช่องทางเก็บได้อีก 17

15. การคลังด้านรายจ่าย • ยอดรายจ่ายประมาณ 18% ของ GDP ซึ่งต่ำกว่าของประเทศกำลังพัฒนาในเอเซีย (23%) และต่ำกว่าของประเทศอุตสาหกรรม (35% ซึ่งเน้นเงินอุดหนุนเพื่อสวัสดิการและประกันสังคม)

16. การคลังด้านรายจ่าย • กว่า 70% ของยอดรายจ่ายอยู่ในรูป “รายจ่ายประจำ” (เงินเดือน ซื้อสินค้าและบริการ ดอกเบี้ย เงินอุดหนุน)26% อยู่ในรูป “รายจ่ายลงทุน” (ก่อสร้าง ซื้อเครื่องจักร ยานยนต์)

17. การคลังด้านรายจ่าย ปี 54 ขาดดุล และงบลงทุนน้อยมาก

18. มีลักษณะ “เศรษฐกิจดี ลงทุนมาก เศรษฐกิจซบ ลงทุนน้อย” • แยกรายจ่ายตามลักษณะงาน (function) : • การศึกษา ได้งบประมาณมากที่สุดโดยตลอด ประมาณ 25% • บริการทางเศรษฐกิจ (ขนส่ง เกษตร อุตสาหกรรม) เคยมีสัดส่วนสูงในทศวรรษ 1990 แต่ได้ลดลงหลังจากนั้น

19. แยกรายจ่ายตามลักษณะงาน (function) : • การป้องกันประเทศ เคยสูงในทศวรรษ 1970 และ 1980 แต่ลดลงมากในระยะหลัง • สาธารณสุข และประกันสังคม สูงขึ้นต่อเนื่องในช่วงหลัง

21. การจัดทำ/กำหนดงบประมาณรายจ่ายการจัดทำ/กำหนดงบประมาณรายจ่าย • วิธีการตั้งงบประมาณโดยหน่วยงานต่างๆ แบบ “ปรับจากรายจ่ายในอดีต” เทียบกับ แบบ “performance-based budgeting” • 4 หน่วยงานหลัก (สำนักงบประมาณ กระทรวงการคลัง สภาพัฒน์ฯ และธนาคารแห่งประเทศไทย)ร่วมกันกำหนดกรอบงบประมาณก่อนเสนอ ครม. และรัฐสภา

22. การจัดทำ/กำหนดงบประมาณรายจ่ายการจัดทำ/กำหนดงบประมาณรายจ่าย • ยอดรวมรายจ่าย ขึ้นอยู่กับ ยอดรวมรายรับ (ที่คาดการณ์) + แนวนโยบายเศรษฐกิจมหภาค (กระตุ้นเศรษฐกิจ?) • กฎหมายจำกัดขนาดการขาดดุลงบประมาณและการก่อหนี้ (ขาดดุลได้ไม่เกินร้อยละ 20 ของยอดรวมรายจ่าย) นโยบายการคลังแบบอนุรักษ์นิยม? วินัยทางการคลัง?

23. การจัดทำ/กำหนดงบประมาณรายจ่ายการจัดทำ/กำหนดงบประมาณรายจ่าย • ในอดีต ขาดดุลมากในช่วงวิกฤตการณ์น้ำมัน 1 (2516) และ 2 (2522) • ต่อมาจึง “รัดเข็มขัด” และเกินดุลได้ในปี 2531-39 • หลังวิกฤต 2540 ใช้นโยบายขาดดุลเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ และรับภาระแก้ปัญหาหนี้เสีย ระหว่างปี 2542-47 • สมดุลในปี 2548 แต่กลับมาขาดดุลอีก (2549-2551)

24. ประเด็นการคลังในอนาคตประเด็นการคลังในอนาคต • ความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายในงบประมาณ • ความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายนอกงบประมาณ • การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น • ผลของวิกฤต subprime ปี 2552

25. ความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายในงบประมาณและหนี้สาธารณะความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายในงบประมาณและหนี้สาธารณะ • หนี้สาธารณะ = หนี้ของรัฐบาล + หนี้ของรัฐวิสาหกิจที่กระทรวงการคลังค้ำประกัน • ก่อนวิกฤต 2540 หนี้สาธารณะต่ำมาก เพราะงบประมาณเกินดุล 9 ปีติดต่อกัน

26. ความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายในงบประมาณและหนี้สาธารณะความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายในงบประมาณและหนี้สาธารณะ • หลังวิกฤต 2540 ภาครัฐต้องรับภาระส่วนใหญ่ในการแก้ปัญหาหนี้เสีย และต้องขาดดุลเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ หนี้สาธารณะเพิ่มจาก 11.9% ของ GDP ในปี 2539 เป็น 57.2% ของ GDP ในปี 2544(13.6% เป็นหนี้ให้กองทุนฟื้นฟูฯ) 30

28. ความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายในงบประมาณและหนี้สาธารณะความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายในงบประมาณและหนี้สาธารณะ • ความเสียหายของกองทุนฟื้นฟูฯ ประมาณ 1.4 ล้านล้านบาท รัฐบาลออกพันธบัตรช่วยและรับภาระจ่ายดอกเบี้ยพันธบัตรให้ (ธปท. รับภาระเงินต้น) • ภาระอื่นๆ อาจเพิ่มขึ้น เช่น บำเหน็จบำนาญ ค่ารักษาพยาบาลข้าราชการ และเงินสมทบกองทุนประกันสังคม

29. ความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายนอกงบประมาณความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายนอกงบประมาณ • กิจกรรมกึ่งการคลัง (quasi-fiscal) : ไม่อยู่ในงบประมาณ แต่ถ้ามีปัญหาขาดทุน ก็ต้องใช้เงินในงบประมาณ เช่น โครงการบ้านเอื้ออาทร สินเชื่อ SME ขสมก. ขาดทุน เพิ่มทุนให้ธนาคารของรัฐ (ส่วนใหญ่เป็นโครงการ “ประชานิยม” ของรัฐบาลทักษิณ)

30. ความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายนอกงบประมาณความเสี่ยงจากภาระรายจ่ายนอกงบประมาณ • กิจกรรมกึ่งการคลัง (quasi-fiscal): ยืดหยุ่น แต่ไม่ต้องผ่านรัฐสภา จึงอาจเพื่อ “การเมือง”มากเกินไปจนเป็นภาระทางการคลัง 34

31. 35

32. 36

33. กรอบความยั่งยืนทางการคลัง กำหนดเมื่อ เมษายน 2547 • หนี้สาธารณะ/GDP ไม่เกิน 50% • ภาระหนี้ต่องบประมาณ ไม่เกิน 15% • งบประมาณสมดุลตั้งแต่ปีงบประมาณ 2548 • งบรายจ่ายลงทุน/ยอดรวมรายจ่าย ไม่น้อยกว่า 25%

34. อาจมีปัญหา “ความไม่ยั่งยืนทางการคลัง”ในอนาคต ถ้า • การเมือง “ประชานิยม” มากขึ้น • ภาระ “สวัสดิการสังคม” ของรัฐ เพิ่มขึ้น • เศรษฐกิจไม่ขยายตัวตามคาด (ต่ำกว่า 4.5% ต่อปี) • ไม่ปฏิรูปโครงสร้างภาษี

35. การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น • รัฐธรรมนูญปี 2540 กำหนดให้กระจายอำนาจการคลังสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เพื่อส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ประชาธิปไตยรากหญ้า ส่วนร่วมของประชาชน และปรับปรุงบริการสาธารณะ

36. การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น • มอบอำนาจให้ อปท. รับผิดชอบท้องถิ่นในด้านต่างๆ มากขึ้น • โครงสร้างพื้นฐาน เช่น ถนนหมู่บ้าน ประปาชนบท • รักษาสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ

37. การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น • มอบอำนาจให้ อปท. รับผิดชอบท้องถิ่นในด้านต่างๆ มากขึ้น • การศึกษา • การกำจัดขยะ • ส่งเสริมการท่องเที่ยว 41

38. การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น • กำหนดให้ อปท. มีงบประมาณรายจ่ายรวมกันคิดเป็นอย่างน้อย 35% ของรายรับของรัฐบาลกลาง เริ่มตั้งแต่ปีงบประมาณ 2550 • ตามแผน ต้องย้ายบุคลากรจากส่วนกลางไป อปท. จำนวนกว่า 4000 คน (ครูจำนวนมากไม่อยากย้าย)

39. โครงสร้างรายรับของ อปท. ปีงบประมาณ 2550

40. การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น • ควรใช้เกณฑ์อะไรในการแบ่งเงินระหว่าง อปท. ต่างๆ (กทม. พัทยา อบจ. อบต.) ? เช่น GDP ประชากร ภารกิจ ความสำคัญทางยุทธศาสตร์ .........

41. การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจการคลังสู่ท้องถิ่น • อปท. มีความพร้อมในการบริหารงบประมาณแค่ไหน? ประชาชนในท้องถิ่นจะดูแลไม่ให้ “รั่วไหล”ได้? • รัฐธรรมนูญปี 2550 ยังคงให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น • ลดสัดส่วนรายรับของ อปท. ลงจาก 35% เพื่อให้สามารถปฏิบัติได้

42. บทบาทของนโยบายการคลังในช่วงวิกฤต subprime • เศรษฐกิจถดถอยทำให้รัฐบาลเก็บภาษีได้ต่ำกว่าเป้า • รายจ่ายรัฐเพิ่มเพื่อบรรเทาความเดือดร้อน และเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ (นโยบายแบบเคนส์) • เพิ่มงบประมาณกลางปี 2552 กว่า 1 แสนล้านบาทเพื่อใช้ใน (SP1) • 6 มาตรการ 6+6 เดือน ช่วยค่าไฟ ค่าน้ำ ค่ารถเมล์ ค่ารถไฟ ลดภาษีน้ำมัน และตรึงราคาก๊าซหุงต้ม

43. บทบาทของนโยบายการคลังในช่วงวิกฤต subprime • เพิ่มงบประมาณกลางปี 2552 กว่า 1 แสนล้านบาทเพื่อใช้ใน (SP1) • เช็คช่วยชาติ คนละ 2,000 บาท • เบี้ยคนชรา เดือนละ 500 บาท • เรียนฟรี 15 ปี • ขาดดุลงบประมาณต่อเนื่องจากปี 2551

44. บทบาทของนโยบายการคลังในช่วงวิกฤต subprime • “แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง” ใช้เงินอีก 1.43 ล้านล้านบาทใน 3 ปี (2553 – 2555) [SP2] เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจต่อ และสร้างความสามารถในการแข่งขัน • ใช้ในการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานด้าน ขนส่ง ชลประทาน พลังงาน การศึกษา สาธารณสุข ชุมชน และอื่นๆ (เช่น เศรษฐกิจสร้างสรรค์) • ต้องกู้เงินอีก 8 แสนล้านบาท

45. บทบาทของนโยบายการคลังในช่วงวิกฤต subprime • งบประมาณปี 2553 ขาดดุลต่อ และคงขาดดุลต่อไปอีก2 – 3 ปี • หนี้สาธารณะคาดว่าอาจจะเพิ่มสูงสุดถึง 60% ของ GDP ในปี 2556 และหากเศรษฐกิจขยายตัวได้ดี (5.5%) หนี้จะเริ่มลดลงในปี 2557 • ความยั่งยืนทางการคลังลดลงอย่างชัดเจนในช่วง 5 ปีข้างหน้า (2553 – 2557)

47. บทบาทของนโยบายการคลังในช่วงวิกฤต subprime • กรอบความยั่งยืนทางการคลัง: • หนี้สาธารณะ/GDP ไม่เกิน 50% (?) • ภาระหนี้ต่องบประมาณ ไม่เกิน 15% • งบประมาณสมดุล (?) • งบรายจ่ายลงทุน/ยอดรวมรายจ่าย ไม่น้อยกว่า 25% (?)