晋升压力、官员任期与城市商业银行的贷款行为

1. 晋升压力、官员任期与城市商业银行的贷款行为晋升压力、官员任期与城市商业银行的贷款行为 • 曹廷求 • 山东大学经济学院金融学系

2. 论文结构 • 引言 • 相关文献综述 • 制度演进与理论分析 • 研究设计 • 计量结果与分析 • 进一步的讨论 • 结论 2

3. 引言 • 政府对银行的所有权在世界范围内广泛存在（La Porta et al.,2002） • 发展观：政府存在最大化社会福利的激励，政府股权有利于金融发展 • 政治观：政治家会基于政治目的而控制银行信贷的配置，不利于银行和金融体系的发展 • 自Kornai(1979)、Shleifer and Vishny(1994)以来，政府股东的“政治观”开始被广泛接受 • 银行的政府所有权会给国家的金融发展及经济增长带来负面影响（Barth et al.,2000; La Porta et al.,2002） • 相比私人银行，政府控制银行具有较差的绩效（Mian,2003） • 政府控制的银行不仅会收取较低的利率（Sapienza, 2004），而且会在政治选举的年份扩张信贷（Dinc, 2005） 3

4. 引言 • 以上的研究都将政府看作一个整体，单纯考察股权性质、持股比例等的影响，未能将政府行为推进到背后的实质性个体——官员 • 政府本身是一个抽象的“黑箱”，其所表现出来的各种特征其实是作为实体的官员动机的体现，正是官员将自身的政治目的嵌入到作为股东的政府之中，才使得政府股东表现出与众不同的特性 • 已有的研究只见政府不见官员，未能提供“政治观”的直接证据 • 我们尝试从官员晋升激励的角度探讨其对银行贷款行为的影响，以期为政府股东的“政治观”提供直接证据 4

5. 引言 • 城市商业银行提供了检验这一论题的绝佳样本 • 一方面，地方政府拥有对城商行的实际控制权 • 一开始就从法律上确立了地方政府的控股地位：1995年国务院发布的《城市商业银行暂行管理办法》 • 尽管自成立以来，我国的城商行取得了跨越式的发展，但仍然面临着众多的发展障碍，其中来自地方政府的干预被认为是影响城商行发展的重要因素（巴曙松等，2005） 5

6. 引言 • 另一方面，自上世纪80年代以来我国地方官员之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”使得政治激励成为重要的激励方式（周黎安，2004），由此导致了地方官员“为增长而竞争”的格局（张军，2005） • 作为推动经济增长的重要资源，地方政府所控制的城商行无疑是实现政治目的的重要手段 • 地方政府不仅拥有城商行的控股权，而且银行经营者也大多由地方政府任命，因此自城商行成立起，地方政府就将城商行视为自身的“第二财政”，其中最重要的就是基于政治考虑引导信贷资金的配置 • 地方政府会通过座谈的方式要求城商行为地方项目提供支持（《财经》2008-12-04），即使是民营银行也会受到干预，如被要求参加银企融资洽谈会等（中国金融网，2009-05-14） 6

7. 引言 • 问题：基于政治“锦标赛”的地方官员晋升激励会对政府控制的城商行贷款行为产生怎样的影响呢？ • 本文的内容： • 采用我国城商行2006-2009年的样本数据，在构建地方官员晋升压力指数的基础上，分析晋升压力对银行贷款总量、期限结构、行业分布及贷款风险等各方面的影响，并对我国城商行不良贷款的形成机理作初步探索； • 地方官员的任期会影响其激励动机，从而会影响地方经济发展（张军、高远，2007；王贤彬、徐现祥，2008），因此我们还从市委书记任期的视角考察了官员任期对晋升压力和贷款行为关系的影响。 7

8. 引言 • 本文的主要贡献 • 突破了以往单纯研究政府股东持股影响银行行为的范式，将政府控制对银行的影响推进到了具体的官员行为方面，为Shleifer and Vishny(1994)以来受到广泛关注的政府股东的“政治观”提供了直接证据 • 创新性的将目前周黎安（2004）、张军、高远（2007）及王贤彬、徐现祥（2008）等对省级官员的研究拓展到地市级，并且将官员交流、任期的研究从影响经济发展的宏观层面深入到影响企业行为的微观视角 • 在我国特殊的制度背景下，研究了官员晋升激励如何影响城商行贷款行为，并最终引致不良贷款形成的传导机制，在此基础上探索如何修正地方官员的考核指标以防范城商行不良贷款的累积 8

9. 相关文献评述 • 关于政府股权经济后果的研究基本上经历了政府股东的宏观影响——个体效应——银行行为的演进 • 宏观：政府股东的发展观与政治观（La Porta et al., 2002; Barth et al., 2000） • 个体效应： • 直接检验两类不同银行的绩效和效率。Mian(2003) ；Micco et al. (2007) • 二是检验政府银行私有化前后的绩效变化。Nakane and Weintraub (2005)对巴西、Boubakri et al.(2005)对发展中国家银行的研究表明，私有化之后银行的绩效和效率都得到了提高 • 银行行为：政党与贷款利率（Sapienza, 2004）、政治选举与银行贷款（Dinc, 2005; Micco et al., 2007） 9

10. 相关文献评述 • 国内的研究主要集中在检验不同银行的效率和绩效 • 早期集中于对不同类型银行效率的测算及比较，如张健华（2003）；而郑录军、曹廷求（2005）等 • 随着银行治理的兴起，一些文献开始从公司治理的视角研究政府股权的经济后果问题。李维安、曹廷求（2004）；王朝弟（2007）；赵昌文等（2009） • 银行行为：曹廷求等（2006）的研究表明银行第一大股东性质并没有对银行风险产生显著影响。李燕平、韩立岩（2007）研究了产权结构对于商业银行贷款风险行为的影响，指出非国有银行比国有银行更加谨慎，Jia（2009）也认为在放款时股份制银行要比国有银行更加的审慎，但国有银行的审慎行为随时间推移而有所增强 10

11. 相关文献评述 • 小结 • 国外：将政府股东的经济后果推进到了贷款行为方面，但仍然将政府作为整体来考虑，没有深入到具体的官员行为，难以提供政府股权“政治观”的直接证据 • 国内：还处于单纯考察股权性质对银行绩效影响的个体效应阶段，尽管有一些研究开始关注银行贷款中的审慎行为，但仍旧无法提供政府影响银行贷款行为的证据 • 朱红军等（2010）采用我国城商行的81份样本，考察了地区金融法治环境、股权结构对银行关联贷款的影响 11

12. 制度演进与理论分析 • 地方政府与银行关系大致分为三个阶段 • 第一阶段：1978到1994年的分税制改革 • 地方政府对国有银行地方分行存在较强的控制力，从某种意义上说，此时国有银行地方分行的产权属于中央政府，但实际使用权却属于地方政府 • 第二阶段：1994至1998年的银行体系垂直化管理 • 伴随着分税制改革而来的财政集权加大了地方政府对当地银行系统的信贷决策与信贷行为的干预与影响力（张军、金煜，2005） • 《预算法》及《商业银行法》的颁布使城商行成为地方政府信贷资金的重要来源 • 第三阶段：1998年至今 • 各大国有银行都成为独立的法人商业银行，其分支机构也不再与地方政府存在隶属关系，同时中央政府也上收了国有银行地方分行的信贷审批权 • 转向地方金融机构，加强对城商行的干预，控制其信贷资金的投向 12

13. 制度演进与理论分析 • 随着制度的演进，地方政府干预城商行的动机也随之增加，那么这种动机来自哪里呢？是单纯因为财政激励吗？ • 作为“政治参与人”的地方官员，除了关心地方的财政收入之外，自然也关心其在“官场”的升迁（周黎安，2004、2007） • 自上世纪80年来以来地方官员的选拔和晋升标准已由政治指标转变为经济绩效指标，尤其是地方GDP增长的绩效（Li and Zhou,2005），在这种逻辑下，地方官员的升迁竞争主要表现为政绩竞争，政绩竞争主要表现为经济增长竞争，经济增长竞争主要表现为投资竞争，而投资竞争最终要靠金融资源来支持（巴曙松等，2005） • 基于晋升激励的地方官员自然会干预所控制的城商行的贷款行为，以支持地方经济建设 13

14. 制度演进与理论分析 • 官员任期制度 • 官员的任期长短会显著影响其施政行为和策略，张军、高远，2007） • 张军、高远（2007）及王贤彬、徐现祥（2008）对我国省级官员的研究表明省级官员任期与经济增长呈倒U型关系，因此任期不同的地方官员对城商行贷款的影响存在差异 • 作为地方的“一把手”，市委书记拥有对地方经济较强的控制力，而任期也势必会影响其晋升激励，从而引致晋升压力下城商行贷款的变化 • 根据各地GDP增长率、财政盈余及失业率构建一个简单的地方官员晋升压力指数，考察其对当地城商行贷款行为各个方面的影响，同时我们还加入了压力指数与当地市委书记任期的交叉项来考察官员任期的影响 14

15. 研究设计 • 样本与数据来源 • 样本为我国2006-2009年的城市商业银行。我们运用各种手段获得了近100家城商行年份不等的年报，手工收集了本文所需的各个指标，最终选取了81家、涵盖2006-2009年共计253个样本数据 • 除新疆、西藏及海南由于样本缺失之外，基于本文地方官员晋升激励的前提，对于进行重组成为省内统一银行如江苏银行、徽商银行及吉林银行没有包括在内；而其他模式的重组，如宁夏银行、富滇银行则包含在内 • 上市银行也与未上市银行存在实质上的不同，地方政府对上市银行的干预能力较弱，因此我们的样本中也未包含北京银行、南京银行及宁波银行，最终本文的样本共计涵盖了我国大陆24个省、自治区、直辖市 15

16. 研究设计 表1 样本的分布 注：表中的省会城市包括直辖市。 16

17. 研究设计 • 模型设定与变量定义 • 贷款行为Dep： • 贷款总量：贷款资产比率（loan，贷款/总资产）及存贷比率（loand，贷款/存款） • 期限结构：短期贷款比率（shortl，短期贷款/总资产）及中长期贷款比率（longl，中长期贷款/总资产） • 行业分布：批发与零售（pfl）、建筑（jzl）、制造（zzl）及房地产（fdcl）四个行业贷款比重，分别为各行业贷款与总贷款之比 • 贷款风险：贷款拨备覆盖率（bobei，贷款损失准备/不良贷款余额）、单一最大客户贷款集中度（danyi，最大客户贷款额/资本净额）、关联贷款比（gll，关联贷款/贷款额）及不良贷款比（npl，不良贷款/贷款额） 17

18. 研究设计 • 解释变量：晋升压力指数（ps） • 分别从城商行所在城市的GDP增长率、财政盈余及失业率三个方面考察晋升压力，这也是地方政府主要关心的方面（周黎安，2008） • 考虑到上级政府对地方官员的绩效考核通常会采取相对绩效评价（周黎安等，2005），同时在晋升激励中会选择“可比地区”的原则（周黎安，2008），因此我们将以上变量与城商行所在省份均值进行比较以构建指数；此外，由于各地资源禀赋的差异，我们在计算省份变量均值时，采用以各地GDP总量为权重的加权平均数。 18

19. 研究设计 • 解释变量：晋升压力指数（ps） • 我们首先将样本城市分为三类：普通城市、副省级城市和直辖市。对于普通城市，我们将以上三个变量分别与所在省份城市的加权平均数进行比较；副省级城市与全部15个副省级城市的加权平均数相比；直辖市则与全部4个直辖市的加权平均数相比。 • 在计算方法上，对GDP增长率和财政盈余，小于当年对应加权均值赋值为1，否则为0；对失业率则是大于当年对应均值为1，否则为0；然后再将得分相加就得到地方官员的晋升压力指数ps。显然该变量取值范围为[0,3]，且数值越大地方官员的晋升压力也越大 • 为了避免内生性影响，我们将三个变量都滞后了一期，构建的压力指数也自然滞后了一阶，即2006年的晋升压力指数是基于样本2005年的变量构造，这也符合官员绩效考评的一般规则 19

20. 研究设计 • 解释变量：市委书记的任期（rq） • 首先从新华网查询到各地区2006-2009年地方市委书记的变更情况，随后从人民网搜寻各地市委书记的简历资料，确定各地市委书记的任职年份 • 在此基础上，通过倒推的方式，继续通过谷歌、百度等网络搜索前任市委书记及其简历，最终确定样本期间各城市市委书记的变更及任期起始年份；为保证任期的准确性，我们还利用谷歌的历史新闻查询对官员任期进行了进一步确认 • 在任期的计算上，我们参照张军、高远（2007）的方法，对任期按月份计算，如果官员是上半年就任任期从当年计算，如果是下半年则从次年开始计算，若恰好是六月份就任，考虑到官员就任前会有交接，任期也从当年算起 • 对市委书记的年龄进行了控制（age和age2，市委书记年龄及平方） 20

21. 研究设计 • 控制变量X • 第一大股东持股比例（s1）及其性质（gov，是否为地方政府控制，是为1，否则为0）变量，其中地方政府控制包括地方财政、政府投资公司、地方国资委及地方国企等，非政府控制则主要包括外资、民营企业、上市公司及银行工会等 • 其他特征我们主要考虑了城商行规模（size，城商行资产的自然对数）、境外战略投资者（fore，存在为1，否则为0）及跨区域经营（area，设有跨地级市分行为1，否则为0）三个方面 • 另外，我国的晋升激励存在层层推进的特征（周黎安，2007），因此城商行所处省区的外部环境可能也会影响银行贷款行为，我们用各地区的市场化指数来控制这种影响（mar） • 考虑到时间的影响，我们还控制了年份（year，以2006年为基期） 21

22. 描述性统计 • 被解释变量 22

23. 描述性统计 • 解释变量 23

24. 计量结果及分析 • 晋升压力与贷款总量、期限结构 24

25. 计量结果及分析 • 晋升压力与贷款行业分布 25

26. 计量结果及分析 • 晋升压力与贷款风险 26

27. 进一步的讨论 • 不良贷款的形成 • 根据调查，我国国有商业银行的不良贷款中，由于内部管理原因造成的只占20%，其他大多是由于行政干预、政策要求、国家安排或是地方干预等造成的（周小川，2005） 27

28. 进一步的讨论 增加中长期贷款 期限结构 增加房地产贷款 晋升压力 行业分布 不良贷款累积 提高贷款集中度 贷款风险 • 晋升压力与不良贷款 • 采用Baron and Kenny(1986)的经典方法，检验了各贷款行为的中介作用 • 官员晋升压力大的地区，城商行会增加中长期贷款、房地产业贷款、提高贷款集中度，最终形成不良贷款。 28

29. 进一步的讨论 • 晋升考核机制的改变与不良贷款 • 既然目前注重经济绩效的晋升考核机制会导致城商行不良贷款的累积，那么应该如何解决这一问题呢？ • 周黎安（2004、2007）强调需要将目前比较单一的经济绩效考核转变为更具综合性的指标体系，从而减少地方官员的努力配置扭曲，王永钦等（2007）也指出需要改进政府以GDP为基础的相对绩效评估体系，更多的引入其他目标的权重，如社会发展，环境保护等 • 自2006年中组部发布《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》之后，各地也都在近两年相继出台了一些新的官员考核机制，如山东将职工薪酬增长纳入官员考核范围（2008），广东对官员的考核中GDP比重不超过3成（2010），浙江也在研究更关注民生、环境的官员考核评价体系（2010） 29

30. 进一步的讨论 • 重新构建晋升压力指数：加入环境和民生指标 • 环境指标：人均绿地面积及工业二氧化硫排放量占GDP比重 • 民生：职工工资增长率、人均肉类占有量、人均医院床位数及人均公共汽车拥有量 • 与前文构建的指数相同，以上指标也滞后了一期，且按照当年省内各地GDP加权均值为准分别定义1和0，其中除了工业二氧化硫占GDP比重之外，其他变量都是小于均值赋值为1，大于均值为0。将以上6个指标相加就得到了地方官员的“绿色压力指数”（ls） • 将ps与ls相加就获得一个新的综合指数psls，同时为了考察不同比重下晋升压力的影响，我们分别赋予ps和ls不同的比重，比重以下标来表示，即psls91=ps*0.9+ls*0.1，以此类推 30

31. 进一步的讨论 • 晋升考核机制的改变与不良贷款 • 随着绿色压力指数比重的增加，总指数的系数逐渐变小，这表明压力对不良贷款的累积作用逐渐减少；更为重要的是，其显著性也逐渐降低，当ps比重低于30%时，压力指数并不会显著提高城商行的不良贷款 • 尽管我们的指标可能存在疏漏，但以上结果在一定程度上说明，在官员考核中增加环境、民生指标的比重确实能够抑制不良贷款的累积 31

32. 稳健性检验 • 攫取之手。本文的前提假设是地方官员的晋升激励，但在现实情况下，作为一个“理性经济人”的地方官员，其行为可以分为两类：一是为获得晋升激励而表现出追求地区公共利益的“援助之手”，另一种则是追求某些纯粹私人利益的“攫取之手”，如在职消费、挪用公款等（田伟、田红云，2009），因此，对于追求纯粹私人利益的官员而言，政治晋升的激励可能相对较小，我们剔除了因犯罪或渎职被撤的市委书记任期内的样本，结果一致 • 官员级别。不同级别市委书记的激励可能存在差异，我们首先考察副省级以上城市的影响，设立一个ps与虚拟变量fusheng（副省级以上城市为1，其他为0）的交叉项，结果不影响ps的结果，而交叉项基本不显著；其次直辖市市委书记与普通市委书记的激励也会存在差异，我们删去上海、天津、重庆三家城商行样本，结果一致 32

33. 稳健性检验 • 任期度量。在任期的计算方面，张军、高远（2007）及王贤彬、徐现祥（2008）对省委书记的任期从其任当地省长时算起，我们对市委书记的任期也从其任当地市长时计算，结果除了在对longl回归时ps*rq和rq不显著之外，其他结果都一致，我们认为可能的原因是任期加长时若增加中长期贷款需要在任期内归还，也容易形成不良贷款，影响政绩，使得任期不会显著影响ps与longl的关系 • 指数构建。文中构建晋升压力指数ps是按两类分组的0-1变量，我们也按省内加权平均后的变量排序，按四分位数分为四组，分别赋值1、2、3、4，然后相加构建指数，结果基本一致；此外，文中三个指标是按等权重计算的，而中央对地方官员的考核可能并非如此，我们对三个指标设置了不同的权重，结果一致；构建方法上我们还对赋值后的指标进行主成分分析来构建ps，结果一致。 33

34. 结论 • 政府股东“政治观”一直受到广泛关注，然而目前的研究未能提供直接而有力的证据，从官员晋升的视角出发，本文以我国城商行样本系统的验证了这一观点 • 本文手工收集了我国城商行2006-2009年的样本数据，从地方GDP增长率、财政盈余及失业率三个方面构建了地方官员的晋升压力指数 • 晋升压力大的地区，其城商行会减少贷款量，但当地市委书记的任期会弱化这种作用。从期限结构来看，减少的都是短期贷款，却会增加中长期贷款的发放；从行业角度看，城商行会减少批发零售业贷款而增加建筑、房地产业贷款；同时会有较高的集中度、关联贷款及不良贷款率；且除关联贷款外，市委书记的任期大多对晋升压力与以上贷款行为关系有强化作用 • 考察晋升压力引致城商行不良贷款的路径，表明前者主要是通过增加中长期贷款、增加房地产业贷款、提高贷款集中度而最终形成不良贷款 • 对如何调整官员的晋升考核机制以防范不良贷款做了初步探讨，表明在官员考核中增加环境、民生指标的比重能够有效的抑制城商行不良贷款的累积，这也为目前我国完善官员政绩考核机制的政策提供了一定的理论支撑 34

35. 结论 • 我国城商行贷款行为的许多方面都与地方官员的晋升激励息息相关，且是不良贷款形成的重要推动力，为此城商行的改革应从两个方面着手 • 加强银行治理，构建较为完备的贷款审核发放、风险控制等机制，避免或弱化政府的直接干预 • 践行科学发展观，修正单纯关注经济增长的地方官员晋升考核机制，代之以综合性的经济发展、环境保护、民众生活等指标，这也许是实现城商行可持续发展的根本之策 35

36. 感谢聆听！Email：tqcao@126.com