第一章政府与公共政策

第一章政府与公共政策 第一节市场经济第二节政府第三节财政第四节公共政策

第一节市场经济 一、什么是市场经济萨缪尔森《经济学》定义：市场经济是一种有关资源配置的组织形式，生产什么，怎样生产和为谁生产的问题主要是由市场的供求关系决定，厂商以追求利润最大化为动机来购买投入、进行生产和出售产品，拥有要素收入的居民决定商品需求。厂商的供给和居民的需求间的相互作用决定市场上物品的价格和数量。《麦克米兰现代经济学辞典》定义：市场经济是一种以价格为基础来做出关于资源配置和生产决策的经济体制，价格在生产者、消费者和生产要素的所有者之间自愿形成。市场经济是各经济单位和个人依据一定的市场规则，通过市场机制进行资源配置的一种经济体制。市场三要素——供求、竞争和价格

二、市场经济的缺陷（市场失灵） ——公共产品 ——垄断 ——外部性 ——信息不对称 ——失业和收入分配 ——经济稳定

（一）公共产品

（二）垄断 由于资源配置的稀缺性和规模收益递增的作用，市场往往有一个或者几个厂商垄断。垄断厂商利用其市场控制力，制定与均衡价格相背离的价格，以获得更多的超额利润。由于垄断导致了较高的价格和较低的产量，从而使得消费者剩余减少而生产者剩余增加，资源的配置难以达到帕雷托最优的状态。政府可以采取的对垄断企业进行价格管制，通过限定价格或收益率来规范垄断企业的行为，也可以从法制上对垄断进行管制。此外政府还可以讲垄断企业作为公共企业来经营，从整个社会福利的角度来制定其产品价格。

（三）外部性 也称作外部效应，指个体的经济活动或行为给社会上其他成员造成影响而又不承担这些影响所带来的成本或利益。正的外部性也称作外部经济，指的是个体的经济活动或行为给其他社会成员带来好处，但他自己却不能得到相应的补偿。负的外部性也称外部不经济，指的是个体的经济活动或行为使其他社会成员受损，但他自己却没有承担相应的成本。外部性会导致市场失灵，影响市场对资源的配置。在现实经济中，公共部门以各种方式对外部性进行治理，从而使资源配置达到或接近社会要求的最优水平。政府可以采用直接管制、税收和补贴等方式来解决外部性问题。对于具有负的外部性的行为，政府可以征税，税额的大小应该等于该行为给社会带来的损失。对于具有正的外部性的行为，政府可以给予补贴。

（四）信息不对称 信息不对称指的就是市场交易双方掌握的信息状况不对等，存在信息优势方和信息劣势方。由于交易双方的信息不对称，价格不再是引导资源流动的明确的信号，消费者可能以较高的价格购买到质量很差的商品；生产者可能生产出市场并不需要的产品。这样一些潜在的、对双方都有利益的交易可能无法达成，或是即便达成，效率也不高。在信息不对称的情况下导致的均衡结果对社会来讲将是一种无效率的状况。逆向选择：“劣币驱逐良币”、“柠檬市场效应” 道德风险：保险市场

（五）失业和收入分配 市场竞争虽然有利于资源配置，但完全由市场竞争决定的均衡结果从伦理道德和社会价值观来看并非完美无缺。市场解决不了收入分配的两极分化。同样，市场竞争也不会自动形成充分就业。市场机制根据个人对生产所作出的贡献大小，包括劳动的数量和质量，或对生产提供要素资本的数量质量来划分收入份额，其结果不可避免会存在收入分配两极分化。可能引起严重的经济问题，还会导致社会不稳定。

（六）经济稳定 垄断、消费倾向、流动性偏好、价格预期、信息不对称和资本边际效率的变动等，都可能造成经济的波动起伏。如：泡沫经济、经济危机由于现实市场存在着上述市场缺陷，因此政府承担着弥补市场缺陷、调节经济运行的责任。例如：反垄断，维持市场竞争秩序、调节经济中出现的偏差和波动。政府通过各种货币政策、财政政策及其他宏观经济政策对经济进行预先调节或事后调节，调节机制可以是相机抉择，也可以采取自动稳定器的方式。

三、社会主义市场经济 市场经济目前主要有三种模式：美国式的自由市场经济模式、德国的社会市场经济模式和日本的公司市场经济模式。政府都不同程度地干预经济运行，以保证经济的稳定发展。我国国家既是社会管理者又是国有经济的所有者。因此市场经济必须在国家宏观调控下运行，作为国有经济所有者的政府还要参与社会经济活动，以实现国有资产的保值增值。社会主义市场经济具备市场经济的特点：一是承认消费者和生产者市场主体的独立性。各自依据所掌握的市场信息自主作出经济决策并独立承担经济风险。二是建立具有竞争性的市场体系，由市场供需形成价格，并保证各种商品和生产要素的自由流动，由市场对资源配置起基础作用。三是建立宏观经济调控机制，弥补市场缺陷。

第二节政府 一、政府的涵义广义：是一个国家为维护和实现特定的公共利益，按照区域划分原则组织起来的，以暴力为后盾的政治统治和社会管理组织。即指一个国家内行使国家权力的全部组织体系。狭义：专指一个国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系。二、政府的特点 (1)行为目标：以统治阶级的利益或公共利益为服务目标。 (2)行为领域：政府行为主要发生在公共领域。 (3)行为方式：一般以强制手段(国家暴力)为后盾，具有凌驾于其他一切社会组织之上的权威性和强制力。 (4)组织体系：政府机构具有整体性，由执行不同职能的机关，按一定的原则和程序结成严密的系统，彼此间各有分工，各司其职，各负其责。

二、政府的类型 统治型政府管理型政府服务型政府 1.它是与后工业经济社会相适应的政府行政模式。 2.它以公共服务的提供为中心。 3.它以信息公开和公共委托代理为基本特征。

四、政府的经济职能 社会主义市场经济体制下，作为“经济人”的政府在参与经济活动中，主要履行以下主要职能：（1）政府对资源配置的干预：提供公共产品，弥补市场缺陷。如：国家行政管理、经济秩序维护、国防和主权完整、自然环境保护、城市基础设施、义务教育、国民健康、以及各种公共事业、公用设施和公共服务。（2）政府对收入分配的干预：通过收入再分配，实现社会公平。例如：税收（个人所得税）、财政转移支付、强制参与社会统筹养老保险实现代际分配、对生活必需品制定较低价格等。（3）政府对经济稳定的干预：从宏观层次影响总供给、总需求。一般不直接干预生产者的生产经营行为，不直接代替消费者作出消费决策。。

五、政府失灵 市场经济下，政府并非“万能的上帝”，在政府管理中充斥着官僚主义、浪费、无责任、无效率等问题，存在“政府失灵”的领域。公共选择理论不是将政府视作代表公共利益的整体，而是在“经济人”假设基础上将其分解为履行政府职责的具体个人，如政治家、官僚等。与经济市场一样，政治市场也存在供求双方力量的相互作用，其活动主体也为自利主义支配，即追求自身利益最大化，他们会从自身偏好和效用函数出发，从交易活动中寻求和创造使自己获利的机会。

经济市场和政治市场的“经济人”模型

政府失灵的表现 在民主政治体制下，公共支出规模是由投票机制决定的：直接民主制度下，公民直接投票决定公共资源分配；代议制民主制度下，公民通过投票选择政治家，再由政治家代表对公共资源分配做出选择。政府权力来自人民的赋权，因而公共权力本质上属于公共委托----代理关系。将公共产品供给看作政治市场，公共支出决策就是预算过程中供给与需求双方相互作用的结果，政治家、官僚和利益集团等，会造成公共委托代理中的道德风险等问题，这些问题最终降低甚至抵消公共提供的效率，造成政府失灵。具体表现在以下方面：

1.官僚机构的代理失范 （1）代理人不作为（2）代理人的“道德风险”和“机会主义”行为（3）代理人的“逆向选择” （4）官僚的自利性（5）代理费用过高

2. 政府权力滥用的可能性 孟德斯鸠“权力无休止界限假设”：有权力的人总是使用权力一直到遇有界限的地方才休止。权力本性上总有一种越出自己的范围而发展的本能倾向。揭示人类政治生活的两条历史经验：一是滥用权力是权力界的普遍逻辑，罗素将之称为“权力嗜好”（the lover power）。权力运作者总有着一种跨越公共界限去实现“权力意志”的内在冲动；二是权力的内在特性，决定了外在制约的必要性。对于“权力滥用”，最符合权力本质的做法，就是以权力制约权力。

3.政府决策中的有限理性 西蒙指出，“有限理性”体现于两方面：一是人们面临着复杂、不确定的世界，而且交易越多，参与者越多，不确定性越大，信息越不完全；二是人对环境的计算能力和认识能力是有限的，人往往在感情和本能的驱动下行事。 “有限理性”的预设表明，人拥有的知识能力和决策能力不仅受到物质因素和环境不确定性的影响与限制，还受到诸如记忆容量、判断准确程度、计算能力有限性的限制。政治是“社会价值权威分配”，从本质上说，需要“完全理性”的支撑，而“理性短缺”是政治领域中最常见的现象。因此，必须通过制度设计与制度创新来提高环境的确定性。

4. 形成利益集团 利益集团（interest group）又称压力集团（pressure group），为“有某种共同目标并试图对公共政策施加影响的个人有组织的实体”，其存在是为了谋求成员不能通过纯粹个人行动来增进的共同利益。当政府经常干预时，就会增加人们对集体行动的需求。理性经济人便结成利益集团来追求和实现共同利益。不同利益集团之间，为寻求国家权力的支持而展开“寻租竞争”。竞争结果取决于利益相反集团的力量对比，竞争过程既是压力集团对政治决策施加影响的过程也是收入再分配的过程，从而对财政公共支出产生特殊影响。集团的规模大小或紧密程度与集团行动的效果密切相关。集团越大越不易增进共同利益。因为：（1）集团越大， “免费搭车”越容易；（2）集团越大，组织成本就越高。

第三节财政 一、什么是财政财政（public finance）是以国家为主体的分配活动。即以国家为主体，为了实现国家职能的需要，参与社会产品的分配和再分配以及由此形成的国家与各有关方面之间的分配关系。财政包括财政收入和财政支出两个部分。从实际工作来看，财政是指国家（或政府）的一个综合性经济部门，即财政部门。其通过收支活动筹集和供给经费和资金，保证实现国家（或政府）的职能。

二、财政的职能 1.资源配置职能生产什么：公共品和私人品、资本品和消费品怎样生产：私人生产和公共生产、不同生产组织形式 2.收入分配职能聚财和公平收入分配３.经济稳定和发展职能（1）社会总需求：由消费、投资和净出口构成。财政支出和税收是影响社会总需求的两个重要变量（2）社会总供给：取决于投入要素（自然资源、劳动力和资本）和科技水平。财政通过影响劳动力和资本影响总供给。 ①影响劳动力：对劳动者的收入征税可使劳动供给产生替代效应和收入效应。收入效应大，劳动力供给增加；替代效应大，劳动力供给减少。 ②影响资本：通过对利息征税影响储蓄和投资。对利息征税，会减少社会总储蓄，增加当前消费需求；对储蓄利息减税免税，会增加社会储蓄，从而增加社会总供给。

第四节公共政策 一、什么是公共政策 (一)公共政策是公共部门的决策 (二)公共政策是政府的大型计划 (三)公共政策是政府的行为选择 (四)公共政策是政府与环境的关系 (五)公共政策是对社会价值的权威配置

第四节公共政策 公共政策是执政党、政府基于公共利益和自身利益而制定的，用于调节经济关系和社会关系，调节人与自然关系，指导公共部门行为，包括目标、路径、规章和行动计划、利益机制在内的准则。

二、公共政策的功能 • 导向功能 • 分配与配置功能 • 管理功能

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