התנהלות הרשויות המקומיות בשנת בחירות

1. התנהלות הרשויות המקומיות בשנת בחירות יום עיון 11.7.2013 המצגת מהווה מסמך עזר בלבד, ואינה מסמך משפטי מחייב

2. איפוק וריסון בהפעלת סמכות שלטונית • תקופת בחירות מביאה עמה רגישות מיוחדת בשימוש רשויות השלטון בסמכויותיהן השלטוניות שאין בהן כורח ודחיפות מיוחדת "בתקופה זו, מחויב השלטון באיפוק בהפעלת סמכויותיו; נדרש איזון עדין בין החובה לפעול במקום שיש צורך חיוני בכך, לבין חובת השמירה על איפוק וריסון בהפעלת סמכויות שלטוניות". בג"ץ 8815/05 לנדשטיין נ' שפיגלר

3. שימוש במשאבי הרשות המקומית סעיף 2א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט-1959: "לא ייעשה שימוש, בקשר עם תעמולת בחירות, בכספים של גוף מבוקר... או של תאגיד שהממשלה או רשות מקומית משתתפת בהנהלתו או בהונו, ולא ייעשה שימוש כאמור במקרקעין או במטלטלין המוחזקים למעשה על ידי גוף או תאגיד כזה, למעט שימוש כמפורט להלן: • שימוש, בתמורה או שלא בתמורה, באולמות ובמקומות פומביים פתוחים העומדים כרגיל לשימוש כאמור; • שימוש בנכסים שהועמדו... על ידי הרשות המקומית לרשותו של ראש הרשות; אין בהוראות פסקה זו כדי לגרוע מהגבלות על שימוש בנכסים כאמור שהוטלו לפי כל דין או כללי אתיקה

4. שימוש במשאבי הרשות המקומית "האיסור לעשות שימוש בנכסי הציבור לצורך תעמולת בחירות הוא בעל משמעות מהותית ורבת חשיבות להגנה על כללי היסוד של חופש בחירות ושוויון הליך הבחירות, שלהם מימד חוקתי במשטר דמוקרטי. מתן אפשרות למתמודד בבחירות לעשות שימוש בנכסי ציבור, אליהם יש לו נגישות מיוחדת מכוח התפקיד אותו הוא ממלא בפועל, פוגע פגיעה ממשית בערך השוויון בבחירות, בהפלותו לטובה את המתחרה, המכהן במשרה שלטונית עובר לבחירות". תר"מ 2/19 פיינשטיין נ' מלול

5. פרסומים מטעם הרשות המקומית "אם ראש העיר או רשימתו נוטלים חלק במערכת בחירות, רשאים הם ואף זכאים הם לפרסם את מה שנראה בעיניהם כחשוב וכראוי לפרסום בקשר לפעולותיהם בעבר, אך עליהם לעשות זאת מתקציב רשימתם ולא מתקציב הציבור בכללותו. אם ראש העיר ורשימתו נוטלים אותה שעה חלק במערכת בחירות, אין הם יכולים לפרסם בו בזמן סיכום פעולות הסברתי בעל אופי תעמולתי ברור על חשבון העירייה". ער"מ 2/83 נאות נ' עיריית חיפה

6. פרסומים מטעם הרשות המקומית • ככלל, יש להקפיד על ההפרדה שבין הרשות המקומית ובין נבחר הציבור, ובפרסומים מטעם הרשות המקומית אין לייחס לנבחרי ציבור פעולות של הרשות "ההכרעה בכגון דא היא, במידה רבה, תלוית נסיבות, וקיים קושי במתן הנחיות מפורטות וקונקרטיות, הגזורות למידותיו של כל מקרה עד תום. ואולם – וזו ההנחיה – ראויה גישת בית שמאי, קרי, מקום בו קיים ספק, יש להימנע מפרסום; וכמאמר הפתגם "אם יש ספק, אין ספק". ואף שעל פי רוב הלכה כבית הלל, בנידון דידן, כדי למנוע מדרון חלקלק, הלכה ברורה כבית שמאי". תר"מ 23/19 גור נ' אדיב

7. פרסומים מטעם הרשות המקומית פרסומים שנפסלו: • שלט המודיע על עבודות שיפוץ בהיכל התרבות, עם הכיתוב "שלכם ובשבילכם" עם שמו של ראש העירייה (תר"מ 21/19) • שילוט חוצות בדבר עבודות תשתית ופיתוח עם ציון שמו של ראש העירייה (תר"מ 26/19); לרבות שלטים ישנים משנת 2012 (תר"מ 22/19) • שלטי חוצות הנושאים מסרים ציבוריים בדבר שמירת הניקיון ועידוד מחזור פסולת ביתי, כאשר שמו של ראש העירייה מאוזכר בתחתית (תר"מ 27/19) • שלט "צאתכם לשלום" עם חתימת ראש המועצה (תר"מ 22/19) • ידיעון ואגרת מידע לתושבים עם תמונת ראש העירייה (תר"מ 23/19); עלון מידע בחתימת ראש העירייה (תר"מ 22/19) • סרטון תדמית בו מופיע ראש העירייה (תר"מ 23/19) • תמונת ראש העירייה בדף העירייה באתר רשת חברתית (תר"מ 23/19)

8. פעילות פוליטית בנכסי הרשות • לא ייערכו במשרדי הרשות המקומית, במוסד או במתקן השייך לרשות המקומית, בכל דרך שהיא, בשעות העבודה או לאחריהן, אסיפה, הרצאה או פעילות דומה מטעם רשימה, או על בסיס של השתייכות מפלגתית או בעלות אופי מפלגתי חוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/2012

9. פעילות פוליטית בנכסי הרשות • ניתן לאפשר פעילות פוליטית בנכסי הרשות כאשר מדובר בהשכרה בתמורה מלאה של אולמות ומקומות פומביים פתוחים אשר הרשות המקומיות נוהגת, בכל ימות השנה, להשכירם לציבור הרחב. "שטחיה הציבוריים של רשות מקומית מהווים במה אפקטיבית לשם השמעת דעות והחלפת רעיונות ועל כן שלילת נגישותם בפני הביטוי הפוליטי עלולה לפגוע קשות בעקרון חופש הביטוי... על הרשות המקומית לפתוח את מתקניה המיועדים לשימוש הקהל הרחב תוך מתן אפשרות להבעת דעות שונות, ובכלל זה לאפשר מתן במה לביטוי פוליטי, מבלי להגביל את הביטוי לו היא נותנת במה על פי תכנו" עע"ם 3307/04 קול אחר בגליל נ' המועצה האזורית משגב

10. פעילות פוליטית בלשכת ראש הרשות • פעילות פוליטית מתוך הלשכה מותרת רק כשמדובר בפעולה אקראית ומזדמנת • אין לקיים בלשכה פעילות פוליטית מתוכננת (כנס פוליטי או הכנות לו, סקר וכו') הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1704

11. אירועים • אין לערוך אירועים פוליטיים או מפלגתיים או אירוע המהווה תעמולת בחירות תוך שימוש במשאבים ציבוריים • אמות מידה: • הסמיכות לבחירות • האם מדובר באירוע שמתרחש באופן קבוע מדי תקופה • אם יש סיבה עניינית לקיום האירוע דווקא במועד זה • היקף האירוע • מהות האירוע וזיקתו לפעילות השוטפת של הרשות • הדוברים באירוע • תוכן הדברים שיינשאו בו • עריכת אירוע רב משתתפים ע"י רשות מקומית בתקופה של שישה חודשים לפני הבחירות תובא לאישור מראש של היועץ המשפטי של הרשות המקומית הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1908

12. סיורים • ככלל, יש להימנע מקיום סיורים של נבחרי ציבור בשיתוף עובדי הרשות המקומית בתקופה שלפני מועד הבחירות • האיסור תקף גם אם סיורים כאלה היו מקובלים קודם לכן • במקרים חריגים, כאשר קיים צורך חיוני בקיום הסיור לטיפול בנושא פרטני בעל דחיפות – ניתן לקיים את הסיור, בכפוף לאישור מוקדם של היועץ המשפטי לרשות המקומית

13. סקרים • בתקופת הבחירות יש להימנע מסקרים שבוחנים הלכי רוח או שביעות רצון • ניתן לערוך רק סקרים בנושאים מקצועיים מובהקים, כחלק מהעבודה המקצועית השוטפת של הרשות המקומית • בתקופה של שישה חודשים לפני הבחירות חל איסור גורף על עריכת סקרים על ידי רשות מקומית הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1901; חוזר מנכ"ל משרד הפנים 4/1998

14. טוהר הבחירות סעיף 88 לחוק הרשויות המקומיות (בחירות): "(1) הנותן או המציע שוחד על מנת להשפיע על בוחר להצביע או להימנע מהצביע בכלל או בעד רשימת מועמדים מסויימת; (2) המקבל או המסכים לקבל שוחד, לעצמו או לאדם אחר, כדי שיצביע או יימנע מהצביע בכלל או בעד רשימת מועמדים מסויימת; (3) המאיים על בוחר בגרימת נזק, לו או לאדם אחר, אם הבוחר יצביע או יימנע מהצביע בכלל או בעד רשימת מועמדים מסויימת; (4) המבטיח לבוחר עבודה, אם יצביע או יימנע מהצביע בעד רשימת מועמדים מסויימת; (5) המפטר או המאיים לפטר אדם מעבודה או המונע או המאיים למנוע ממנו לקבל עבודה כדי שיצביע או לא יצביע או משום שהצביע או לא הצביע בעד רשימת מועמדים מסויימת או משום שנמנע או לא נמנע מהצבעה, או כדי שיימנע או לא יימנע או משום שנמנע או לא נמנע מתעמולת בחירות, בכלל או בעד רשימת מועמדים מסויימת; (6) המשדל אדם להצביע או להימנע מלהצביע, בכלל או בעד רשימת מועמדים מסוימת, בדרך של השבעה, קללה, נידוי, חרם, נדר, התרת נדר, הבטחה להעניק ברכה, או מתן קמיע; לענין זה, "קמיע" – לרבות כל חפץ שבעיני חלק מהציבור יש ביכולתו להיטיב או להרע עמו; דינו – מאסר חמש שנים או קנס 20,000 לירות".

15. טוהר הבחירות • "חובה להקפיד על כך, שהבחירות תהיינה חופשיות וטהורות מכל רבב של כפייה, השפעה לא הגונה ושחיתות... בחירה כפויה או בחירה קנויה מעוותות ומסלפות את יסוד היסודות של ההוויה הדמוקרטית האמיתית". • "כל מעשה שיש בו כדי לצמצם או לבטל, בין במישרין ובין בעקיפין, את חירות חשיבותו של הבוחר ויכולתו לתת ביטוי אמיתי לתכנית הפעולה הרצויה בעיניו ולהשקפת עולמו, על פי שיקול דעתו העצמי – אם משום טובת הנאה ששיבשה חירותו זו, ואם משום כפיית דעתם של אחרים עליו – פוגע בעיקרון הבסיסי של טוהר הבחירה ואי-תלותה. מכאן, שמעשים כאלה פסולים הם מיסודם". ע"פ 71/83 שרון נ' מדינת ישראל

16. שוחד בחירות • ניסיון להשפיע על שיקול הדעת של הבוחר באמצעות טובת הנאה או איום מהווה עבירה פלילית • אין צורך במימוש השוחד כדי לבסס עבירה פלילית, די בהצעה • אין צורך להוכיח השפעה על הבוחר, די באפשרות להשפיע • שוחד בחירות הוא אסור, גם כשהמקרה לא עמד ברף הפלילי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1910

17. שוחד בחירות - דוגמאות • הבטחת משרה בשכר • איום בפיטורין או מניעת עבודה • מתן ברכה או הבטחה למתן ברכה • תשלום בעבור חדר במלון או ארוחה (למעט כיבוד קל) • הבטחה של מועמד שיסייע לאנשים מסוימים להשיג דיור בזול, מהמקורות הכספיים של המועמד • העסקת אנשים כפעילים בתשלום מטעם רשימה, כשההעסקה אינה אלא מסווה – כוללת פעולות סרק, או תמורה מופרזת • מתן טובת הנאה לבעלי השפעה (ראש קהילה, מנהיג חברתי וכו') כדי שישפיעו על הנתונים להשפעתם הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1910

18. חלוקת מתנות • חל איסור כללי על שימוש במתנות במסגרת תעמולת בחירות • האיסור חל על כל מתנה, גם מתנה פעוטת ערך (מכשירי כתיבה, מצרכי מזון, אביזרי רכב וכו') • האיסור אינו חל על חפצים שאין להם כל ערך מלבד תעמולה (כמו כפתורים וסטיקרים) הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1910

19. טוהר הבחירות – הסכמים פוליטיים "בעוד הסכמה לחלוקת תפקידים במסגרת הסכם קואליציוני אינה נחשבת לפסולה בתורת שכזו, הבטחת טובת הנאה חומרית לאדם או לגוף פוליטי בתמורה להסכמה פוליטית כזו או אחרת הינה פסולה בתכלית" "שלטון לא קונים בכסף, ואף לא בשווה כסף. הבטחת משרות בשירות הציבורי תמורת תמיכה פוליטית פוגעת באמון הציבור הן במערכת הפוליטית והן בשירות הציבורי. הבטחת משרות בשירות הציבורי תמורת תמיכה פוליטית משחיתה את המוסר הציבורי" ע"פ 1224/07 בלדב נ' מדינת ישראל; רע"א 3055/05 פרומר נ' סבג

20. טוהר הבחירות – הסכמים פוליטיים • מותר לכרות הסכם פוליטי בדבר הסדר חלוקת תפקידי נבחרי הציבור ברשות המקומית • אסור לכרות הסכם פוליטי שהמוקד שלו הוא הבטחת משכורת • חל איסור גורף על הבטחת משרות בשירות הציבורי, ברשות המקומית או בכל גוף הקשור אליה בתמורה לעזרה או הצבעה בבחירות • הסכם פוליטי יש למסור למזכיר המועצה על מנת שיהיה פתוח לעיון: סעיף 45א לחוק הרשויות המקומיות (בחירות) הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1911

21. הבטחה להקצאת תקציבים • ככלל, יש להימנע מהבטחות או התחייבויות לחלוקת הטבות או להקצאת תקציבים במהלך סיורי בחירות או בזיקה אליהם. החלטות מסוג זה יש לקבל בהתאם לסדרי מנהל תקין, ובין היתר לאחר תהליך מסודר של קבלת החלטות. • אין מקום לקבל החלטות על חלוקת הטבות או הקצאת תקציבים או להודיע עליהן במהלך סיור בחירות או בזיקה אליו. • נבחר ציבור יכול להבטיח לציבור בוחריו במסגרת תעמולת הבחירות הבטחות כלליות ברמת המדיניות, לרבות הבטחות הכרוכות בשינוי סדר עדיפויות תקציבי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1904

22. החובה לשמור על תדמית א-פוליטית "עובד הציבור צריך לשמור בעיני הציבור על תדמית ניטראלית, שאינה משועבדת להשקפה פוליטית מוגדרת. נזקק אליו הציבור כולו, על כל זרמיו וגווניו, ולא רק אלה המזדהים עם השקפותיו. ואם הוא נוטל חלק בוויכוחים פוליטיים פומביים... נוצר הסיכון, שחלק מן הציבור לא יראה בו עובד של הכלל שהוא נטול פניות, אלא את מי שמשרת רק השקפה פוליטית מוגדרת או אך מסגרת פוליטית מסוימת". עש"מ 5/86 ספירו נ' נציב שירות המדינה

23. פעילות פוליטית של עובדי רשות • עובד רשות מקומית אינו רשאי לעסוק בפעילות פוליטית במסגרת שעות העבודה • נבחרי ציבור וכן עובדים בכירים אינם רשאים לפנות לעובדי הרשות המקומית בבקשה שיתנדבו לפעילות פוליטית שלא במסגרת שעות העבודה הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1902

24. פעילות פוליטית של עובדי רשות הכללים החלים בעניין זה על עובדי רשות מקומית חלים גם על: • עובדי תאגיד עירוני (תב"כ 3/19 אמסלם נ' סיעת ש"ס) • עובדי מועצה דתית • עובדי לשכת ראש הרשות • אין להעסיק במסגרת מערכת הבחירות נותני שירותים חיצוניים לרשות (תר"מ 80/18 בן אסולי נ' בן דוד) הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1902

25. השתתפות בתעמולת בחירות סעיף 75 לחוק הרשויות המקומיות (בחירות): "עובד המדינה... וכן עובד של רשות מקומית... אשר יש להם סמכות מנהלית... או תפקיד שכרוך בו מגע עם קהל, לא יקחו חלק בתעמולת בחירות בתחום רשות מקומית שבה מתקיימות בחירות".

26. מינויים בתקופת הבחירות • ככלל, יש להימנע מאיוש משרות בכירות על דרך מינוי של קבע בתקופת בחירות • רק במקרים בהם אין מנוס מאיוש התפקיד ולא ניתן לנקוט בחלופות אחרות ניתן לחרוג מהכלל • יש להקפיד באופן מיוחד על אמות המידה להפעלת שיקול הדעת במינוי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1501

27. תחולת חוקי עזר על תעמולה • מדובר בסוגיה רגישה ומורכבת, הדורשת אחריות והפעלת שיקול דעת זהיר • חוק דרכי תעמולה אינו מוציא את תחולתו של חוק עזר עירוני • נדרש איזון בין שתי התכליות – שמירה על כללי משחק הוגנים ושוויוניים על התחרות הפוליטית מצד אחד; הגנה על חזות פני העיר ועל ערכים אסתטיים ובטיחותיים מצד שני • רשות לא רשאית לאסור כליל על הצבת שלטי תעמולה על דירת מגורים או על מטות מפלגה • רשות לא רשאית להתיר הצבת שלטים על מבנים שחוק דרכי תעמולה מונע הצבת מודעות עליהם • יש להקפיד על אכיפה שוויונית, ולא לעשות שימוש פוליטי בזרועות האכיפה של הרשות הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1912

28. תחולת חוקי עזר על תעמולה • על הרשויות לוודא כי בתחומן יש כמות מספקת של שטחי פרסום למודעות בחירות • יש לקבוע אמות מידה לחלוקה של שטחי הפרסום לרשימות על לוחות המודעות • יש לקבוע כללים למדיניות רישוי תביעה אחידות ושוויוניות • הגשת כתבי אישום בנושאים אלה – באישור היועץ המשפטי של הרשות • יש להקפיד על אכיפה – אך בשוויון ובהגינות הנחיית היועץ המשפטי לממשלה 1.1912

29. ראש רשות המסיים את תפקידו ראש רשות המסיים את תפקידו לא רשאי – • למנות עובדים • לפטר עובדים • להעלות עובדים בדרגה • מגבלות הנוגעות לחתימה על שטרות ומסמכי תשלום סעיף 27א לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם)

30. להרחבה ופירוט נוסף • כל ההנחיות מפורסמות במסגרת חוזר מנכ"ל משרד הפנים 2/2013 וכן באתר האינטרנט של משרד הפנים • הנחיות היועץ המשפטי לממשלה כוללות הפניות מתאימות לסעיפי החוק הרלוונטיים ולפסיקה