生活保護の経済学

生活保護の経済学 学習院大学経済学部鈴木　亘

生活保護制度の概要 厚生労働省資料より引用

下記、厚生労働省資料より引用 １　生活保護制度の目的 ○ 最低生活の保障　　⇒ 資産、能力等すべてを活用してもなお生活に困窮する者に対し、困窮の程度に応じた保護を実施 ○ 自立の助長最低生活の保障 ① 資産、能力等をすべて活用することが保護の前提　　・不動産、自動車、預貯金等の資産　　・稼働能力の活用　　・扶養義務者からの扶養　　・年金、手当等の社会保障給付　　等 ◇保護の開始時に調査　（預貯金、扶養義務者の状況及び扶養能力、年金、手当　等の額、傷病の状況等を踏まえた就労の可否等） ◇保護適用後にも届出を義務付け ② 支給される保護費の額　　・厚生労働大臣が定める基準で計算される最低生活費から収入を差し引いた差額を保護費として支給最　　低　　生　　活　　費　収入としては、就労による収入、年金等社会保障の給付、親族による援助等を認定。　預貯金、保険の払戻し金、不動産等の資産の売却収入等も認定するため、これらを使い尽くした後に初めて保護適用となる。年金等の収入支給される保護費自立の助長・世帯の実態に応じて、年数回の訪問調査・就労の可能性のある者への就労指導、病院入院者の在宅への復帰促進　　等１

２　生活保護基準の内容 　生活保護基準は、要保護者の年齢別、性別、世帯構成別、所在地域別その他保護の種類に応じて必要な事情を考慮した最低限度の生活の需要を満たすに十分なものであつて、且つ、これをこえないものでなければならない。（生活保護法第８条第２項）２

３　生活扶助基準の例　（平成２０年度） 東京都区部等地方郡部等標準３人世帯（３３歳、２９歳、４歳）※ １６７，１７０円１３０，６８０円高齢者単身世帯（６８歳）８０，８２０円６２，６４０円高齢者夫婦世帯（６８歳、６５歳）１２１，９４０円９４，５００円母子世帯（３０歳、４歳、２歳）※ １６６，１６０円１３２，８８０円 ※母子加算、児童養育加算含む。４　生活保護の手続事前の相談保護の申請保護費の支給 • 生活保護制度の説明 • 生活福祉資金、障害者施策等各種の社会保障施策活用の　　可否の検討 • 預貯金、保険、不動産等の資産調査 • 扶養義務者による扶養の可否の調査 • 年金等の社会保障給付、就労収入等　の調査 • 就労の可能性の調査・最低生活費から収入を引いた額を支給・世帯の実態に応じて、年数回の訪問調査・収入・資産等の届出を義務付け、定期的に　課税台帳との照合を実施・就労の可能性のある者への就労指導５　保護の実施機関と費用負担 ○ 都道府県（町村部）・市（市部）が実施。 ○ 都道府県・市は、福祉事務所を設置し、被保護世帯に対して担当のケースワーカーを設定。 ○ 保護費については、国が３／４、地方自治体が１／４を負担。３

６　生活扶助基準額算出方法 ４

７　保護費支給額の算定 ５

生活保護の現状

急増の一途を辿る生活保護世帯（平成２３年２月現在で、世帯数143万6046世帯、被保護者数198万9769人）。人口対比（保護率）で1.56％と、およそ国民64人に1人の割合になっている。 • リーマン・ショック以降の生活保護受給者増加には、「その他世帯」急増という大きな特徴。 • つまり、これまで稼動層（働くことが可能な人々）とみなされ、生活保護を受けることが難しかった比較的若く、病気を持たない人々が、急増している。

生活保護の現状 下記、厚生労働省HPより引用世帯類型別被保護世帯数（１か月平均）６

被保護世帯数及び被保護実人員（各月間）

世帯類型別被保護世帯数の年次推移（１か月平均）

急増の直接の原因は、リーマン・ショックに始まる雇用情勢の急激な悪化。急増の直接の原因は、リーマン・ショックに始まる雇用情勢の急激な悪化。 • また、この間、生活保護の受給要件が実質的に緩和されていることも大きく影響。 • 直接のきっかけは、2008年末の年越し派遣村で大々的に行なわれた生活保護申請。「公然の秘密」であるが、日比谷公園の年越し派遣村に並んだ人々の大半は、派遣切りにあった労働者などではなく、野宿生活を続けていたホームレス。 • このホームレスへ保護基準緩和が前例となり、厚生労働省が次々に出した通達によって、生活保護受給の要件が実質的に緩和。

急速に増加する生活保護受給者は、都市部自治体の生活保護予算を逼迫させたり、ワーキングプア層に対する不公平感。急速に増加する生活保護受給者は、都市部自治体の生活保護予算を逼迫させたり、ワーキングプア層に対する不公平感。 • 最近、「安易な受給が行なわれている」「自立への努力が足りない」、「税金が無駄に使われている」といった批判的報道を煩瑣に目にするようになった。 • 例）種々の不正、生活保護を受けるカフェ難民、貧困ビジネス（後述）、病院の貧困ビジネス（後述）、中国残留邦人53人の保護、etc..

一方、ほんの1、2年ほど前には、「水際作戦」に代表されるように、生活保護制度の厳しさをむしろ批判するマスコミの論調が多かった。一方、ほんの1、2年ほど前には、「水際作戦」に代表されるように、生活保護制度の厳しさをむしろ批判するマスコミの論調が多かった。 • 例）北九州で相次いだ餓死、ミイラ化死体事件など。 • 実際、補足率は２割から３割と、世界的にも低いことが各研究によって知られている。 • こうした2種類の報道を改めて考えると、両者はまったく相反し、矛盾。一体、どちらの見方が本当なのだろうか。

生活保護のダム理論 • 結論から言うと、どちらの見方も正しい。複雑な現実を、まったく違う角度からライトを当てているこうした状況は、「ダム」に例えられる。

「ダム湖」に満々と水をたたえているのは、生活保護を申請しようとしている生活保護申請予備軍（要保護者）。もはや決壊寸前の状況。「ダム湖」に満々と水をたたえているのは、生活保護を申請しようとしている生活保護申請予備軍（要保護者）。もはや決壊寸前の状況。 • 厚生労働省が2010年4月に公表した「生活保護基準未満の低所得世帯数推計」によれば、生活保護の水準以下の低所得世帯のうち、生活保護を受けていない要保護世帯は229万世帯（2007年の国民生活基礎調査に基づく推計）に達しており、生活保護受給世帯の倍近い規模。「生活保護に該当する低所得者」に対する生活保護受給世帯の割合は32.1％

水際作戦や生活保護の早期打ち切りで何とか無理に押しとどめているのが「ダム」、すなわち、生活保護行政を実施している福祉事務所。水際作戦や生活保護の早期打ち切りで何とか無理に押しとどめているのが「ダム」、すなわち、生活保護行政を実施している福祉事務所。 • この前面作戦に余りに注力し過ぎているため、一度、このダムを乗り越えて、生活保護を受給し始めると、状況は一転。 • 多忙な福祉事務所の職員（ケースワーカー）の目が行き届かず、また、生活保護費が要保護者の生活費に比べ余裕があるため、不正受給や貧困ビジネスが入り込む余地が生じる。 • さらに、自立へのインセンティブが乏しい仕組みとなっているために、生活保護が長期化しやすい。

ダム上流の問題点 • 生活保護受給者が急増する一方で財源が不足であれば、一人当たりの生活保護費を少なくしてでも、必要な貧困世帯すべてに分配するのが一つの考え方 • 実際、現在の生活保護費は見方によってはかなり余裕のある水準に設定。例えば、東京都区部等の場合、高齢者単身世帯の生活扶助費(食費等の生活費にあたる生活保護費)は月当たり8万820円と、国民年金の満額支給(6万6千円)をゆうに超える。 • このほか、医療費や介護費の自己負担分（医療扶助、介護扶助）や、家賃（住宅扶助）等を別途受給できることを考えれば、わずかな年金で暮らす要保護高齢者からみて、やはりうらやむべき状況。

基礎年金と生活扶助基準額 高齢単身者（65歳）高齢者夫婦（夫・妻とも65歳） 132,016円 121,940円（１級地－１） 94,500円（３級地－２）～ 80,820円（１級地－１） 62,640円（３級地－２） 66,008円～生活扶助基準（平成20年度）基礎年金（平成20年度）生活扶助基準（平成20年度）基礎年金（平成20年度）１４

生活保護費を減額して対象者を増やす施策は2つの面で困難。生活保護費を減額して対象者を増やす施策は2つの面で困難。 • 一つは生活保護が必要な低所得者が多すぎる。補足率の低さを、①稼働能力の活用、②資産活用、③扶養義務履行の優先を駆使し、受給者を絞ってきたが、基準を完全に緩和してしまうと、一人当たり保護費を３分の1にするか、財政規模を３倍（約5兆8千億円の新財源）にする必要。 • 　もう一つは、保護行政を行なう官僚の行動原理。オール・オア・ナッシングの施策となる。このように財政に応じて割当を設け、施策の内のみを対象とし、外を無視するという政策手法は、全ての福祉分野に共通してみられる現象。

ダム下流の問題点 • 生活保護を受給した後の施策にも多くの問題。生活保護制度には、「貧困の罠」（後述）として良く知られるように、労働所得を得た場合、ほぼその分だけ生活保護費が減額されるため、就労して自立するというインセンティブが働きにくいという問題。 • 「勤労控除制度」の問題、住居費などの固定費の存在、病気を理由にかかる医療扶助などが問題に拍車。 • 「自立支援プログラム」の問題点。

さらに困った問題は、最近の生活保護受給者急増やケースの困難化によって、ケースワーカーが多忙を極め、生活指導や自立支援を行なう余裕を失っていること。さらに困った問題は、最近の生活保護受給者急増やケースの困難化によって、ケースワーカーが多忙を極め、生活指導や自立支援を行なう余裕を失っていること。 • 「計算ワーカー」と呼ばれるように、一人のケースワーカーが百数十件もの世帯を担当することも珍しくない。 • 自分の担当する生活保護世帯に行くのは数ヶ月に1回、ひどい場合には最初の受付面接以来会わない。このことが、受給の長期化や、不正受給、貧困ビジネスの侵食を許す背景。リーマンショック後は問題に拍車がかかる。

生活保護の経済学 阿部彩・國枝繁樹・鈴木亘・林正義「生活保護の経済分析」東京大学出版会の第2章「公的扶助の経済理論Ⅰ：公的扶助と労働供給」（國枝論文）に基づく。

貧困の罠（poverty trap ） • 消費と余暇の関数である　（cは消費、lは余暇）で規定され、個人は、自らの予算制約式 • （ここで、wは賃金水準、Lは個人の有する時間全体（すなわちL－lは、労働時間に対応。）およびAは保有資産。）の下で、効用の最大化を図る。

伝統的な公的扶助政策として実施されてきたのは、最低「所得」保障。伝統的な公的扶助政策として実施されてきたのは、最低「所得」保障。 • 低所得者が自ら稼得した所得　が最低所得Ｇに不足する金額を、政府が給付する。 • つまり、予算制約は、

日本の場合には、先に触れた勤労控除という仕組みがあるが、限界税率は100％に近く、限りなくこの状況に近い。日本の場合には、先に触れた勤労控除という仕組みがあるが、限界税率は100％に近く、限りなくこの状況に近い。

負の所得税（Negative Income Tax） ・ノーベル経済学者Friedman(1962) が提唱。・就労に対する深刻なディスインセンティブ効果抑制する案。・貧困層への給付額を労働所得の増加幅より少なめに減らし、労働所得と給付額の合計額を労働所得の増加とともに漸増させる・最近では、Atkinson (1995)が、「ベーシック・インカム」構想と線型所得税と結びつけた一種の負の所得税を、「ベーシック・インカム／フラット・タックス」提案として論じている。

負の所得税の税負担（負の場合は還付金）Tは、 T = －G+tw(L-l)という算式で決定される。（ここで、Gは負の所得税の下で保障される最低所得であり、tが所得税率である。） • 所得税率tは、税収と還付額の総額が一致するように決められる。したがって、最低所得Ｇが寛大に設定された場合には、必要とされる税率は高くなる。 • 個人の予算制約式は、

一方、負の所得税の有するもう一つの効果は、最低所得保障制度においても既に就労していた低所得層（ワーキング・プア）の就労にディスインセンティブを与えるという効果がある一方、負の所得税の有するもう一つの効果は、最低所得保障制度においても既に就労していた低所得層（ワーキング・プア）の就労にディスインセンティブを与えるという効果がある • 既に働いている個人にとっては、①　限界税率が増加することによる代替効果、さらに②　負の所得税の下での還付金による所得効果　の双方が労働供給を低下させることによる。負の所得税導入の際に、最低所得Ｇを維持する限り、労働供給を減少させる低所得層が生じることは避けられない。。

米国政府は、一部の地域で「負の所得税」導入の社会実験を行っており、そのデータに基づく実証研究が多くなされてきた。米国政府は、一部の地域で「負の所得税」導入の社会実験を行っており、そのデータに基づく実証研究が多くなされてきた。 • ４つの実験例(New Jersey (1968-1972)、Rural Iowa/North Carolina (1969-73)、Gary (1971-74)、Seattle-Denver (1971-82))についての実証研究を概観したRobins (1985)は、上記の理論的な説明と整合的に、「負の所得税」導入により労働供給全体が減少していることを指摘している。 • 労働時間は、5～25%程度、減少し、雇用率も1～10%程度、減少している。(Robins (1985), pp573)

勤労所得税額控除(Earning Income Tax Credit, EITC) • 最近の低所得者に対する政策としては、米国の勤労所得税額控除(Earning Income Tax Credit, EITC)のように、低（勤労）所得に対し補助金を付与する形の政策が取られている。 • まず所得が非常に低いフェーズイン段階（図の線分ＯＡに対応）においては、所得の一定割合に対応する補助金が付加される（勤労所得税額控除の場合には、還付の形が取られる。）

もう少し高い勤労所得に対応する次のフラット段階（同図の線分ＡＢに対応）では、補助金の額は上限に達し、一定となる。もう少し高い勤労所得に対応する次のフラット段階（同図の線分ＡＢに対応）では、補助金の額は上限に達し、一定となる。 • さらに高い勤労所得に対応するフェーズアウト段階（同図の線分ＢＣに対応）においては、補助金は勤労所得の増加に応じ、徐々に減額されていき、ある水準（同図では点Ｃ）で補助金は０となる。 • なお、就労しない場合には、全く補助金は支給されない。

フェーズイン段階：代替効果は、就労促進。所得効果は就労抑制に働くが、非常に低所得の場合は、所得効果は限定的。フェーズイン段階：代替効果は、就労促進。所得効果は就労抑制に働くが、非常に低所得の場合は、所得効果は限定的。 • フラット段階：補助金の額は一定なので、代替効果上の影響はない。他方、補助金分の所得効果が発生するため、労働供給抑制の方向に働く。 • フェーズアウト段階：限界税率は正であり、代替効果は労働供給の抑制。所得効果も労働供給の抑制の方向に働く。 • フェーズアウト段階を置かずに、ある所得水準で補助金を突然打ち切ると、その点で予算制約式が屈折し、労働供給がその点に集中してしまう(“bunching”)が起きる。

英国の就労税額控除(WTC)と予算制約式（単純化したもの）英国の就労税額控除(WTC)と予算制約式（単純化したもの）勤労所得税額控除のように就労を前提とした所得補助の制度の導入が進んでいる。オランダ、フランス、ベルギー、フィンランド等の欧州諸国に加え、最近では、韓国も導入を決定している。

tagging”（札貼り) • 現実の福祉政策においては、多くの国において、高齢者、母子家庭、障害者、失業者その他のカテゴリー別に公的扶助政策が実施。 • 過去の経済学者の議論においては、カテゴリー別の公的扶助政策が乱立した福祉制度よりも、負の所得税のような、より包括的な福祉制度が望ましいとされてきた。 • しかしながら、Akerlof(1978)は、情報の非対称性の下では、カテゴリー別の公的扶助政策がより効率的となりうることを指摘。　

事前情報により、貧困者はあるカテゴリー（例えば、高齢者、母子家庭、障害者、失業者等）に多く属していることが分かれば、そのカテゴリーだけを対象とした最低所得の給付を行うことで、貧困者に最低所得を保障するために必要な税率を大幅に引き下げることができる。高齢者、母子家庭、障害者、失業者等、平均的に貧困者が多い集団を、執行当局が認定(Akerlof (1978)の呼ぶ“tagging”（札貼り)）し、その集団に他の人々と違った特別の税率表を与えることで、効率的な福祉制度を構築することができるのである。

現金給付と現物給付 • 現金が手交される形の現金給付のみならず、同制度の医療扶助のように、一定の財・サービスの提供が受けられる形の現物給付も存在する。 • また、米国のフード・スタンプのように、一定の財・サービスのみを購入できるバウチャーが交付される形の現物給付が存在する。 • 伝統的に経済学者は、現金給付の方が、受給者の選好を反映した消費が可能となるため、現物給付より望ましいとしてきた。

現物給付を支持する伝統的な意見としては、消費者が経済理論が想定するように、常に合理的に行動するとは限らず、ギャンブルやアルコール等に依存する傾向がある者も存在すること等を考えると、政府がパタナーリスティックに給付金の使途を制限することが望ましいケースがあるとの指摘がある。現物給付を支持する伝統的な意見としては、消費者が経済理論が想定するように、常に合理的に行動するとは限らず、ギャンブルやアルコール等に依存する傾向がある者も存在すること等を考えると、政府がパタナーリスティックに給付金の使途を制限することが望ましいケースがあるとの指摘がある。 • 　さらに、最近の重要な指摘として、情報の非対称性を考慮した場合、使途を制限する現物給付が、受給者に自己選択(self-selection)を行わせることを通じ、より効率的な公的扶助を可能にするとの見方がある。

近年の改革

①社会保障審議会 福祉部会「生活保護制度の在り方に関する専門委員会」における議論（2003.8～2004.12） • 入りやすく出やすい制度→自立支援プログラム、教育扶助の見直し等 • 生活保護水準の見直し→老齢加算の廃止、母子加算の見直し • 地方と国の役割分担・補助率の見直し→結論は出ず

②生活保護費及び児童扶養手当に関する関係者協議会(2005.4～)②生活保護費及び児童扶養手当に関する関係者協議会(2005.4～) • 生活保護増に対する要因分析（自治体：高齢化、景気変動要因、離婚率増、厚労省：実施体制の問題）→統計的分析を駆使して、自治体側の主張が主因との結論 • それを受けて、地方と国の補助率の見直しは行わず • 児童扶養手当補助率引下げ

③自立支援プログラムの展開 • 285自治体で585プログラムが策定 • H17年から自立支援（日常生活自立、社会生活自立、就労自立）のうち、就労自立支援についてハローワークと福祉事務所が連携し「生活保護受給者等就労支援事業」。就労支援コーディネーター、就労支援ナビゲーター • 支援開始者数6663人のうち2579人が就職。 • 長期入院（精神疾患の社会的入院）の退院促進事業が今後本格化

被保護者に対する自立支援の取組みについて １　自立支援プログラムの導入（平成１７年度～）（１）　保護の実施機関が策定し、組織的に被保護者の自立支援に取組み（２）　自立支援プログラムの策定状況（平成１７年１２月現在）　○　保護の実施自治体全８２８のうち、プログラムを策定している自治体は２８５ ○　自治体で策定されているプログラムは５８５【内訳】　　　　　　　就労支援関係　　　　３１１日常生活自立関係　２１４　（例：長期入院からの退院促進等）社会生活自立関係７０　（例：福祉・環境等の地域貢献活動への参加等）（３）　平成１８年度の方針　～　全自治体で自立支援プログラムを策定 ○　保護の実施自治体全８５７のうち、７００（８２％）がプログラムを策定済又は　　　策定予定（平成１８年４月時点）　 ①　管内の被保護世帯全体の状況を把握 ②　被保護者の状況や自立阻害要因を類型化し、それぞれの類型ごとに対応する個別の支援　　　　プログラムを策定（例１）　高齢者→傷病や閉じこもりを防止し、健康的な自立生活を維持するプログラム（例２）　精神障害者・高齢者→長期入院を防止・解消し、居宅生活の復帰・維持を目指すプログラム（例３）　稼働能力を有する者→就労に向けた具体的取組を支援し、就労を実現するプログラム ③　これに基づき個々の被保護者に必要な支援を保健所、医療機関、ハローワーク、ＮＰＯ等　　とも連携しつつ、組織的に実施１５

２　生活保護受給者就労支援事業の創設（平成１７年度～）２　生活保護受給者就労支援事業の創設（平成１７年度～）　（１）　福祉事務所とハローワークが連携し、被保護者の就労を支援（２）　生活保護受給者支援事業の実施状況（平成１８年３月現在）１６

④適正化の動きとその破綻 • 平成17年12月1日の協議会終了後の生活保護適正化に関する確認書。 • 全国福祉事務所長会議（平成１８年５月１５日（月））「生活保護行政を適正に運用するための手引き」 • 骨太の方針2006では、5年間で厚生労働省管轄予算の1.1兆円を削減する方針。2007年度予算では生活扶助基準の引下げと雇用保険で対応。ただし、来年度からも生活保護は引き続き削減対象となる可能性。

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