談台灣的經貿外交趨勢與未來展望

1. Model APEC領袖講堂系列講座 新台灣國策智庫董事長 吳榮義 談台灣的經貿外交趨勢與未來展望 2014年3月28日

2. 綱要 一、經貿外交的意義與中國因素 二、FTA 及 RTA 與 WTO的關係 三、APEC成立的背景及台灣參與的外交意義 四、TPP 與 RCEP 的比較 : 台灣的選擇 五、未來展望 – 如何積極突破經貿外交的困境

3. 一、經貿外交的意義及中國因素 • 由於中國在國際社會的打壓，台灣不但無法加入聯合國及其相關的國際組織，而且，由於中國的阻擾目前與台灣有外交關係的國家只有22個。 但是在經貿方面，台灣的進出口貿易卻是世界第19名貿易大國。為克服外交上的困境，政府試圖利用經貿的實力來降低中國的干擾，因此，中國因素變成台灣利用經貿力量推動外交不能不面對的最重要課題。

4. 二、FTA 及 RTA 與 WTO 的關係 2.1 WTO ( World Trade Organization)的宗旨: • WTO可以說是貿易的聯合國，成立WTO的主要目的在建立一套貿易規則，促進貿易的自由化，洽商貿易協定，解決貿易爭端。1995年成立之前叫做關稅暨貿易總協定GATT ( General Agreement on Tariffs and Trade ) ，GATT成立於1948年。 GATT成立目的在規範和促進國際貿易。1930年代世界經濟大恐慌的重要原因是貿易保護主義的盛行，因此，二次世界大戰結束後，為協商降低貿易關稅就成立GATT。 GATT締約國為降低關稅而舉行多次談判，通稱“回合” (Round)，自1948年首次日內瓦回合起至2014年的多哈(Doha)回合，己經談判10次。多哈回合自2001年11月開始至2014年，共歷經13年，其重點在貿易制度改革，又稱“發展”回合( Development Round) ，但成果有限。

5. 2.2 台灣加入WTO • 經過12年的協商，台灣在2002年1月正式加入WTO成為142個會員之一。（中國則於2001年12月11日加入） • 1990年依據GATT第33條以「台灣、澎湖、金 門、馬祖個別關稅領域」（The Separate Customs Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu）名 義申請加入GATT。簡稱TPKM，或Chinese Taipei(台灣自稱中華台北，中國稱中國台北)。

6. 2.3 區域貿易協定（Regional Trade Agreements ) • 由於WTO貿易談判進展不順利，如烏拉圭回合談判(1986 – 1994) 耗時8年才達成協議，但是接著推動的Doha談判，自2001年開始，預計2005年達成協議，由於會員意見無法達成共識，一直拖到2014年1月才達成協議，而且與原先預計目標相差很遠，因此，為解決區域或雙邊貿易問題，WTO會員國之間的區域貿易協定(RTA)又稱FTA就開始大量流行，到2013年已簽署超過500件FTA，其中1995年後簽署的FTA超過400件。

7. WTO會員可以與其他會員簽署自由貿易協定，提供較一般會員更優惠的條件。這種協定違反GATT第1條、GATS第2條非歧視原則（principle of non-discrimination），是一項例外的安排，它包括： (i) GATT第24條成立有關商品貿易的關稅同盟及自由 貿易區。 (ii)授權條款（Enabling Clause）：准許開發中國家之 間商品貿易的優惠貿易安排（Preferential Trade Arrangement）。 (iii)GATS第5條，包括已開發及開發中國家之間服務業貿 易締結RTA或FTA。

8. 台灣目前所簽署的FTA 因為中國的阻撓，台灣目前只與5個邦交的小國簽署FTA：巴拿馬、瓜地馬拉、宏都拉斯、薩爾瓦多、尼加拉瓜。 2013年與非邦交國簽署FTA有二件，台星及台紐FTA。除了新加坡占我國出口比例較高(2012年為6.7%)之外其餘各國占我出口比重有限。

9. ECFA是否是FTA？ 馬政府2008年執政後，快速提昇兩岸的經貿關係，除了台商大量投資中國，最具體的成果是2010年6月簽訂台灣與中國間的ECFA（兩岸經濟合作架構協議，英文為Economic Cooperation Framework Agreement），根據經濟部在2009年4月在立法院經濟委員會第8次全體委員會議的報告說明： 「不採港澳模式，也非一般的『自由貿易協定』，而是屬於兩岸特殊性質的經濟合作協議」。 ECFA不列入WTO正式通告生效的RTA名單內，僅歸類在早期通知WTO ( early announcement )，也就是說ECFA還未成為WTO正式通知生效的RTA。

10. 中國不願意以平等會員對待台灣 目前台灣仍對中國約2,400項的農工產品限制進口，但中國卻不願向WTO提出爭端解決的請求，因為中國不願平等面對我國的會員資格。在這情況下，兩個會員如何簽訂自由貿易協定？在WTO已簽署的FTA之中，也沒有任何一國宣稱另一會員為其領土的一部分，卻進行洽簽自由貿易協定，來尋求經濟的更密切的合作。因此，首先必須先解決我國與中國依WTO規定的爭端，才能進一步洽談FTA。馬政府積極與中國洽簽ECFA目的在取消這些限制。

11. 兩岸服貿協定是否是台灣加入TPP的先決條件？ 兩岸都是WTO會員，但中國不願以平等會員對待台灣，所以兩岸之間仍有許多貿易障礙存在，台灣所以不能與主要貿易伙伴簽FTA，其實都是中國的阻擋。馬政府口口聲聲說没簽服貿協定就不能簽TPP或RCEP，這是政府在欺騙及威嚇百姓，因台灣能否加入TPP或RCEP需要與相關國家談判及同意，而不是中國是否同意。

12. 簽ECFA的經濟後果 如果台灣只與中國簽ECFA及服貿協定，而不能與其他主要貿易對手國簽FTA，台灣經濟將會徹底邊緣化而淪為一中市場的一部分，也就是達到中國「以經促統」的最終目標。因此，除非中國放棄阻擾台灣與其他國家洽簽FTA，使台灣同時與美國、歐盟、日本等洽簽，否則，單獨與中國簽ECFA對我國經濟，特別是國家安全傷害很大。

13. 三、APEC成立的背景及台灣參與的外交意義 3.1 APEC (Asia Pacific Economic Cooperation) 由澳洲前總理Mr. Bob Hawke在1989年所倡議，原始會員國有12國，包括澳大利亞、文萊、加拿大、印尼、日本、韓國、馬來西亞、紐西蘭、菲律賓、新加坡、泰國及美國。在籌備期間，台灣、香港及中國都應邀參與，後來中國1989年6月發生六四天安門事件，西方國家為抵制中國而拒絶中國的加入。由於APEC的運作係採“共識決”，擔心台灣先加入會影響未來中國的入會，因而台灣、香港及中國都等到1991年在韓國首爾舉行的第三屆部長會議時才一起加入。我國的名稱以奧運模式即Chinese Taipei。 現在APEC會員國已增加到21國，後來加入國家有墨西哥及PNG(1993)、智利(1994)、秘魯、俄國及越南(1998)。目前是亞太地區最大規模的經濟合作組織。

14. 3.2 APEC成立主旨為促進亞太地區經濟的持續成長及繁榮 工作的三項重點是 : • 貿易及投資的自由化 • 貿易的便捷化 • 經濟及技術合作 APEC與其他多邊經濟合作組織不同的特徵是採用共識決 ( Consensus Building)及自願性(Voluntary)，即所有決定均需全體會員同意。

15. 3.3 另外一項特徵是所有會員均以經濟體(economy)加入。這當然是中國的意見，認為台灣及香港不屬主權國家，所以台灣的外交部長及次長均不能參加外交部長會議。1993年美國輪值舉辦APEC部長會議時，美國總統克林頓召集首次APEC領袖會議，台灣李登輝總統由於中國反對而無法與會，被迫只能派領袖代表參加，以後每年舉行的APEC領袖會議就成為慣例。

16. 3.4 雖然因為中國反對台灣在APEC不能以完全會員資格參與，如外交部長不能參加，台灣總統不能參加領袖會議，部長會議無法在台灣舉行，但是APEC還是台灣所能參與的區域組織中政府官員層級最高及規模最大的經濟合作組織。在經貿外交上有特別的意義。

17. 四、TPP 與 RCEP 的比較 : 台灣的選擇 4.1 積極準備加入TPP (Trans-Pacific Partnership，全稱為Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement汎太平洋經濟伙伴協定) TPP 為2005年7月由汶萊、智利、紐西蘭及新加坡四國簽署的多邊自由貿易協定。後來陸續有些國家表示有興趣加入，到2013年8月正式加入協商的國家包括澳大利亞、加拿大、日本、馬來西亞、墨西哥、秘魯、美國及越南。表示有興趣加入但還未進入協商的國家有台灣、南韓、菲律賓、寮國、哥倫比亞、哥斯大黎加及印尼。

18. 其他表示可能有興趣的國家有高棉、孟加拉、印度及泰國。TPP是一個市場開放程度較高的區域自由貿易協定，自2014年起由美國主導，目的在整合泛太平洋區域內兩大合作組織，即亞太經濟合作會議(APEC)及東南亞國協(ASEAN)的主要成員，成為亞太區內的小型世界貿易組織。中國開始時反對，但也表示最後可能會加入。顯示TPP已經快速成為泛太洋國家的多邊自由貿易協定。其他表示可能有興趣的國家有高棉、孟加拉、印度及泰國。TPP是一個市場開放程度較高的區域自由貿易協定，自2014年起由美國主導，目的在整合泛太平洋區域內兩大合作組織，即亞太經濟合作會議(APEC)及東南亞國協(ASEAN)的主要成員，成為亞太區內的小型世界貿易組織。中國開始時反對，但也表示最後可能會加入。顯示TPP已經快速成為泛太洋國家的多邊自由貿易協定。

19. 4.2 RCEP (Regional Comprehensive Economic Partnership，即東協區域全面經濟伙伴協定) 由東協發起，邀請中國、日本、南韓、澳大利亞、 紐西蘭、印度共同參加，又稱東協加6(10 + 6)，目的在削減關稅及非關稅障礙，建立16國市場的自由貿易協定。RECP於2011年19屆東協峰會上正式通過。並在2012年8月底召開的東協加6的經濟部長會議同意籌組，預定2015年成立FTA。RCEP由中國主導，顯然的是由比TPP經濟開發程度較低的國家組成。

20. 為考慮中國阻礙台灣加入國際經貿組織的因素，我國加入由美國主導，但中國還不是會員的TPP比較容易，至於加入由中國主導的RCEP，顯然的較為困難。為考慮中國阻礙台灣加入國際經貿組織的因素，我國加入由美國主導，但中國還不是會員的TPP比較容易，至於加入由中國主導的RCEP，顯然的較為困難。 • 其次，就降低對中國經貿依賴以突顯經貿自主的考慮，台灣要脫離中國而增加與西方經濟先進國家關係，而應加入TPP。簽了兩岸服貿協定反而加深與中國的經貿關係，失去台灣經貿的自主性，進一步受到中國的經貿控制。

21. 五、未來展望：積極突破中國封鎖的外交困境 • WTO的貿易回合談判雖遇到瓶頸，成果有限，但對台灣而言，WTO仍然是保護台灣貿易利益的國際貿易規則最基本的依據。 • 1980年代以來推動自由化及國際化政策，導至台商大量投資中國，產生產業空洞化，勞工大量失業，薪資下降的惡果。因此，降低對中國經貿的依賴，改變政策加強與美歐及日本的經貿合作以脫離目前困境才是我們的活路。 20

22. 中國仍然不放棄對台灣領土的野心，所以經貿過度依賴中國對國家安全的風險很高，因此，降低對中國經貿的依賴是台灣未來經貿政策的基本目標。中國仍然不放棄對台灣領土的野心，所以經貿過度依賴中國對國家安全的風險很高，因此，降低對中國經貿的依賴是台灣未來經貿政策的基本目標。 • 加強與西方經濟先進國家的經貿關係是台灣脫離目前困境的必要途徑，所以，加入TPP不但可以達到轉移台灣出口到先進國家的經濟目標，而且是降低中國安全威脅的不二選擇。 21

23. 台灣依WTO規則，能够與其他會員國洽簽FTA，或加入區域經貿組織，與中國是否簽服貿協定完全沒有關係。中國是否阻撓才是關鍵因素。台灣依WTO規則，能够與其他會員國洽簽FTA，或加入區域經貿組織，與中國是否簽服貿協定完全沒有關係。中國是否阻撓才是關鍵因素。 • 中國的干與才是台灣經貿外交困境的根本原因。增加台灣與中國的經貿依賴是台灣失去經貿自主性的毒藥，因此，降低對中國經貿依賴才是根本解決之道。