危机管理四阶段

1. 危机管理四阶段 • mitigation, preparedness, response, and recovery (McLoughlin, 1985: 166; Petak, 1985; Clary, 1985: 20; Godschalk, 1991: 134; Cigler, 1988: 7; Kim and Lee, 1989; Farazmand, 2001: 6; Witt and Morgan, 2002; FEMA). • 疏缓阶段、准备阶段、回应阶段和恢复阶段

2. 第一阶段：疏缓/预防 • 在灾前的疏缓和预防阶段，应采取减轻影响或防止灾害发生的步骤，以及减轻自然和人为危害对于人的生命和财产的长期风险程度的行动。比如，建筑法规、灾害保险、土地使用管理、风险绘图、安全守则、公共教育、税收激励办法等。(Kim and Lee, 1998: 191) • 无论是从过去的灾害中恢复时期还是为潜在的灾难准备时期，疏缓都可能会发生，其目的都是通过参与行动减少风险(Godschalk, 1991: 134)。以建筑物灾害为例，疏缓行动包括准备土地使用和形成灾害地区的管理计划，通过从灾害地区重新建造建筑物、强化建设法规、对决策者和社区进行风险培训等减少灾害(Godschalk, 1991: 135)。

3. 在突发事件中，“每个人都会认同危机预防的重要性，但仍有一个问题，就是我们是否应该将钱花在预防上面。脆弱性悖论告诉我们，危机预防是根本不可能的。……大多数危机都具有独特的形态，而这种形态是个人的错误、组织的失败和环境的变迁共同作用的结果。……因为不同类型的危机会遵循不同的关键路径，危机研究者需要一种可能重建和比较每一种和所有危机过程的方法论”(Boin, 2004: 170)。

4. 第二阶段：准备 • 在灾前准备阶段，计划、预警系统和其他手段应该在灾难发生前即应在灾难管理和行动中采用，以提升应对突发事件的作业能力。比如，突发事件作业计划、突发事件公共信息、资源管理计划、培训骨干、实施学习、应急计划预演等。(Kim and Lee, 1998: 191)

5. “应急准备对于有效的应急是至关重要的。”应对危机有六个重要的活动，包括计划、组织、训练、装备、练习、评估和改善(Homeland Security, 2008: 27)。这六个环节的中心是应急能力建设。

6. “危机管理计划是一个复杂的问题，需要多学科的方法。许多资源可用来帮助组织形成这些计划(NyBlom, 2003: 25)”。“救灾努力的成败取决于政府计划和灾难影响人口需求之间差距的大小，当灾难状况与政府先前的预测一致时，官僚的基准和应急基准之间的差距相对就较小，公共组织有效应对灾害，应对和恢复努力过程就比较顺利(Schneider, 1992: 137)”。 • NyBlom, Steven E.. 2003. Understanding Crisis Management. Professional Safety, Vol. 48, Issue 3, (March): 18-25.

7. “可以想见，如果有灾难计划的话，就会有成功的危机和应急时间管理。计划的终极目标是其时间性。但不幸地是，研究发现事实无非如此，当重大灾难危机发生的时候，通常会发现在计划和现实之间的巨大缺口。事实上，正在施行的应急准备计划与成功的或好的社区灾难管理之间只有部分的相关性。(Quarantelli, 1988: 374)” • “应急准备在灾难发生之前实施，目的是建设应急管理能力，其中心是形成应急作业计划和系统”(Godschalk, 1991: 134)。“为了保证危机计划中包含的信息是有效的，其传递是有效的，需要对其进行检验，就需要引入危机训练、仿真和媒体训练”(Weiner, 2006: 3)。

8. “大多数危机专家认为，在当今世界，即使是准备最充分的组织事实上也不能保证重大危机的发生。因此，确保组织有危机计划、准备和能力去应对此类事件，对于有效的管理是吹毛求疵的。在这点上讲，我们只是在危机管理的过程中或反应阶段，并从事损害控制。最后，学习、再学习、反学习等才是对组织实施危机管理能力和意愿的真正考验。”(Mitroff, Alpaslan, and Green, 2004: 182)

9. 疏缓与准备的关系

10. 第三阶段：应对 • 在灾难应对阶段，应在灾难影响时期和刚结束的时期采取行动，帮助受影响的公众，使次生灾难或重复影响的损毁最小化。比如，应急医疗救助、避难所和撤离、搜寻、救援、食品及衣物和帐篷的供应等。(Kim and Lee, 1998: 191)

11. 应对过程示意图 • 美国的国土安全部(2008: 32)认为，应急过程中有四大关键行动：（1）取得和保持持续的认知；（2）启动和部署关键资源和能力；（3）有效地协调应对行动；（4）如果情况允许，取消动员。

12. “问题是，公众对于任一特定灾难的应对都是不可预知的。……在另外的情况下，应急规范与常态的社会环境是矛盾的。……因此，没有特定的偶发事件存在。当突发事件发生时，政府计划和人们行为间的缺口特别巨大，应对过程也可能被看作是失败的。”(Schneider, 1992: 138)

13. 应对可以在灾难即将发生前、过程中和刚刚发生后进行。应对灾难的目的是通过预警、撤离、搜救、避难所和医疗服务的提供等，使人身伤害和财产损失最小化。(Godschalk, 1991: 134)政府成功应对灾难的关键取决于灾后人们的行为与政府先前的预期和计划契合的程度(Schneider, 1992: 135) • 灾难应对体系受官僚规范和价值观的支配。诚然，灾难状况经常引发新的应急规范，但在很大程度上是与先前形成的、现存的官僚政策和进程互不相容的。这产生冲突，继而影响到政府救援努力的成功或失败的认知度。(Schneider, 1992: 135)

14. 第四阶段：恢复 • 在灾难恢复阶段，短期的行动是按照最低的操作标准修复至关重要的生命支持系统，长期的行动是将生活恢复到灾难发生前的正常条件。比如，瓦砾清理、污染控制、临时住房和设施恢复等。(Kim and Lee, 1998: 191)

15. 恢复工作随着灾难的发生而展开，即时努力为受灾地区恢复最低限度的服务，长期的努力是使社区恢复正常。即时恢复行动包括评估损害、清理废墟、恢复食品供应、避难所、公共设施等。长期恢复行动包括重建和恢复社区及实施疏缓项目。(Godschalk, 1991: 134)

16. 危机爆发前 危机爆发中 危机爆发后 舒缓 反应 复原 准备 CCMD危机管理和应急管理过程图 • 根据FEMA的组织结构图显示，FEMA下设的部门只有三个，即疏缓部、反应部和恢复部，与危机管理三阶段论刚好契合。加拿大管理发展中心（CCMD）的危机管理结构也是以疏缓、准备、反应和恢复四阶段理论为基础的，但实际上危机和应急管理的过程也是以危机前、中、后三阶段来划分的，危机前阶段包含了疏缓和准备两个步骤。