新条例与中国旅行社业的改革和发展 ——《旅行社条例》学习交流

新条例与中国旅行社业的改革和发展——《旅行社条例》学习交流新条例与中国旅行社业的改革和发展——《旅行社条例》学习交流蔡家成博士国家旅游局监督管理司副司长

标题纲目 一、拓展业务范围二、扩展网络体系三、放宽入门条件四、改革设立制度五、下放许可监管六、加重违规处罚七、完善保证金制度八、规范监督检查九、治理挂靠承包十、扭转低价模式十一、解决超范围经营十二、交流思想认识

一、拓展业务范围 新条例：旅行社是从事招徕、组织、接待旅游者等活动，为旅游者提供相关旅游服务，开展国内旅游业务、入境旅游业务或者出境旅游业务的企业法人老条例：旅行社是指有营利目的、从事旅游业务的企业;旅游业务是指为旅游者代办出境、入境和签证手续，招徕、接待旅游者，为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动

新条例的拓展 新条例不仅首先明确了招徕、组织、接待旅游者的主营业务，而且明确了国内、入境和出境三大主要业务，并具有“为旅游者提供相关旅游服务”的规定。

新细则的拓展 为旅游者提供的相关旅游服务主要包括 ——安排交通、住宿、餐饮和观光、游览、休闲、度假、娱乐等服务，提供导游、领队服务和旅游咨询、旅游活动设计服务； ——接受委托，为旅游者代订交通客票、代订住宿和代办出境、入境、签证手续等委托代理服务，为机关、事业单位和社会团体的差旅、考察、会议、展览等公务活动代办交通、住宿、餐饮、会务等事务，为企业的各类商务活动、奖励旅游等代办交通、住宿、餐饮、会务、观光、游览、度假、休闲等事务。

背景和意义 我国旅游发展及其方针的调整第一阶段:入境旅游一支独秀与国内旅游三不方针（不提倡、不鼓励、不限制）第二阶段:大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游(全面提升、规范发展) 第三阶段:大力发展国内旅游，积极发展入境旅游，有序发展出境旅游对我国旅行社业发展的重要意义 ——从旅游服务到旅行服务的逐步转变 ——道路是曲折的，前途是光明的

二、扩展网络体系 新条例 ——旅行社设立分社，仅需持旅行社业务经营许可证副本，向分社所在地的工商行政管理部门办理设立登记，然后向分社所在地的旅游行政管理部门备案 ——旅行社分社的设立不受地域限制，分社的经营范围在设立社的经营范围内核定 ——旅行社设立专门招徕旅游者、提供旅游咨询的服务网点，向工商行政管理部门办理设立登记，然后向所在地的旅游行政管理部门备案。

放宽分社设立条件 ——取消了设立社需要具备年接待10万人次游客的条件要求 ——取消设立社增加注册资金的要求（原来规定国内社每设立一个分社要增加15万元、国际旅行社要增加75万元） ——减少保证金数额：每设立一个分社，需要增存5万元（经营国内旅游业务和入境旅游业务）或30万元（经营出境旅游业务）或增加相应数量的银行担保，全部降一档

服务网点设立条件 ——新条例没有设定条件和要求 ——新细则对备案资料、方式、名称、服务条件、管理等做出规定，并与国家工商行政管理总局协调一致和共同部署执行 ——地方可以根据需要，依据法律法规授权，对服务条件做出具体规定

新细则的重要扩展 根据新条例关于旅行社可以设立服务网点专门从事招徕、咨询服务的规定，新细则在解释转让、出借或出租许可证时，将旅行社委托其他旅行社代理招徕业务排除在外据此，新条例和新细则发布实施后，所有旅行社都可以代理国内游客和有出境游经营权旅行社出境游客的招徕业务

代理招徕注意事项 1、必须以委托方的名义进行宣传招徕 2、可以代委托方接受游客报名、收取旅游费用、通知有关事项 3、合同、发票和有关资料必须是委托方的 4、旅游合同关系是游客与委托旅行社之间的，旅行社的所有责任都由委托方承担 5、代理社按照代理协议进行代理活动，向委托方收取代理费 6、受托方不得将代理业务再委托给分支机构

重大意义 旅行社业务内容的全面化：招徕、咨询、组团、发团、接待以及批发、代理、零售并举 ——大大扩展旅行社经营服务体系，适应国民旅游服务和旅行社经营需要 ——促进旅行社经营服务体系的发育完善和业务分工体系的形成，即旅行社经营服务网络形式和数量增加、逐步形成业务链纵向分工

三、放宽入门条件 1、旅行社注册资金的下限统一调整为30万元人民币，为原来法规规定的最低限额即经营国内旅游业务的国内旅行社的最低限额，而原来经营国内旅游和入境旅游业务的国际旅行社的最低限额是150万元 2、旅行社质量保证金的数额，不经营出境旅游业务的旅行社为20万元，经营出境旅游业务的总额为140万元，在三年后没有受到罚款以上处罚的核退至50%，可以采用银行担保的方式而不需要存入资金

分社和服务网点 1、取消年接待达到10万人次的条件限制 2、取消设立分社增加注册资金的规定（15万元和75万元） 3、保证金每个分社5万元（经营国内旅游和入境旅游）或30万元（经营国内和入境旅游）要增加30万元保证金 4、服务网点没有注册资金和保证金的条件要求

目的和意义 适应旅游业发展、国民旅游特别是国内旅游消费及其对旅行社服务的需要，进一步加快旅行社业开放和发展 ——适应国民全面小康生活的客观需要。旅游休闲在我国是日益大众化和日常生活化的活动，需要旅行社服务覆盖城乡，深入社区，直接面向个人、家庭、团体，理想状态是让我国城乡居民象购买日常生活用品那样便捷地获得旅游产品和服务，起码要象教育、医疗、电信、金融服务那样来布点、建网

目的和意义之二 ——贯彻关于加快发展服务业、促进国家产业结构战略调整方针。旅行社是传统服务业与新型服务业相结合的产业，是旅游业的龙头，而旅游业是正在加快培育的国民经济重要产业和服务业的龙头

目的和意义之三 ——贯彻大力发展国内旅游、扩大内需特别是消费需求、促进国民经济平稳健康发展等国家战略方针 1、旅游消费是最终消费，且是发展型、享受型、时尚性的消费。旅游需求目的多种多样，资源项目丰富多彩，产品服务点多面广，关联带动功能突出，在扩大国内需求特别是消费性需求方面作用重大。 2、旅行社承担着沟通旅游活动各环节、各方面的重要职责，对连接、引导、促进生产和消费发挥重要桥梁、纽带、参谋作用，加快发展旅行社业对加快发展旅游业至关重要，旅行社作为劳动、知识、信息密集型行业，其加快发展、壮大规模，对扩大就业、交流信息、传播科学知识、弘扬先进文化等，也有非常突出的作用。

目的和意义之四 ——形成优胜劣汰的动态运行和发展机制 1、旅行社企业多与少之争 2、扩大开放是我国旅游业和旅行社业发展的基本方针和成功经验 3、有利于形成入出通畅的产业运行和发展动态机制

四、改革设立制度 ——取消设立许可的两项原则 1、符合旅游业发展规划 2、符合旅游市场需要只需要符合法规规定的设立条件实质就在于将投资设立旅行社的主动权、决策权还给企业和投资人 ——缩短许可工作时限：30天到20个工作日

关于审核许可的第一原则 1、发展规划是指导性而不是指令性的 2、旅游业发展规划都没有旅行社投资和企业数量的具体数量指标 3、旅行社投资、经营完全是市场化的，不需要政府限制、调节

关于审核许可的第二原则 1、是否符合旅游市场需要不能由政府来判断，企业比政府更关心、了解市场是否需要 2、是否符合市场需要是企业和投资人投资、经营决策的核心 3、必须贯彻“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则

取消两项原则有利于转变政府工作方式和工作作风取消两项原则有利于转变政府工作方式和工作作风 ——转变主要依靠行政审批进行监督管理的政府工作方式，淡化行政强制，强化过程性监督管理 ——进一步消除了权力寻租的土壤，使得旅行社设立许可进一步透明化、公开化

五、下放许可监管 1、旅行社设立许可由省级旅游局或者其委托的市地州级旅游局负责并发证 2、出境旅游业务许可由国家旅游局或者其委托的省级旅游局负责并发证便利企业，降低管理成本 ——申请设立旅行社以及领取、换发许可证，可以不出省甚至不出市地州 ——申请出境旅游业务也可以不出省

日常监管处罚权下放 1、旅行社的日常监督、检查管理由各级地方旅游局负责 2、旅行社违规处罚主要由省级旅游局负责 ——进一步贯彻落实“分级管理与属地管理”相结合的原则 ——缩短监督管理时空距离，降低成本，提高效率，增强效果

六、加重违规处罚 1、无许可经营处罚：对未取得旅行社业务经营许可证经营旅行社业务、旅行社超范围经营和外商投资旅行社经营出境旅游业务，法规规定的罚款金额，分别从1万元以上5万元以下和5000元以上2万元以下，统一提高到10万元以上50万元以下，上、下限分别提高到原来的10倍和20倍、25倍

2、无证导游和领队 对使用无证导游和领队的罚款金额，从5000元以上2万元以下，提高到2万元以上10万元以下，分别提高到原来的4倍和5倍

3、吊销许可证 情节严重予以吊销许可证的情形从5种增加到15种，包括转让、出租、出借许可证，不按规定存入、增存、补足保证金，不投保旅行社责任险，外商投资旅行社经营出境旅游，拒不履行旅游合同约定的义务，不因不可抗力而改变合同安排，欺骗、胁迫旅游者购物或者参加自费项目等

4、主要负责人违法禁止 规定旅行社被吊销许可证的，其主要负责人五年内不得担任任何旅行社的主要负责人；因妨害国（边）境管理受到刑事处罚的，在刑罚执行完毕后五年内不得从事旅行社业务经营活动

为什么和是否要加重处罚 1、乱世用重典 2、市场经济中，规则是罚出来而不是说教、表彰出来的 3、处罚幅度大是为了含盖范围更大 4、处罚违规者，合法经营者得益，只有严厉制裁违规者，才能为旅行社企业创造良好的经营和发展环境

七、完善保证金制度 1、调整保证金的数量标准一般旅行社为20万元，经营出境旅游业务的旅行社为140万元，每个分社为5万元（只经营国内旅游和入境旅游）或30万元（同时经营出境旅游）。原来的国内旅行社为10万元，其分社为5万元；国际旅行社为60万元，其分社为30万元；出国游旅行社为160万元。新条例取消了旅行社分类，一般旅行社都可以经营国内旅游和入境旅游，即相当于原来的国际旅行社，其保证金数额下调幅度很大，即每个旅行社从60万元下降到20万元，分社从30万元下调到5万元，出境游旅行社也有20万元的降幅

2、减少保证金 旅行社自交存或者补足质量保证金之日起三年内，未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，旅游行政管理部门应当将保证金的交存数额降低50%，并向社会公告；旅行社可凭省、自治区、直辖市旅游行政管理部门出具的凭证减少其质量保证金就十多年的实践情况看，被处以罚款以上处罚的旅行社非常少，这也就是说，绝大部分旅行社的保证金保有数额，都将再减少一半，即一般旅行社10万元，出境游旅行社70万元，分社也同比例减少

3、银行担保 旅行社也可以不交存保证金，而由银行提供相同数额的担保，进一步将很多旅行社承担的保证金制度成本降低到非常低直至为零（指银行提供无抵押的信用担保）

4、保证金利息所有权 利息全部归旅行社所有，取消了“旅游行政管理部门按照国家有关规定，可以从利息中提取一定比例的管理费”的规定，既直接减轻了旅行社的负担，又维护了保证金及其利息所有权的完整性和权威性

5、改变管理方式 保证金由旅行社到指定银行设立专户存储，而不再交旅游行政管理部门专门设立的保证金账户存储。这样，旅游行政管理部门只负责监督旅行社和银行对保证金的交存与管理，不直接承担保证金财务、资金管理职责。减少了旅游行政管理部门这样一个主导环节，既方便了旅行社和银行，又减少了各级旅游行政管理部门的具体事务性工作，促进其转变职能和工作方式

6、加强监督管理 旅行社在旅游行政管理部门使用保证金赔偿旅游者的损失，或者依法减少质量保证金后，因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，应当补足保证金；旅行社不再从事旅游业务的，凭旅游行政管理部门出具的凭证，向银行取回保证金；旅行社未在规定期限内存入、增存、补足保证金或者提交相应的银行担保的，由旅游行政管理部门责令改正，拒不改正的，吊销许可证

目的和意义 新条例对旅行社质量保证金制度进行改革完善，是紧紧围绕减轻企业负担、便利旅行社、加强监督管理和更好地发挥其功能作用这条主线，也是在贯彻落实建设成熟完善的社会主义市场紧紧体制的总体战略，加快推进政府机构改革，以转变政府职能和工作方式

八、规范监督检查 旅行社业务年检制度的功能目标管理功能——对旅行社监督检查的制度化、常规化，实行过程性监督管理统计功能——全面了解、掌握旅行社行业运行和发展状况

旅行社业务年检制度的建设 1991年，国家旅游局与国家工商局联合印发《关于加强对旅行社审批、登记和年检管理的通知》，依据《旅行社管理暂行条例》，建立旅行社业务年检制度

上升到法规制度 1996年国务院发布的《旅行社管理条例》，在规定旅行社应当接受旅游行政管理部门对其服务质量、旅游安全、对外报价、财务账目等情况进行监督检查之后，明确规定：“旅游行政管理部门对旅行社每年进行一次年度检查。旅行社应当按照旅游行政管理部门的规定，提交年检报告书、资产状况表、财务报表以及其他有关资料。”

老细则的具体规定 国家旅游局同年发布的《旅行社管理条例实施细则》，在对业务年检的方式做出规定后，明确规定：“旅游行政管理部门在每年年度检查后，应当发布年度检查通告。对没有通过年度检查的旅行社，旅游行政管理部门可以根据有关规定注销其许可证，并通知工商行政管理部门注销其营业执照。”

进行全面规范 1998年国家旅游局制定《旅行社业务年检办法》，对年检做出具体内容、方式、措施、结果等规定，明确规定了通过年检、暂不通过年检、不予通过年检的依据和处理方式。

新条例没有使用年检概念 新条例只规定：“旅行社及其分社应当接受旅游行政管理部门对其旅游合同、服务质量、旅游安全、财务账簿等情况的监督检查，并按照国家有关规定向旅游行政管理部门报送经营和财务信息等统计资料。”

新细则的有关规定 “旅行社应当按年度将下列经营和财务信息等统计资料，在次年3月底前，报送主管的旅游行政管理部门：（一）旅行社的基本情况，包括企业经济类型、出资人、员工、部门设置、分支机构、网络体系等；（二）旅行社的经营情况，包括营业收入、利税等；（三）旅行社组织接待情况，包括国内旅游、入境旅游、出境旅游的组织、接待人数等；（四）旅行社安全、质量、信誉情况，包括投保旅行社责任险、认证认可和奖惩等。”

年检的改革调整 1、检查和要求企业报告的内容，必须纳入旅游统计之中 2、根据检查发布旅行社行业经营发展状况通报，必须纳入法规规定的公告之中 3、对不符合和违反规定的企业作出处理、处罚，必须按照法规、规章的规定进行 4、进行排优排强，只具有推荐引导的性质，而不是依照法规必须开展的 5、慎用“年检”概念

目的和意义 规范政府对企业的检查监督行为，减少政府对企业经营管理的干预，为企业经营发展创造更为宽松的外部环境，同时促使旅游行政管理部门转变工作思路和工作方式，加强对企业经营的指导和服务

九、治理挂靠承包 部门挂靠承包就是旅行社接受外部人员挂靠或承包部门，按年收取挂靠承包费（管理费），允许挂靠承包部门以旅行社的名义独立开展业务经营活动。部门挂靠承包的实质是非法出租、转让业务经营许可证。

为何存在且愈演愈烈 1、一些企业缺乏长远眼光、追求眼前利益甚至故意要浑水摸鱼，主要经营管理人员不懂业务。 2、旅行社增加服务网点的合理需求难以顺畅得到满足。国民旅游需要设立网点开展游客招徕和咨询服务，自行设置服务网点手续烦琐、限制很多、监督管理工作量大，如果有人去自行设立、经营、管理，而且向旅行社交纳一笔管理费，就是“既不花钱还能赚钱”、又可以扩大业务量的“好事”。且大多有君子协定，出了问题挂靠者自行负责，常用手法是挂靠者一走了之、旅行社矢口否认与其有关。

中小投资人的目的难以合法顺畅实现 中小投资人要从事旅行社业务，特别是要取得出境游经营权，如果自行设立旅行社，大多不具备所需实力，且审批控制很严，手续烦琐，设立后经营管理、业务开拓、人才培养等也不是其所能胜任的。最简单的办法是找旅行社挂靠、承包一个部门，一年交几万甚至几千元，几个人合伙就能做业务。不仅手续简便，投入有限，而且“船小好掉头”，旅行社不管，政府管不着。如有人也要做，还可以“卖”办公桌甚至一条桌腿给他，帮助分担“管理费”。这样，有求有应，愿打愿挨，各取所需，大家发财，势成燎原。

治理对策 新条例大大降低了旅行社及其分社、服务网点的设立条件，设置了比较可行简便的设立方式和程序，可以满足很大一部分中小投资人进入旅行社经营服务市场的需要，同时也满足了旅行社招徕咨询的需要，部门挂靠承包的土壤基本消除。加上对旅行社非法转让、出租、出借许可证设置了禁止性规定和严厉的处罚规定，少数行此道者将受到严厉制裁，直至被清除出旅行社行业，这个问题可迎刃而解。

十、扭转低价模式 基本情形旅行社迎合国内和出境旅游者追求价格低廉的消费心理，采取低于实际需要的水平报价，并以此价格接受游客报名和签订旅游合同，然后利用信息不对称即旅行社所掌握的有关旅游项目内容、服务水平、价格的信息远远多于游客，与地接社、景区、旅游商店、导游等联合起来，采取诱导、欺诈甚至胁迫等手段，让游客参加质次价高的自费项目和购物活动，获取高额回扣，来弥补旅游费用差额，并为旅行社、导游等谋取收入。

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