Анализ практики применения Административного регламента проверок некоммерческих организаций

1. Анализ практики применения Административного регламента проверок некоммерческих организаций С.Г.Маковецкая. Центр ГРАНИ Москва, 9 июня 2008 года Центр Гражданского анализа и независимых исследований (Пермь) www.grany-perm@yandex.ru

2. Административный регламент: анализ Процесс, ориентированный на результат Директивно-управляемый процесс Методически и процессуально описанный процесс • Внедрение регламента ведет к запланированным результатам • Основной инструмент реализации Административной реформы • Требования к содержанию • Требования к порядку разработки и принятия Улучшения можно замерить Должен выполнять цели и задачи реформы Соответствие требованиям Специфика изучения процесса Регламентация

3. Административные регламенты: • повышение качества и доступности государственных услуг • ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства – снижение административных барьеров • повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти Цели административной реформы Модернизация бюрократических технологий предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций с лучшим качеством Разработка и внедрение административного регламента – документа, фиксирующего новую конструкцию административного процесса Роль и место в административной реформе

4. Административные регламенты: Смена системы регламентации

5. Административные регламенты: • синхронизация работы различных ОИВ • обеспечение прозрачности процесса предоставления государственной услуги для получателя (исполнения государственной функции для участвующих лиц) • основание для апеллирования и обжалования действий органа • основа для разработки положений о структурных подразделениях ОИВ, должностных регламентов • фиксация описания административных процессов для дальнейшего их совершенствования • стандартизация исполнения процедур • обучающий материал для сотрудников Внутренний документ Внешний документ Общее предназначение Административный регламент предоставления государственной услуги (исполнения государственной функции)

6. Претензии к документу: Низкое качество регламентации • Государственная функция «проверки»не оптимизирована - например,не устранено дублирование с ФНС. • Использование единой регламентации в отношении целого спектра разных объектов проверки не инструментально - это не улучшает процесс проведения мероприятий в сфере контроля и надзора по сравнению с имеющимися НПА в части организации процесса • Исполнение госфункции спроектировано и описано таким образом, что не только не устраняет избыточных процедур, а их создает. • Нет ни одного показателя, позволяющего говорить об улучшении административных процедур и организации процесса, затрагивающих значимые для объектов проверки характеристики : сроки, электронный документооборот, «единые окна», и т.п.) • Композиция административных процедур не структурирована , т.е. не проведена декомпозиция на дробные составляющие – вплоть до действий(работ) выполняемых отдельными сотрудниками. • Изложение информации не отличается полнотой, поскольку не описано каждое действие по стандартному набору характеристик. • Выявлены коррупционные факторы Административный регламент – явный брак , имитирующий (и тем самым саботирующий) реализацию реформы госуправления.

7. Нарушения, допущенные ФРС при утверждении регламента: Нарушения, допущенные ФРС при утверждении регламента Нарушение установленного Порядка • На сайте ФРС в конце 2006 года проект регламента размещен без указания даты размещения и предельного срока принятия предложений • На момент утверждения регламента и его регистрации в Минюсте, а также в течение 2 месяцев после него, текст регламента продолжал на сайте ФРС значиться как проект • Информация о разработке и регистрации не была доведена до сведения заинтересованных лиц, не говоря уже о проведении независимой или общественной экспертизы. • Поступившие предложения и замечания не учтены. На запрос о результатах рассмотрения инициативной экспертизы адм. регламента Минюст в письме инициаторам 16.05.08 сообщил, что отдельные положения будут учтены. Однако в размещенном в 2008 году измененном проекте регламента ни одно из предложений отражения не нашло. • На 13.05.08 на сайте ФРС висел проект изменений в регламент. Снова отсутствуют данные о дате размещения, о наличии или отсутствии замечаний. Невзирая на то, что замечания принимались до 27 апреля до настоящего времени нет сведений о принятии новой редакции. Ведомство систематически нарушает процедуры принятия регламента , исключая возможность повлиять на качество регламентации заинтересованных лиц

8. Сравнение процедур проверок : Коммерческий и некоммерческий сектор

9. Практика правоприменения: Опрос представителей НКО, прошедших проверку • 24 организации из 16 регионов, в т.ч. 3 федеральные, 16-региональные и 5- городские. • Общественные (от 10 до 800 членов) и организации без членства. • Правозащитные, историко-просветительские, культурных инициатив, соцзащитные (ВОИ), профессиональные (союз писателей), потребительские и т.п. • У 17 организаций основной источник – пожертвования, в т.ч. у 5 еще и членские взносы. У соцзащитных НКО есть муниципальное финансирование, 1 НКО оказывает услуги. 3 организации не ведут финансово-хозяйственную деятельность. У 10 организаций – иностранные гранты до 90% финансирования. • В 17 организациях есть постоянные сотрудники (3-5-10, 35 и до 80). • У 18 организаций есть офисы, график работы с посетителями в основном стандартный. У 7 организаций документы хранятся дома у руководителя. • 50% организаций составляет документы только требующиеся по законодательству. • Ни одна организация не имела претензий со стороны жертвователей и грантодателей. Ни одна не имела претензий со стороны членов организации о нарушений их прав по Уставу.

10. Анализ практики проверок: Непонятно, что и как будет проверяться. Качество консультаций ФРС низкое, Обращение к консультантам и экспертам. • Проблемы на этапе подготовки к проверке: • Срок уведомления не соответствует планированию работы НКО (отмена командировок, мероприятий) • Неясно, какой именно специалист готовится к проверке – проверяют всё, задействованы все • Неадекватность информирования о предмете проверки – подготовка документов с избытком ( для 40%), неоднократные походы в ФРС, • Широта проверки не соответствует сроку подготовки: даже если все есть, надо перекомпановывать материалы «поперек номенклатуры» или даже просто копировать много источников и делать их опись • Те, кто были осведомлены о таком праве, смогли в 50% случаев перенести сроки проверки Результаты опроса - уведомление Уведомление о проверке – в 30% пришло не вовремя или не пришло совсем

11. Пример из кейса: Объем запрошенных материалов Из текста письма уведомления: «Период деятельности, подлежащий проверке — с 01.01.2004г. по 30.01.2007г. Место проверки — г. Рязань, …». Предмет проверки — соответствие деятельности общественного объединения, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным его учредительными документами, и действующему законодательству РФ, в том числе антиэкстемистскому. Вам необходимо в срок до 30.01.2007г. подготовить и представить в Управление протоколы и решения высшего руководящего органа, постоянно действующего руководящего органа, акты проверок ревизионной комиссии (при ее наличии), акты проверок налоговых органов, если они проводились; информацию о штатных сотрудниках и предпринимательской деятельности; годовые и квартальные отчеты в объеме сведений, представляемых в налоговые органы, финансовые планы (сметы), приказы организации по учетной политике, главную книгу, журналы-ордера, оборотные ведомости, материальные отчеты, кассовые книги с отчетами кассира и приложениями первичных документов, банковские документы по счетам, в том числе выписки из лицевых счетов, платежные (инкассовые) поручения, заявления о перечислении валютных счетов, договоры, документы об исполнении договоров (в том числе счета-фактуры, счета), книги покупок, книги продаж, кассовые документы. В результате организация предоставила 2 рюкзака копий документов

12. Анализ практики проверок: Истребованные документы ( из интервью представителей НКО) • Объем документов: • 2 папки общим объемом около 1000 страниц • 1200 страниц ксерокопий, • Всего 580 листов и т.д. • Характер документов • Все, что есть за 3 года, • Все, от Устава, до корреспонденции и отчетов по грантам, • Более 30 видов документов , уставные и финансовые, за 3 года и т.д. • Проблемы и конфликты • У 80% организаций, запрашивались документы, которые уже предоставлялись другим ОИВ, в т.ч. есть в самой ФРС, • В одних случаях для подтверждения деятельности принимались фотографии, а в других нет, • В ряде случаев требовали экзотические документы: благодарности госорганов, отзывы посетителей, договоры о сотрудничестве • У ряда организаций есть стойкое убеждение, что некоторые поданные документы не просто не изучались, а даже не были просмотрены

13. Анализ практики проверок: Прозрачность процедуры проверки ( на взгляд представителей НКО) • Что проверяли: • Лишь 4 организации считали, что проверяли соблюдение прав членов организации • Целевое использование средств: на основе бухгалтерских документов и проектно-грантовых документов, при этом содержательные отчеты рассматривались лишь в 10% случаев ( проверяли план, а не факт). • Соответствие деятельности уставным целям, при это на основании каких документов и по каким критериям делались выводы для организаций осталось непонятным. • Как проверяли • 50% считают процедуру проверки непонятной. • 50% опрошенных считают, что при проверке нарушались права сотрудников организаций, прежде всего превышением ,по их мнению, полномочий ФРС и некомпетентностью проверяющих • Отличия проверок ФРС от проверок других ведомств: • Расширительное толкование предмета проверки и полномочий • Бездонность проверки, • Некомпетентность проверяющих и вкусовщина • Заказ на репрессивные функции и стремление именно к таким результатам • Необходимость являться в ФРС по требованию • Нет ориентации на помощь НКО в устранении недостатков

14. Анализ практики проверок: Окончание проверки и получение акта • Длительность проверки – от 2 недель до 3 месяцев • В 3 случаях проверка была продлена с мотивировкой «необходимо изучить дополнительную документацию» • В 35% случае срок подготовки акта не был соблюден. • В 2 случаях акт был составлен, не ожидая возражений организаций, о которых они уведомила ФРС, • Лишь в 25% случаев содержание акта было понятно руководителям организации • Лишь половине были объяснены правовые последствия составления акта. • У половины опрошенных были выявлены нарушения в области соответствия деятельности уставным целям. 3 организации эти выводы успешно оспорили в суде. • В одном случае направлен в суд иск о ликвидации отделения. • В одном случае одновременно с актом было направлено уведомления другому ОИВ о том, что есть недостатки в сфере их надзора и контроля При этом, • 50% организаций уверены, что выводы в акте не сопоставимы с объемом полученной ФРС информации, • 25% организаций считает, что ФРС были вынесены решения , которые относятся к компетенции других ведомств

15. Анализ практики проверок: Выявленные нарушения Содержание выявленных нарушений • Неуведомление о смене адреса организации, • Непредставление отчета в ФРС об использованном имуществе, • Неуплата ( недоплата) налогов, • Нецелевое использование средств, • Несоответствие деятельности трактовке термина «благотворительная» • Нарушение правил избрания и функционирования органов организации, ошибки при создании или реорганизации отделений • Ведение деятельности, которая не предусмотрена в Уставе • Нарушения в сфере контроля Соцстраха, Трудовой инспекции, ФНС и т.п. При этом: • Часть опрошенных считают, что «нарушения» выдуманы сотрудниками ФРС(эти факты могли иметь другую трактовку) • 100% организаций уверены, что нарушения не представляют никакой общественной опасности • 7 организаций считают, что нарушения относятся к компетенции иных ведомств и ими могли быть оценены иначе • 100% организаций уверены, что от этих нарушений не пострадал никто, в т.ч. члены и целевые группы , а также благотворители.

16. Анализ практики проверок: Цель проверки и общественный эффект от нее Возможная цель проверок, по мнению НКО: • Установление факта, что НКО работает в соответствии со своими целями, • Проверки ФРС должны ограничить деятельность организаций,имеющих корыстные цели или ведущих противоправную деятельность • Проверять правильность заполнения документов и чтобы убрать «мертвые души», • Только по заявлениям заинтересованных лиц ( членов, благополучателей) и в случае явного подозрения в нарушении законодательства РФ ( а не Устава). • Таких проверок в таком формате быть не должно ( убрать как налоговую полицию) Общественный эффект , достигнутый проведением проверки: • Информация о том, что деятельность НКО соответствует Уставу ( типа сертифицирования), • Пополнение статистики НКО, в которых были выявлены нарушения( т.е. ФРС есть за что отчитаться перед народом), • Всеобуч ( по факту)для НКО по изучению законодательства об НКО, • Приведение в порядок некоммерческого документооборота ( но какой кровью!) • Усталость общественных доброхотов, которым в течение месяца приходилось доказывать органу , за них ответственному, что они не преступники.

17. Анализ практики проверок: Качества в процессе проверок Качество исполнения административного регламента усугубляется проблемами «разрывов» в компетентности госслужащих и достаточным объемом дискреционных полномочий при этом • Анализ требований при найме на работу: • Не учитывается знакомство с предметом контроля • Не требуется знания специальных сфер законодательства, связанных с поддержкой гражданских институтов • Не требуются навыки в сфере аналитики, оценки эффективности регулирующих воздействий, менеджменте и т.п. • Не обязателен даже достаточный житейский опыт. Оценка компетентности проверяющих • Не специалисты в сфере деятельности НКО • Не понимают специфику некоммерческой деятельности • Сосредотачивают проверку на тех сферах, которые им известны по предыдущей работе • За исключением одного случая не информируют о нормах адм.регламента При этом Росрегистрация к критериям результативности сотрудников относит количество выявленных нарушений

18. Анализ практики применения: Издержки НКО, возникшие в ходе проверок Основные издержки порождены следующим причинами : • Нарушением Административного регламента чиновниками ФРС Например, Административный регламент запрещает препятствовать осуществлению деятельности субъекта проверки, а в ряде случаев проверки привели не просто к нарушениям режима работы организации ,а к невозможности ее ведения. Лысьвенская организация инвалидов на период проверки прекратила прием граждан и не отвечала на телефонные звонки • Положениями регламента, расширяющими полномочия ФРС, Например, предоставление документов в сфере контроля другого ведомства (первичные бухгалтерские документы к примеру), которые заново трактовались ФРС. Либо возможность для чиновников ФРС затребовать документы , не входящие в первоначальный список, уже во время проверки • Положениями Административного регламента, соблюдение которого непосредственно создает издержки для НКО Например, необходимость являться в ФРС для дачи устных пояснений и т.п.

19. Анализ издержек: Структура издержек НКО в ходе проверок В общую сумму издержек не включены расходы Рязанского Мемориала на копирование примерно 8000 копий (около 24 тыс. руб.) а также оплата юриста, привлеченного другой НКО для защиты их интересов в суде (около 50 тыс. руб.)

20. Анализ издержек: Самое болезненное – резкое увеличение объемов работ при подготовке к проверке и ее прохождении

21. Анализ издержек: Средние издержки НКО в ходе проверок

22. Анализ издержек: Нагрузка на организации в ходе проверок На диаграмме совмещены три показателя: размер организации в виде количества постоянных сотрудников, объем проверяемой информации в виде количества копий документов и сроки проверки (размер «пузырьков») – в месяцах (максимальная длительность проверки – 3 мес.).

23. Анализ издержек: Иные издержки • Издержки , связанные с недостатком информации: • Поиск информации, • Обращение к консультантам, • Документы, заготовленные «с запасом», на «всякий случай» • Документы которые можно было бы не представлять, знай НКО о своих правах • Издержки по предоставлению ненужной информации • Лишняя документация – документы о мероприятиях только для проверки (членам организации отчет не нужен), • Избыточная документация – отзывы, благодарности и т.п. • Пустая документация – пустые (т.к. счет отсутствует бухгалтерские планы и отчеты • Издержки в связи с оппортунистическим поведением чиновников • Документы, не учитывающие специфику деятельности НКО, но составленные, чтобы не конфликтовать с проверяющим, • Время на объяснения и доказательства очевидной специфики деятельности, • Издержки , связанные с отстаиванием в вышестоящих инстанциях и в суде возможности иного толкования фактов и т.п.

24. Анализ издержек: Иные издержки • Издержки , связанные с обжалованием решений ФРС: • Затраты времени своих специалистов • Поиск информации, • Обращение к консультантам (одна организация потратила около 2000 долларов), • Иногда это была саммая затратная стадия • Репутационные издержки • Срыв мероприятий, • Срыв программы – и отказ о проекта с возвращением денег грантодателю, • Потеря авторитета и доверия клиентов • «После полугода выиграли суды у ФРС, но работа организации была парализована в течение почти года, утрачены добровольцы, пострадала репутация организации; организация не смогла выполнить свои главные уставные задачи» • Моральные издержки • «Сотрудники организации, особенно в тех случаях, когда участвуют в работе организации на волонтерских началах не понимают, почему вместо поощрения их самоотверженной и полезной деятельности, они подвергаются проверке с явно репрессивным уклоном»

25. Анализ издержек: Общие выводы по административному регламенту • ряд положений регламента позволяют проводить проверки НКО с меньшими издержками (запросы в налоговые органы могут уменьшить объемы проверяемой информации, истребование документов по списку позволяет сократить усилия сотрудников проверяемых организаций на их подготовку), но на практике выполняются не всегда; • ряд положений непосредственно увеличивает для неприбыльных организаций издержки проведения проверки (необходимость обязательного предоставления помещения или рабочего места проверяющим; право проверяющих требовать от руководителей письменных и устных разъяснений, а также «проводить в период проверки рабочие встречи и совещания с руководителем субъекта проверки для обсуждения предварительных результатов проверки, требующих получения от субъекта проверки дополнительных пояснений, устранения возможных разногласий по существу выявленных нарушений в деятельности субъекта проверки для их отражения (неотражения) в составляемом акте проверки и установления возможности их устранения субъектом проверки» (п.39)); • отсутствие конкретики в положениях, касающихся предмета проверки, а также объема предоставляемой для проверки информации, на практике создает возможность практически неограниченных требований в отношении запрашиваемой информации, в ряде случаев несоразмерных с экономическим и социальным эффектом деятельности проверяемой организации (например, благотворительной НКО, живущей исключительно за счет грантов и пожертвований).

26. Фонд Центр гражданского анализа и независимых исследований (Центр ГРАНИ) 614087, г. Пермь, ул. Нытвенская, 5-6 Телефон (342)-223-00-11 Факс (342)-223-00-11 E-mail: grany-perm@yandex.ru СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ