城镇化过程中的社区建设与管理

1. 城镇化过程中的社区建设与管理 马西恒 教授 中共上海市委党校社会学教研部 副主任 maxiheng@sina.com

2. 提纲 • 一．城镇化带来的社区建设问题 • 二．上海社区建设与管理的实践经验 • 三．完善社区建设与管理的探索路径

3. 1.民生需求与社会事务的复杂转型 • 城镇化意味着社区形态根本转换 • 城镇化通常指农村人口向城镇集中。但具体包含两个方向：一是农村发展，农村居民变为城镇居民；二是城镇扩展，乡村地区变为城镇地区。 • 发达国家城镇化是基于产业结构转型的自然过程，但中国城镇化的特点由政府主导和推动，变革快速、基础和准备不足 • 城镇化内在包含着复杂而剧烈的社会变迁 • 人口流动，带来人口结构转变、社会关系碎裂和重组、贫富分化 • 居住与生活方式转换，转向城市生活、文明追求、市政和物业管理 • 居民身份转换，农民变市民，城区市民变为郊区市民，素质和就业 • 基础设施和公共服务的需求，急剧增加，多样、多层、多变 • 动迁与征地，容易引发激烈的矛盾冲突

4. 2.社区建设与管理体制的适应困难 • 社区建设的国家理念 • 社区是一定地域范围内的社会生活共同体，人地关系、人际关系、互动规范 • 在党和政府领导下，依靠社区力量，利用社区资源，解决社区问题，提升社区功能，推动社区政治、经济、文化协调发展，不断提高居民生活水平与生活质量 • 社区建设要求体制变革：整合政府力量和资源、提高居民自治能力、动员社会服务资源、协同参与和管理 • 城镇化意味着原有社区体制面临挑战 • 社区空间划分、政府条块分割、自治主体缺乏、建立政府与社会协同困难、资源动员和配置问题，等等

5. 3.社会管理与服务机制运转不畅 • 单一目标难以应对复杂矛盾 • 流动摊贩、黑网吧等问题为什么难以治理？ • 不兼顾稳定和民生，就会“按下葫芦起了瓢” • 行政惯性难以应对新的格局 • 物业管理已从居委会剥离，为什么还要考核居委会？ • 现实的街-居运作大都偏离正式制度的合法授权 • 行政刚性难以应对社会弹性 • 轻率使用警力、“花钱买稳定”为什么都受责难？ • 行政手段是刚性的，而社会关系是弹性的 • 行政机制、社会机制、市场机制难以衔接

6. 4．存在若干认识问题 • 道德信念如何与现实利益需求衔接？ • 公共利益如何为群众所需要？ • 多元社会的秩序形成需回归利益政治 • 利益诉求与民意汲取 • 社区组织与社区认同 • 党政主导与多元聚合 • 合作共治与无缝衔接

7. 海珠桥讨薪

8. “最牛钉子户”

9. 抗议，抗议，抗议！

10. 躁动的生活

11. 恶性群体事件

12. 小结 • 根据社会建设与社会管理的新布局，提高社区建设与管理的科学化水平 • 健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。（“十二五”规划纲要） • 追求社区建设的后发优势，借鉴原有社区建设经验教训 • 1990年代的社区建设主要是“问题导向”的，重在解决市场经济改革和城市改造建设引发的一系列社会问题，具有托底性、保障性、配合性、服务性的特点。 • 根据十七大以来“四位一体”的建设布局，新一轮社区建设应是“建设导向”的，更加凸显“社会生活共同体”的目标，具有建构性、培育性、发展性、功能性的特点。

13. 提纲 • 一．城镇化带来的社区建设问题 • 二．上海社区建设与管理实践经验 • 三．完善社区建设与管理的探索路径

14. 1.社区党建与党群工作创新 • 定位社区党组织功能 • 街道党工委“总揽全局、协调各方” • 领导地区性、群众性、社会性事务 • 推动党组织区域化整合 • 大党建格局，党组织、群团组织、居民群众融合，破除封闭性 • 联席会议、党建研究会；流动党员服务站、党员服务中心等载体 • 社区（街道）牵引的“1+3”体制，网络化结构 • 创新党群工作方法 • 改变行政化趋向，适应新的社会结构和社会需求 • 顾及各自利益，优势互补、协商互惠的原则 • 工作对象、内容、方式的社会化：长宁的“凝聚力工程”、杨浦的“一线工作法”

15. 创新党群工作方法 • 杨浦区的“一线工作法”。为切实转变党员干部工作作风，使重心下移，2005年初区委推出了“一线工作法”，就是以“知民情、解民忧、暖民心、听民意”为主题，要求干部做到“情况在一线了解、问题在一线解决、感情在一线融合、干部在一线考核”。全区300多名处以上干部带领1000多名公务员，每月定时、定人、定点深入全区300多个居民区，与基层干部群众零距离接触，面对面交流。问题解决率超90％。

16. 2．社区自治与居委会改革 • 推行居委会直选 • 村、居委选举中居民参与热情的对比 • 形式民主与实质民主的辨析，与利益无关的民主未必有用 • 剥离居委会行政事务 • 议行分设还是议行合一？ • 探索居委会的角色定位 • 拓展居委会自治格局 • “三会制度”凸显自治枢纽功能 • “一社三会”深化居民自治内涵

17. 调整议行关系 • 议行分设的盐田模式 • 推行“居站分设”，成立社区工作站作为行政代理机构，专门承担原由居委会承担的行政事务 • 突出了居委会自治功能 • 容易产生居委会边缘化的问题 • 议行合一的上海模式 • 设立社工站，按照专干不单干、分工不分家的原则，在社区党组织和社区居委会的统一领导和管理下开展工作，形成工作合力。 • 避免了居委会的边缘化，明确了居委会对社会工作站的领导地位；同时减轻了居委会的工作负担。 • 也有“换汤不换药”的问题

18. 优化运作机制 • 上海市卢湾区率先进行了“三会”制度的探索与实践，后在全市推广 • 做法：设定议题范围；规范会议组织；明确决策程序 • 效果:凸显自治枢纽功能 • 衔接行政机制与自治机制（上引下联） • 推进居委会日常运作的民主参与 • 带动和引领居民自组织 “三会”制度 评议会 听证会 协调会

19. 深化自治内涵 • 长宁区新华居民委会的“一社三会”机制 • 居委会动员、引领、组织居民自治 • 自上而下的延伸与自下而上的扶持相结合，动员、组织居民组织参与网络 • 逐级搭建居民自组织的协作平台，拓展居民自治空间 • 以自治增量冲淡居委会的行政化 • 形成缜密的居民自治组织网络，有较强的动员能力 居委会 指导 服务 葫芦缘议家社 弄堂自治组长协调会 文体团队联谊会 社会团体联席会 弄堂自治小组：巡逻、车管、调解等共同协商 文化娱乐、邻里关爱等团队带动参与 老协、妇代、侨联等资源整合

20. 3.政府职能优化与公共服务提升 • 转变街道职能 • 转向社会管理与公共服务 • 撤除经济实体，建立街道“小财政” • 市区转移支付，平衡街道财力 • 改革街道机构和体制 • 科室制转向专委制、部室制 • 分头执法转向联合执法、综合执法 • 单向行动转向多网互动、多队联动 • 建设“三个中心” • 社区事务受理服务中心：体现政府便民原则 • 社区文化活动服务中心：满足交往活动需求 • 社区卫生服务中心：推进公共服务均等化

21. 社区事务受理中心 • 上海市政府在2006年推动建立社区事务受理服务中心，将社区内的政务类事务集中到一个机构，贯彻让居民群众“少跨一个门槛，少跑一趟路，少走一道程序”的原则。受理中心是基层政府实施社区管理、完善社区服务的重要载体和窗口。 • 受理中心标准化建设 • 整合资源，硬件设施实现“多门到一门”转变 • 强化培训，前台受理实现“多口向一口”转变 • 建章立制，人员管理实现“多头向一头”转变 • 效果 • 应对大城市人户分离 • 促进政府职能转变 • 惠民政策落到实处

22. 斜土路街道在2006年在全区率先建成社区事务受理中心，一口受理8大类122项社区事务，并建立社区公共服务呼叫系统，率先引入国际标准ISO9001:2000质量管理体系；中心先后荣获上海市劳模集体和全国“五一”劳动奖状等殊荣。斜土路街道在2006年在全区率先建成社区事务受理中心，一口受理8大类122项社区事务，并建立社区公共服务呼叫系统，率先引入国际标准ISO9001:2000质量管理体系；中心先后荣获上海市劳模集体和全国“五一”劳动奖状等殊荣。

23. 4．培育社区社会组织 • 设立孵化器、创业园 • 深圳放宽管制政策，降低注册门槛，弱化双重管理 • 上海市、区、街三级孵化基地 • 创新公共政策机制 • 结合政府减负需求，服务居民自组织需求 • 嘉定镇街道发掘邻里社会资本培育睦邻文化 • 购买服务输入资源 • 市民政局社区公益创投、社区公益招投标 • 实施枢纽式管理 • 避免社会组织行政化，依托社会组织管理社会组织 • 培育连接性的社会组织联合会，促进行业自律和合作互动

24. 五里桥街道成立上海第一家社会组织孵化器 • 2008年4月，五里桥街道投资40万元，将原来800余平方米用于招商出租的～幢楼改建修缮为社会组织服务中心。8月份，建立了上海市首家聚集了社区共治自治类、公益服务类和爱心慈善类的社区社会组织服务中心，为整合服务资源、提升服务质量筑起一座“大本营”。首批入驻的社会组织有l3家，如社区民主自治促进会、老年协会、城市爱心共助会、社工协会、居家养老服务中心等，都是与人民群众生活密切相关的社会组织。

25. 嘉定镇街道创新公共政策机制建设睦邻点 • 上海市嘉定镇街道自2007年3月启动睦邻点建设。睦邻点由居民自主发起、自主推选负责人、自主设计活动。 • 政策坚持“三个一原则”：原动力、自治力、凝聚力。街道制定睦邻点建设“三个一标准”（一间活动室、一个领头人、一本活动台账），符合标准的给予每年500元活动津贴，评为星级睦邻点的另奖300元 • 兼顾自主活力和有序发展，把扶持和规范、培育和引导有机结合起来 • 形成“宏观掌控、中观服务、微观激活”的公共财政调控引导机制

26. 上海市民政局购买服务输送资源 • 上海市民政局长：政府不再是为社会提供最好的服务，而是为社会找到最好的服务 • 2009年从福利彩票公益金中拿出5000万元，用于“社区公益创投”和“社区公益招标”，对中标公益项目按照1：1配比，给予20—50万元不等的资金支持。 • 2010年公益招投标共进行了23批次，有299家公益性组织和127个公益服务项目参与竞标；公益创投大赛共组织了4期评审，共有124个公益性组织的154份创意项目参与大赛，最终59个项目获胜 • 创投项目的服务人群涵盖独居空巢老人、残障人士、边缘家庭、贫困和低收入人群、外来务工子女等，直接受益人数达1.2万人，间接受益人数达6万人

27. 社区公益创投和公益招标的成效 • 在资金使用上，以“招”改“拨”，提高了资金使用效益； • 在民生上，满足了多元社会的多元诉求，把培育民生服务项目和促进社会组织成长结合起来； • 在促进社会组织发展上，把项目培育和组织培育结合起来；资金支持和能力建设结合起来。

28. 静安区建设枢纽式社会组织 • 2003年3月，上海市民政局、社团局印发《关于在本市街道（乡镇）组建社区民间组织服务中心的实施意见》，以求构建社区社会组织服务和管理的网络框架。 • 静安“1＋5＋X”的管理模式：1就是在区层面、5就是在5个街道、X就是在教育、劳动保障等系统分别成立社会组织联合会。从属性上讲，联合会是社会团体、独立法人；从功能上说，联合会是一个带有综合性质、具有一定管理协调职能的社会组织。 • 枢纽式管理社会组织的目的 • 一是为党的建设落实载体，增强党建有效性； • 二是承接社会组织管理服务职能，促进政府职能的转变； • 三是支持社会组织健康有序地开展工作，增强社会的活力。

29. 5．优化治理机制 • 整合基层社区治理结构 • 居民区的四（五）位一体治理模式 • 建构政府与社会协同机制 • 发挥社会组织管理和服务功能：提供服务、反映诉求、规范行为 • 五里桥街道的精神文明劝导队、居民公共评议台 • 五里桥街道购买社会组织服务的机制 • 实施社区网格化管理

30. 五位一体召开小区综合整治协调会 四（五）位一体的居民区治理模式 • 上海实行“四（五）位一体”的基层社区治理模式以提升社区自治水平，即社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业、社区民警、社区工作站协同解决居民区问题

31. 五里桥街道购买服务托管社区文化活动中心 • 培育主体：2006年街道建立全市首个正式注册的联合性社区文体社团组织——五里桥街道文体团队联合会 • 委托管理：委托文体团队联合会承接文化活动中心的管理运作，由入驻单位和有关方面代表组成的管委会负责整体协调 • 合约规范：通过正式签约，街道将承接上级部门组织的各类文体赛事、展示、交流及组织社区各类大型文体活动的任务等四大类项目全权委托文体团队联合会承接。09年文体团队联合会承接上级比赛、展示、演出20次，承办大型活动14次，接待来宾17次。

32. 稳定经费 托管费用 108万 2009年 托管费用 93万 2008年 托管费用 89万 2007年 托管费用 80万 2006年

33. 社会化考评 • 由街道社区委员会牵头成立评估小组负责考评工作，街道宣教科负责评估组织工作。评估小组严格按照托管考核标准，从居民群众满意度、服务社区效果、完成委托项目情况、资金资产管理维护情况等各方面进行综合考评，并形成评估结果，以此作为工作改进依据。

34. 效果 • 使政府从社会性事务中解脱，集中力量行使自身职能;压缩机构，精简人员，降低行政成本，提高工作效率 • 社区内173支文体团队活和社区居民跃于社区基层，繁荣了社区文化体育生活。 • 真正形成小政府、大社会的合理格局。

35. 社区网格化管理 • 2005年上海市试点社区网格化管理，逐渐推广 • 社区网格化管理的内涵：整合社区管理资源，提高社区管理效率和协同能力，通过促进信息资源共享，实现“一口受理、一网协同”。 • 成为城市网格化管理的基础。

36. 街道城市管理GIS信息平台 街道网格化管理平台和反应机制 考评机制 实现城市管理 的信息化、标 准化、精细化 和动态化。 处置机制 三机制 发现机制 一平台

37. 发现机制：现场取证

38. 处置机制：快速处置

39. 考核机制：结案率、满意率统计表格

40. 提纲 • 一．城镇化带来的社区建设问题 • 二．上海社区建设与管理的实践经验 • 三．完善社区建设与管理的探索路径

41. 1.评估社区管理创新的制约因素 • 街-居体制改革受宏观体制制约，难以突破 • 居委会的问题在街道，街道的问题在条块关系，条块关系的问题在行政体制 • 自下而上的逻辑难以平衡自上而下的逻辑 • 突破宏观行政框架的制约需要时间 • 社会动员受意识和能力制约，但有较大空间 • 整合管理资源受利益刚性制约，但可理顺关系 • 居委会需要直面新社会组织发展的挑战

42. 2.确立建构型的社区管理理念 • 社区管理“祛邪”更要“扶正” • 社区管理即是社区建设 • 社区共同体：邻里和谐、组织有序、恭序良俗 • 从居民需求出发培育社会组织 • 交往和组织本身即是居民需求 • 善于利用传统社会资本，建构新的传统 • 务实理性，洞察人性根本,善于主导公共议题

43. 3.把握建构管理新格局的关键 • 社会管理新格局的“格局” 两个关键： ——改进党组织工作 ——形成政社协同机制 党委领导 公众参与 政府负责 社会协同

44. 4.重视社区管理规划和绩效评估 • 形成社区管理的顶层设计与规划 • 资源配置与动员、引导居民参与相结合 • 提升居委会自治格局，拓展居民自治空间 • 围绕居民需求检验管理和服务的成效，准确判断长效机制建设方向 • 改善方案品质、及时调整

45. 5．理解社会管理与政治的真谛 • 发达国家为什么没有社会管理的概念？ • 社会秩序不只国家政权需要，社会具有自发形成秩序的机制 • 政治是妥协的艺术，民主法制把妥协机制化 • 从基层民主做起，也要从宏观体制呼应

46. 谢谢!