От ежегодной – к среднесрочной бюджетной программе: опыт Албании

1. От ежегодной – к среднесрочнойбюджетнойпрограмме: опыт Албании доктор Шерефедин Шеху

2. ССБП – действенный инструмент в достижении целей государства в области развития • Главной целью мер политики Правительства было сокращение бедности • Распределение ресурсов влияет на развитие страны • Политика оказывается успешной только в том случае, если она имеет широкую поддержку и вовлекает различные слои населения • Преобразует стратегии в планы расходований: • Стратегия сокращения бедности • Национальная стратегия социально-экономического развития • Прочие отраслевые стратегии • Служит едиными рамками, в которых можно реализовывать планы и программы во всех секторах и сферах деятельности государства

3. Конкретные факторы • Существенные потребности в государственных инвестициях: • Инвестиционные портфели часто недостаточны • Планирование инвестиций плохо сочетается с бюджетным процессом • Вопросы распределения ресурсов: • Нестабильные бюджетные лимиты • Противоречивость относительно секторов, проектов и сроков • «Раздробленный» инвестиционный бюджет и отсутствие достоверных бюджетных рамок для инвестиций • Краткосрочный горизонт бюджета • Отсутствие единства в подходе к бюджету, особенно в отношении проектов, финансируемых с помощью внешних средств • Институциональные и процедурные недостатки • Методологические и практические сложности • Отсутствие критериев для принятия решений относительно инвестиционных предложений

4. ССБП: история и трудности • Впервые внедрён в 2000 году • Подготовлен на трёхлетнюю перспективу • В течение 5 лет охвачены пилотные министерства • В 2006 г. введены инвестиционные рамки • Инструмент, не имеющий институционального оформления • Отсутствие удачных ресурсных документов: программ, стратегий, проектов • Недостаточные возможности/навыки • Слабая политическая заинтересованность

5. Улучшение контроля за бюджетными и общими расходами и более эффективное распределение ресурсов (Общие операции Правительства Албании как % ВВП)

6. 2005- Возобновление интереса к ССБП и принятие системы комплексного планирования (СКП) • Основные реформы: • Разработана программа модернизации Правительства • Национальная стратегия преобразована в процесс стратегического планирования • В полной мере внедрены процесс и процедуры ССБП • Создана структура, отвечающая за стратегию внешней помощи • Разработаны процессы комплексных государственных инвестиций и планирования внешней помощи • Должным образом встроено планирование интеграции в ЕС • Укреплён потенциал по выработке политики и управлению ею • Внедрена система комплексного мониторинга • Разработан план действий для стратегий в секторах

7. Как работает эта система?-Секторная стратегия в СКП- Стратегия в государственном секторе отражает: • Программу Правительства • Евроатлантическую интеграцию • Государственные инвестиции • Внешнюю помощь Стратегия в государственном секторе: • Встраивается в Национальную стратегию развития и интеграции (НСРИ) • Способствует связности политики и общему представлению о направлениях в секторе в более долгосрочной перспективе

8. Точка зрения Правительства (Совет министров, центральные министерства и ведомства) Точка зрения сектора (Отраслевые министерства и ведомства) Секторная стратегия в СКП НСРИ (включая интеграцию в ЕС) Анализ программы, координация политики, Анализ МФИ и доноров Среднесрочная бюджетная программа Ресурсы для НСРИ Стратегическое и корпоративное планирование Участие в среднесрочном и годовом бюджетном процессе Потенциал по оперативному руководству и достижению результата Финансовое и бюджетное управление и контроль

9. Годовой бюджет в контексте ССБП • Первый год ССБП • Основан на среднесрочных приоритетах и максимальных значениях • Главный инструмент для преобразования мер политики государства в планы расходований, их анализа и корректировки • Результат анализа, проводимого Минфином, а также диалога с отраслевыми министерствами • Оценка программы и индикаторы эффективности

10. Процесс и компоненты ССБП • Как он регулируется? • Как он работает? • Примеры

11. Макроэкономический анализ и прогноз (МАП) • Ключевой механизм, обеспечивающий связь бюджета с мерами политики и выделение средств в соответствии с приоритетами • Объединённый результат работы департамента макроэкономики, бюджетного, налогового и таможенного департаментов • Варианты утверждаются как часть процесса ССБП/бюджета руководством Минфина и Комитета по стратегическому планированию (КСП) • Ключевые индикаторы: • Темпы экономического роста • Инфляция • Дефицит бюджета и потолок заимствований • Расходы и доходы как доля ВВП • Дефицит/профицит счёта текущих операций

12. ПРИМЕР Основные среднесрочные цели • Темпы экономического роста: 6% • Уровень инфляции: 2- 4% • Чистые внутренние заимствования к ВВП: 2.3% • Доходы как доля ВВП: 27,3 % • Расходы как доля ВВП: 31,2 %

13. Максимальные значения (лимиты) расходов в ССБП • Готовятся и пересматриваются Минфином • Связаны с МАП, но утверждаются отдельно от совокупного расходного лимита, чтобы не поставить его под угрозу в процессе обсуждений распределения ресурсов по секторам/отраслям • Основаны на стратегиях в секторах/отраслях и полностью отражают намерения в отношении внешнего финансирования • Официально утверждаются КСП и Совмином: • существенно укрепляет процесс • придаёт больше значимость процессу ССБП, а также • обеспечивает более высокую дисциплину процесса

14. Процесс СБПи процедуры УГР (1) • Связь бюджетов с мерами политики достигается благодаря Инструкции по подготовке бюджета и сопутствующими процедурами выработки: • Стратегических целей программы (долгосрочная перспектива) • Стратегических задач программы (на каждый год ССБП) • Проектов программы • Результатов программы • Мероприятий • Расходов по мероприятиям и статьям • Во всех отраслевых министерствах разрабатываются и внедряются процедуры стратегического анализа программы (САП)

15. Процесс СБПи процедуры УГР (2) • Выпускаются два набора Инструкций по подготовке бюджета (в марте и июне) • Разрабатываются отдельные инструкции по управлению государственными инвестициями (УГИ) • Комитет по модернизации государственного управления следит за ходом САПиPEIP • Министр финансов информирует Совет министров о соблюдении требований министерствами • Окончательная подготовка и завершение работы над Программными заявлениями о политике - в июне-августе

16. Документ ССБП • Комитет по стратегическому планированию (КСР) утверждает подготовку документа ССБП в трёх вариантах : • Два проекта в июне и сентябре и • Окончательный документ после утверждения годового бюджета Национальным собранием

17. Повысить потенциал Минфина в управлении процессом ССБП • Основные обязанности/навыки: • Разрабатывать/анализировать процедуры и инструкции ССБП • Разрабатывать расходные лимиты на основании данных макроэкономического прогноза • Осуществлять руководство/оказывать поддержку отраслевым министерствам • Проводить анализ представляемых документов и работать с отраслевыми министерствами над их совершенствованием • Готовить Документ ССБП и годовой бюджет

18. Повысить возможности отраслевых министерств по работе с СКП • Основные обязанности/навыки: • Разработка/пересмотр перечня программ, целей, задач, проектов, результатов, мероприятий и расходов по мероприятиям и статьям • Создание группы «Стратегического бюджетного планирования и интеграции» во главе с министром

19. Обеспечить эффективное документальное отражение новых систем и процедур • Система государственных расходов и государственных инвестиций: • Система ССБП разработана и полностью внедрена в деятельность всех министерств Правительства • Готовится и доставляется во все министерства Руководство пользователя • Отчёты об анализе расходов: • Специалисты Бюджетного департамента (Минфин) анализируют представленные документы в рамках ССБП • Готовятся шаблоны отчётности и собираются отчёты отраслевых специалистов

20. ССБП: основные компоненты • Меры политики/допущения в налоговой сфере • Прогнозирование доходов • Меры политики в отношении распределения и расходования ресурсов • Максимальные значения расходов и их распределение

21. ПРИМЕР Отчисления в счёт социального страхования • Июнь 2006: снижение ставки отчислений с 38,5% до 29,5% • 2007-2009: ежегодное снижение ставки на 1% до уровня 26,5%, из которых 17% выплачивает работодатель • Обоснование: • Значительные масштабы уклонения в несельскохозяйственном частном секторе: 48-50% • INSTAT сообщает о наличии 213000 наёмных работников, в то время как отчисления делают всего 150000 • Средний уровень заработной платы, заявленный частным сектором, на 34% ниже, чем в государственном секторе

22. ПРИМЕР Прогнозирование доходов от отчислений в счёт социального страхования

23. Ежегодное снижение ставки налога на 1% до уровня 17% в 2009 г. Увеличение размеров амортизации в отношении новых технологий Вычет в размере 20 % в отношении реинвестированной прибыли Увеличение на 10% благодаря экономическому росту, и на 8% - благодаря повышению качества налогового администрирования ПРИМЕР Прогнозирование доходов от налога на прибыль

24. ПРИМЕР Меры политики/допущения относительно расходов • Увеличение бюджетных средств на фонд оплаты труда - 7% • Обслуживание долга как доля ВВП – 2,96% в 2009 • Расходы на содержание и деятельность, не связанные с выплатой заработной платы,по сравнению с предыдущим годом - 12%, 15% и 20% • Сокращение размеров субсидирования социального и медицинского страхования благодаря увеличению поступающих отчислений • Увеличение размеров трансферта местным органам власти - 25% ежегодно • Увеличение социальных пособий и пособий по безработице - 6% • Увеличение инвестиций по сравнению с предыдущим годом - 62%, 28% и 18%

25. ПРИМЕР Отраслевые допущения: прирост по сравнению с предыдущим годом

26. ПРИМЕР Приоритетные сектора: максимальные значения

27. ПРИМЕР Процесс управления ССБ и планирования инвестиций