Assurer les ressources pour le plan EPT

1. Assurer les ressources pour le plan EPT 2ème Atelier de Développement des Capacités de l’Education en Afrique “Leadership des pays pour une mise en œuvre réussie dans le cadre du partenariat EPT-FTI” Tunis, le 3 décembre 2007 Daniel Tommasi

2. Objectif de la session • En général, le ministère de l’Education prépare le plan EPT avec les bailleurs de fonds. Le ministère des Finances peut s’engager formellement jusqu’à un certain point, mais finalement, lorsque les budgets annuels sont alloués, les ressources sont insuffisantes. • Différents facteurs en sont la cause, notamment : • Une prise en compte insuffisante du contexte macroéconomique du plan EPT • Des procédures et/ou une capacité technique insuffisantes • Des prévisions budgétaires partiellement régies par des règles informelles • Un manque d’engagement politique de la part du gouvernement • Cette session vise à fournir des pistes pour aborder ces problèmes en prenant en compte le contexte spécifique de chaque pays.

3. Grandes lignes de la session • Analyse de deux problèmes de politique publique • Dans quelle mesure peut-on augmenter les ressources pour l’EPT (et d’autres secteurs prioritaires) ? Le concept de l’espace budgétaire • Comment évaluer l'additionnalité de l’aide ? • Procédures et instruments d’allocation des ressources • Comment créer le lien entre le plan EPT et le budget ? • Un mot sur la capacité à établir un dialogue efficace MdF-MdE.

4. Qu’est-ce que l’espace budgétaire • Définition : Espace dégagé dans le budget de l'Etat, lui permettant de consacrer des ressources à une fin souhaitée sans mettre en péril la durabilité de sa situation financière ou la stabilité de l’économie. • Comment créer un espace budgétaire ? Le diamant de l’espace budgétaire

5. Le diamant de l’espace budgétaire Augmentation du financement de l’aide en % du PIB Redéfinition des priorités et amélioration de l’efficacité des dépenses en % du PIB Effort d'augmentation des recettes en % du PIB Nouvel emprunt en % du PIB

6. Espace budgétaire : typologie Espace budgétaire : Etat fragiles Augmentation de l’aide Espace budgétaire : Ethiopie Augmentation de l’aide Efficacité des dépenses Effort sur les recettes Effort sur les recettes Efficacité des dépenses Augmentation de la dette Augmentation de la dette Espace budgétaire : Inde Augmentation de l’aide Espace budgétaire : Brésil Augmentation de l’aide Effort sur les recettes Efficacité des dépenses Effort sur les recettes Efficacité des dépenses BM/FMIRapport 2006 intérimaire du Comité de développement Augmentation de la dette Augmentation de la dette

7. Augmentation des flux de l’aide : quelques problèmes • L’augmentation des flux de l’aide peut avoir des effets indésirables • Inefficacités dues à une faible capacité technique d’absorption • Le « syndrome hollandais »: une économie moins compétitive en raison de la hausse du taux de change • Les Pays-Bas, en 1960, après le boom du gaz naturel. • Les différents effets pervers liés aux revenus d'aubaine • Voir la situation dans plusieurs pays producteurs de pétrole • Ex.: relâchement de l’effort sur les recettes, gaspillage, etc.

8. Quelles sont les implications pour le plan EPT ? • Pour tenir compte de ces problèmes, le plan EPT devrait : • Envisager des mesures pour accroître la capacité technique d’absorption • Dans différents domaines : organisation, règles et procédures, infrastructure, ressources humaines • Prendre en compte les enjeux macroéconomiques et macrobudgétaires • Coordination avec le MdF • S’appuyer sur la face « efficacité » du diamant • Ex.: examiner les coûts de construction, surveiller les livraisons pour diminuer les pertes, etc. • L’aide ne devrait en aucun cas décourager la recherche de gains d’efficacité

9. Additionnalité de l’aide extérieure • L'additionnalité fait référence au changement induit par une aide extérieure et qui n’aurait pas existé autrement • Cette notion peut s’appliquer aussi bien aux intrants (additionnalité financière), qu’aux résultats ou aux impacts. • Ex.: impact de la politique de dialogue sur la politique sectorielle • Mesurer l'additionnalité nécessite de définir le scénario de référence sans l’aide • Les conditions associées à l'additionnalité financière visent à s’assurer que l’aide contribue effectivement à accroître les dépenses dans le secteur concerné

10. Additionnalité financière :définir le niveau de référence sans l’aide • Définir le niveau de référence « sans augmentation de l’aide » n’est pas immédiat • L’estimation nécessite une capacité d'appréciation et devrait idéalement être basée sur plusieurs critères et prendre en compte le contexte budgétaire • Par exemple, que doit-on prendre en compte: les dépenses totales ou les dépenses financées extérieurement ? • Les dépenses financées intérieurement sont en général considérées comme reflétant mieux l’effort du gouvernement. Cependant, • Les ressources nationales devraient contrebalancer les déplacements des aide-projets entre secteurs • Le passage de l’aide aux projets vers l'aide budgétaire doit être pris en compte

11. Remarques sur quelques niveaux de référence • Ratio des dépenses sectorielles financées intérieurement par rapport aux revenus intérieurs nationaux (ou au PIB) • Ce ratio vise à montrer l’effort du gouvernement, mais doit être complété par une analyse des dépenses totales • Part des dépenses pour le secteur dans le budget de l'Etat • Pertinent, seulement s’il n’y a aucun besoin de dépenses plus prioritaires (ex : dans le secteur de la santé) • L’accroissement des salaires peut représenter l’augmentation principale, est provenir de la politique salariale de la fonction publique, et non des priorités sectorielles. • Ratio des dépenses du budget de l'Etat pour le secteur par habitant • Le plus pertinent du point de vue social, mais ne prend pas en compte les changements de la situation budgétaire globale.

12. Instruments d’allocation des ressources

13. TOFE prévisionnel Pour une discipline fiscale globale CDMT global Allocation intersectorielle des ressources ; cadrage budgétaire CDMT sectoriel Allocation intrasectorielle des ressources

14. Le plan EPT et le CDMT • Un CDMT robuste • Doit tenir compte des contraintes financières • Est préparé et renouvelé chaque année • Couvre une période à moyen terme (3-4 ans) • La première année doit être cohérente avec le budget • Il y a une procédure unifiée de préparation du budget/CDMT • Voir plus loin l’exemple sud-africain • Le plan EPT • Couvre une période à comparativement plus long terme(>5 ans). • Son coût doit être valorisé et réaliste, mais il est moins dépendant des contraintes financières que le CDMT • Il peut inclure des manques budgétaires pour négocier de futurs allocations/prêts • Il doit être mis à jour de temps en temps, mais pas tous les ans

15. Le CDMT est-il toujours nécessaire ? • Parce que la marge des dépenses discrétionnaires est très mince d’une année à l’autre, il est souhaitable de préparer un CDMT, mais • Les résultats de la mise en œuvre des CDMT sont inégaux • Par exemple, certains CDMT sectoriels préparés indépendamment du processus budgétaire n’ont aucun impact sur le budget • Une approche modulaire de mise en œuvre est généralement nécessaire à la mise en place d’un CDMT • C’est pourquoi cette section aborde les problèmes de préparation du budget pertinents, qu’un CDMT soit préparé ou non

16. Lier le plan EPT au budget(et au CDMT s’il existe) • Un lien efficace entre le plan EPT et le budget est nécessaire, car les ressources sont allouées à travers le processus budgétaire • L’allocation de ressources entre les secteurs inclut tous les ministères, pas seulement le MdE et le MdF, que le processus soit formel ou non. Si le processus n’est qu’informel, il doit être rendu visible • C’est pourquoi, les principaux décideurs (MdF, Premier ministre, Conseil des ministres, etc.) devraient être impliqués dans les deux aspects suivants: • La formulation et le suivi du plan EPT; et • Les décisions d’allocation des ressources entre les secteurs prises au cours de la préparation du budget

17. Lier le plan EPT au budget (suite) • Une procédure en deux étapes est souhaitable: • 1/ préparation des décisions stratégiques (incluant un TOFE et des plafonds de dépenses pour les ministères techniques) • Les décisions stratégiques sont préparées au niveau technique par le MdF, mais doivent être prises à un niveau interministériel • Le plan EPT et les besoins requis pour sa mise en œuvre doivent être passé en revue à ce stade • Pour éviter des restrictions au cours de l’exécution du budget : (i) les prévisions de recettes doivent être réalistes ; (ii) les financements extérieurs doivent être prévisibles • 2/ Estimation du détail des dépenses • L’attribution intersectorielles des priorités aux plafonds devraient être faite par le MdF en accord avec les orientations du plan EPT

18. Rapports de suivi Revue des dépenses CDMT précédent "glissé" (s’il y en a un) Identification des nouvelles initiatives Processus discipliné de préparation du budget OU OU…? Ministère des finances, bureau du Premier ministre et Conseil des ministres Décisions stratégiques Travaux macroéconomiques Agrégats budgétaires Plafonds de dépenses Les plafonds doivent être réalistes Réconciliation Stratégies incluant le Suffisamment de plan EPT temps pour établir les priorités Priorités entre les secteurs Ministères techniques Phase de cadrage Phase d'estimation détaillée

19. Phase de définition du cadre : préparation des plafonds de dépenses par secteurpour le budget de l’année t+1 et le CDMT, s’il existe Examens MdE & MdF initiaux MdF :Travail macrobudgétaire et propositions d’allocation des ressources entre les secteurs Conseil ministres MdE

20. Un exempleAfrique du Sud : CDMT et processus budgétaire • Revue initiale de la politique, préparation des cadres budgétaire et macroéconomique (mai-sept. L’exercice commence le 1er avril) • Préparation du CDMT/présentation du budgetà la mi-août • Mise à jour des priorités au sein du niveau de référence fourni par le précédent CDMT • Propositions de changements dans les allocations du niveau de référence à moyen terme • Déclaration de politique budgétaire à moyen terme présentée au Parlement fin octobre et contenant notamment : • Un ajustement des estimations pour l’exercice • Un rapport d’exécution du budget • Un TOFE et un CDMT global présentant les dépenses par grands secteurs • Finalisation. • Le Cabinet approuve les allocations, pour la période du CDMT, aux ministères, début novembre. Puis chaque ministère technique établit son budget

21. Lier le plan EPT au budget Gérer les écarts • En cas d’écarts importants entre le plan EPT et le budget (et le CDMT s’il existe), un examen de la politique budgétaire doit être entrepris pour : • Identifier les causes des écarts • Identifier les modifications à apporter au plan EPT et/ou au budget/CDMT • Discuter des conséquences des décisions d’allocation des ressources entre les secteurs

22. Assurer une mise en œuvre fluide du budget • Les plans de trésorerie, d’engagements et de passation des marchés doivent être cohérents avec les prévisions de dépenses pour l’année • Ex. Les livres devront être disponibles à la rentrée des classes. • Le manque de trésorerie et les restrictions en cours d’année sont souvent dus à une mauvaise préparation du budget. Les problèmes doivent être abordés à ce stade. • Protéger les dépenses « pro-pauvres » peut être nécessaire mais il ne s’agit que d’un palliatif • Des procédures spéciales d’administration du budget (Ex. caisse d'avances) peuvent être nécessaires dans certains cas, mais des mécanismes de contrôle adéquats doivent être mis en place. • Ex. pour les subventions aux écoles ou l’appui à la construction communautaire

23. Production des rapports financiers • Un système de production des rapports financiers solide est nécessaire pour faire progresser la gestion budgétaire • Mensuel pour les dépenses financées intérieurement • Trimestriel pour les dépenses financées extérieurement • Dans certains pays, les bases de données du personnel et des salaires doivent être mises à jour pour faire apparaître les frais de personnel par niveau d’éducation • Il faut beaucoup de temps pour réunir les informations financières sur les dépenses faites par les utilisateurs finaux • Eloignement des écoles ; divers mécanismes de fourniture des intrants ou de transfert des fonds ; faible capacité ; etc. • Un programme de renforcement de la production des rapports financiers doit être mis en place, mais dans l’immédiat, les exigences pour le décaissement de l’aide doivent être adaptées aux conditions rencontrées par les unités de base.

24. Rapports de performance • Développer progressivement des rapports de performance annuels • Ecueils à éviter • Suivi fragmenté de la performance, en raison de la diversité des exigences des différents bailleurs de fonds et des autorités gouvernementales • Manque de lien avec la préparation du budget • ->une étroite coordination avec les systèmes de rapportage existants et les systèmes budgétaires est requise lorsqu’on conçoit un système de rapportage de la performance

25. Renforcer le dialogue avec le MdF • Des dispositions organisationnelles adéquates devraient être mises en place au sein du MdF : • Le Département du budget du MdF devrait être organisé par secteur • Le personnel de la Division éducation du Département du budget du MdF devrait intégrer des économistes conscients des enjeux de la politique de l’éducation et des plans sectoriels • Des séminaires de sensibilisations et des formations devraient être organisés pour le personnel du MdF pour développer les compétences dans les domaines suivants: • Compréhension du plan EPT • Revue des requêtes budgétaires du MdF • Compréhension des procédures spécifiques (ex. dans le contexte du SWAP) et capacité de faire des recommandations pour les améliorer • Négociation avec le MdE et les bailleurs de fonds.