Poteri e doveri del pubblico ufficiale

1. Poteri e doveri del pubblico ufficiale 1° Corso 2009 per Guardie Giurate Volontarie Venatorie dell’Arci-Caccia di Parma A cura del Rag.Luca Benecchi (Coordinatore Vigilanza Provinciale dell’Arci-Caccia di Parma) e del Dr. Luciano Passera (Vice Presidente dell’Arci-Caccia di Parma)

2. Di cosa tratteremo: • Nozione di “pubblico ufficiale”. • Chi è davvero “pubblico ufficiale” secondo il nostro ordinamento. • Poteri, compiti e limiti del pubblico ufficiale. • La Guardia Giurata Volontaria Venatoria è un pubblico ufficiale.

3. Il pubblico ufficiale…..nel senso comune • Nel senso comune è pubblico ufficiale chi esercita un potere riconosciuto come di pubblico interesse dai cittadini ….. • Il Capo del Governo ….. • Il controllore sui treni ….. • L’impiegato di banca ….. • Il medico …..

4. Il pubblico ufficiale ….nella legge • Art. 357 del Codice penale: << Agli effetti della legge penale, sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa. Agli stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi >>

5. “Breve storia” della figura • Prima del 1990 la figura era strettamente legata al ruolo formale della persona all’interno dell’amministrazione pubblica (impiegati dello Stato, etc…) • Dopo la legge 86/90 l’attenzione si sposta sulla funzione ricoperta e non più sul ruolo formale • Dopo la legge 181/92, si modifica il secondo comma ampliando la nozione di “pubblica funzione”

6. Caratterizzazione soggettiva: il pubblico ufficiale come “persona” • È ormai irrilevante la qualifica formale della persona all’interno dell’amministrazione (Cass. Pen. Sez. VI, 85/172198): • è pubblico ufficiale anche chi concorre in modo sussidiario o accessorio all’attuazione dei fini della pubblica amministrazione, con azioni che non possano essere isolate dal contesto delle funzioni pubbliche (Cass. Pen., Sez. VI, 85/172191)

7. Caratterizzazione soggettiva: il pubblico ufficiale come “persona” (2) • Sono pubblici ufficiali coloro che: • Concorrono a formare la volontà di una pubblica amministrazione; • Coloro che sono muniti di poteri: • Decisionali • Di certificazione • Di attestazione • Di coazione (Cass. Pen. Sez. VI 81/148796) • Di collaborazione, anche saltuaria (Cass. Pen. Sez. VI n. 84/166013)

8. Caratterizzazione soggettiva: il pubblico ufficiale come “persona” (3) • Per acquistare la qualità di pubblico ufficiale, non è necessaria una investitura formale, ma è sufficiente l’esercizio di fatto, purchè non integri il reato di usurpazione di potere ( Cass. Pen. Sez. V, n. 84/163468) • Non è necessario un rapporto di subordinazione (dipendenza) con l’ente pubblico (Cass. Pen., sez. II, 90/186992)

9. Caratterizzazione oggettiva: il pubblico ufficiale come “funzione” • Nella nozione di “pubblica funzione” vanno incluse le attività di natura consultiva, anche se svolte all’interno di un organo collegiale (Cass. Pen. Sez. VI, 95/202649) • La natura “pubblica” della funzione non va individuata tanto negli “scopi”, quanto nel regime giuridico cui è sottoposta e nella sua collocazione rispetto all’organizzazione della pubblica amministrazione

10. Caratterizzazione oggettiva: il pubblico ufficiale come “funzione” (2) • La qualifica va riconosciuta a chi, anche se privato cittadino, può esercitare poteri autoritativi, deliberativi o certificativi, considerati anche disgiuntamente tra loro (Cass Sez. Un. Pen. N. 92/191171) • Occorre sempre verificare se l’attività è disciplinata da norme di diritto pubblico (Cass. Pen., Sez. VI, 99/213910)

11. Varie tipologie di pubblica funzione • Legislativa • Giudiziaria • Amministrativa: • Istruttoria • Consultiva • Deliberativa • Di vigilanza…………

12. La casistica • L’insegnante di scuola pubblica o privata • Il collaboratore amministrativo di una pubblica amministrazione • Il medico ospedaliero o comunque convenzionato con il servizio sanitario nazionale • I componenti di una commissione di gara d’appalto • I militari in servizio

13. Il nostro caso <<Le guardie venatorie, pur non essendo agenti di polizia giudiziaria, nell’esercizio delle loro funzioni ricoprono la veste di pubblici ufficiali poiché esercitano poteri autoritativi e certificativi nell’ambito dell’attività di protezione della fauna selvatica che, in quanto patrimonio indisponibile, attiene ad un interesse pubblico della comunità>> (Cass. Pen. Sez. V, n. 97/207896)

14. L’incaricato di pubblico servizio • (art. 358 Cod. pen.). E’ incaricato di un pubblico servizio chiunque presta una funzione pubblica, senza averne tuttavia i poteri tipici, e con l’esclusione delle semplici mansioni d’opera o d’ordine • La guardia particolare giurata • Il personale non docente delle scuole • Il controllore dei biglietti di trasporto

15. La guardia particolare giurata • E’ incaricata di pubblico servizio quando svolge attività complementari alla mera vigilanza sulle proprietà immobililiari o mobiliari (valori)(Cass. Sez. I 96/205627).

16. Le guardie venatorie • Cass. Sez. V, 97/207896 • Le guardie venatorie (volontarie), pur non essendoagenti di polizia giudiziaria, nell’esercizio delle loro funzioni ricoprono la veste di pubblici ufficiali poiché esercitano poteri autoritativi e certificativi • Gli Agenti dipendenti dagli enti delegati dalle Regioni in materia di vigilanza venatoria rivestono la qualifica di agenti di polizia giudiziaria e di pubblica sicurezza. Tali figure non debbono essere confuse con gli operatori di Polizia Locale (Polizia Municipale e Polizia Provinciale).

17. La corretta qualificazione delle guardie venatorie volontarie Ministero dell'interno circolare 18 marzo 1995, n. 559/C.30137 10173 A (1) avente ad oggetto «Art. 27 della legge 11 febbraio 1992, n. 157. Qualificazione giuridica delle guardie venatorie volontarie. Parere del Consiglio di Stato n. 2296/94 del 29 agosto 1994» Alle guardie venatorie volontarie non può essere attribuita la qualifica di polizia giudiziaria: «da ciò discende che a tale categoria di operatori compete soltanto la qualifica di guardia giurata ed i relativi poteri analiticamente individuati dai commi 1 e 5 dell'art. 28 della menzionata legge 11 febbraio 1992, n. 157».  Va precisato tuttavia che la giurisprudenza sia penale che amministrativa dal 1992 ad oggi ha emesso varie sentenze di segno nettamente opposto circa la sussistenza della qualifica di agenti di polizia giudiziaria in capo alle Guardie Volontarie Venatorie per cui nel dubbio noi propendiamo per la cautela e quindi in attesa di variazioni legislative inequivocabili o di una sentenza a sezioni riunite della Suprema Corte di Cassazione che riconosca tale qualifica ci comporteremo da pubblici ufficiali.

18. La “polizia amministrativa” nell’ordinamento statale • Costituzione della Repubblica • Legge n. 121/81 • D.lgs. 112/98 • Legge n. 689/81

19. Due definizioni…. • E’ una funzione autonoma ma accessoria dell’attività amministrativa • Mira a garantire la “conservazione dello Stato”, intesa come ordinato svolgimento dell’attività delle amministrazioni pubbliche

20. FUNZIONE DI POLIZIA Compiti di: PREVENZIONE, SICUREZZA, REPRESSIONE, INDAGINE FUNZIONE DI POLIZIA AMMINISTRATIVA Compiti di: SOLA PREVENZIONE ….e una distinzione: i compiti

21. La “polizia amministrativa” nella prima fase dell’ordinamento regionale… • Art. 9, d.P.R. 616/77: primo trasferimento di compiti di polizia amm.va alle Regioni CRITERIO GUIDA: L’AUTORITA’ CHE REGOLA E AMMINISTRA, VIGILA SULLE INFRAZIONI COMMESSE DAL PRIVATO IN QUELLA ATTIVITA’ LIMITI: L’ART. 117 DELLA COSTITUZIONE E LA RISTRETTA POTESTA’ DELLE REGIONI

22. …..nella sua evoluzione ..… • La legge n. 65/86 e l’istituzione dei Corpi di polizia locale • La sent. Corte Cost. n. 1013/88 e la riserva allo Stato dei compiti di “ordine e sicurezza pubblica” • Il D.lgs. 112/98 e la riforma della Costituzione

23. …e nell’attuale “federalismo amministrativo” Dallo Stato Alle Autonomie

24. I poteri del pubblico ufficiale (art. 13 legge n. 689/81) Assumere informazioni Ispezionare cose e luoghi (NON la privata dimora) Fare rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici Eseguire il sequestro cautelare delle cose oggetto della confisca amministrativa Sequestrare il veicolo o il natante privo dell’assicurazione o della carta di circolazione

25. Il concetto di privata dimora” NON è possibile l’ispezione: • In casa (compreso il cortile, il garage, la cantina, l’orto, il terrazzo) • Nella roulotte o tenda • Nello studio professionale (Cass. Pen. 27/11/1996) • Nella camera d’albergo • Nel laboratorio artigiano • Nel circolo privato • Nella banca, anche se aperta al pubblico • Nelle aziende commerciali e industriali (Cass. Pen. 26/09/1978) • Nelle sedi dei partiti politici o associazioni culturali (Cass. Pen. 17/2/1970) • Nell’abitacolo della vettura Quanto sopra salvo che le leggi vigenti lo autorizzino espressamente (art. 13, ult. Comma della Legge n. 689/81)

26. Doverie limiti del pubblico ufficiale addetto a funzioni di polizia amministrativa • Comunicare senza ritardo all’Autorità Giudiziaria eventuali notizie di reato (art. 331 c.p.p.). • Mantenere il segreto d’ufficio rispetto alle attività del servizio. • Non adottare strumenti di coercizione o costringere il cittadino a rendere dichiarazioni non spontanee. • Non obbligare il cittadino all’esibizione di documenti (Sent. Corte Cost. n. 10/1971), fatte salve le sanzioni penali (“resistenza a pubblico ufficiale”, art.337 c.p. o “rifiuto d`indicazioni sulla propria identità personale” art. 651 c.p.) o pecuniarie a carico di chi non collabora. • Non accompagnare coattivamente il cittadino negli uffici di polizia giudiziaria.

27. Gli illeciti del pubblico ufficiale • Civili • Penali • Amministrativi • Contabili • disciplinari

28. Gli illeciti penali: i delitti del pubblico ufficiale contro la pubblica amministrazione • Il Peculato (art. 314 C.P.) • La Concussione (art. 317 C.P.) • La Corruzione • Propria (art. 319 C.P.) • Impropria (art. 318 C.P.) • L’abuso d’ufficio (art. 323 C.P.) • La rivelazione di segreti d’ufficio (art. 326 C.P.)

29. La polizia giudiziaria • La polizia giudiziaria è una specifica funzione pubblica utile all’esercizio dell’azione penale da parte dell’Autorità giudiziaria • E’ un complesso di organi della pubblica amministrazione che hanno il compito di svolgere stabilmente questa funzione pubblica

30. Le attività di polizia giudiziaria • Prendere notizia dei reati • Svolgere ogni attività di indagine disposta o delegata o di propria iniziativa • Ricercare gli autori dei reati ed impedire le ulteriori conseguenze • Assicurare le fonti di prova

31. Gli organi di polizia giudiziaria • Ufficiali di P.G. (con competenza generale o speciale) • Agenti di P.G. (con competenza generale) • Agenti di P.G. con competenza speciale ex art. 57 comma 3° c.p.p. (es. Guardie Ittiche). • Ausiliari di P.G. (cittadini privati occasionalmente incaricati di collaborare con gli organi di p.g.) • Servizi di P.G. • Sezioni di P.G.

32. Le principali figure di Guardie Volontarie per la tutela ambientale in Emilia-Romagna • Le guardie venatorie volontarie (legge 157/92). • Le guardie ittiche (R.D. n. 1604/31). • Le G.E.V. guardie ecologiche volontarie (L.R. n. 23/89). • Le guardie zoofile volontarie E.N.P.A. (DPR 31-03-1979). • Le guardie zoofile volontarie (legge n. 281/91, legge n. 189/04 e L.R. n. 27/00). • Le guardie volontarie ambientali (legge n. 349/86).

33. Guardia Venatoria Volontaria figura giuridica, funzioni, suoi compiti 1° Corso 2009 per Guardie Volontarie Venatorie dell’Arci-Caccia di Parma A cura del Rag. Luca Benecchi e del Dr. Luciano Passera

34. La vigilanza volontaria per l’ambiente: panoramica generale • Dieci regioni italiane utilizzano la vigilanza volontaria per la salvaguardia dell’ambiente, in termini di supporto alle attività di istituto • In prevalenza esistono i “servizi regionali di vigilanza ecologica volontaria”, che impiegano le GEV • In quasi tutte le regioni italiane operano anche altre Guardie volontarie con funzioni di prevenzione di illeciti specifici: • Le guardie volontarie delle associazioni di protezione ambientale, riconosciute dal Ministero dell’Ambiente; • Le guardie ittiche previste dal R.D. 1604/31 (T.U.L.Pesca) • Le guardie venatorie faunistico ambientali previste dalla legge 157/92 • Le guardie zoofile volontarie previste fin dal 1913 e poi riformate dalla legge 157/92 • Le organizzazioni di volontariato previste dalla legge 266/1991 • Altre figure specifiche (ad es. le GAV nella regione Toscana)

35. La vigilanza volontaria per l’ambiente:la nozione di danno ambientale • La Corte costituzionale ha definito il danno ambientale come: <<compromissione e cioè alterazione, deterioramento o distruzione, cagionato da fatti commissivi o omissivi, dolosi o colposi, violatori delle leggi di protezione e di tutela dei provvedimenti adottati in base ad essi>> (sent. n. 641/87)

36. La vigilanza volontaria per l’ambiente:la nozione di ambiente per la Corte di cassazione • Per giurisprudenza consolidata, la suprema corte definisce l’ambiente come il contesto delle risorse naturali e delle stesse opere più significative dell’uomo protette dall’ordinamento, perché la loro conservazione è ritenuta fondamentale per il prieno sviluppo della persona. • E’ una nozione unitaria e generale, che comprende tutte le risorse naturali e culturali. • Tale estensione della definizione lascerebbe immaginare una disciplina unitaria e generale delle persone preposte alla loro tutela, ed invece……

37. Le disposizioni di pubblica sicurezza relative alla nomina delle Guardie Volontarie Venatorie • La qualifica di guardia volontaria può essere concessa, a norma del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, a cittadini in possesso di un attestato di idoneità rilasciato dalle regioni previo superamento di apposito esame. (art. 27 comma 4 della Legge n. 157/92). • Secondo l’art. 138 del T.U.L.P.S. le guardie particolari devono possedere i requisiti seguenti: 1) essere cittadino italiano o di uno Stato membro dell'Unione europea; 2) avere raggiunto la maggiore età ed avere adempiuto agli obblighi di leva; (sono escluse le donne dall’obbligo della leva) 3) sapere leggere e scrivere; 4) non avere riportato condanna per delitto; 5) essere persona di buona condotta morale; 6) essere munito della carta di identità; 7) essere iscritto alla cassa nazionale delle assicurazioni sociali e a quella degli infortuni sul lavoro. (questo punto non si applica alle Guardie Volontarie che comunque debbono essere assicurate per il loro servizio).

38. Le disposizioni di pubblica sicurezza relative al servizio delle Guardie Volontarie Venatorie • Secondo le disposizioni del T.U.L.P.S. e del relativo Regolamento di Attuazione le Guardie Giurate Venatorie prestano servizio in uniforme o se sprovviste col distintivo da approvarsi entrambi dal Prefetto. • Le GG.VV.VV. prestano servizio secondo il Regolamento di Servizio approvato dal Questore ai sensi del T.U.L.P.S.. • Il Dlgs n. 112/98 ha trasferito alle Province le nomine ed i rinnovi delle nomine delle Guardie Giurate Volontarie Venatorie ed Ittiche ma, stante a quanto ci risulta, nulla ha innovato circa le disposizioni in materia di approvazione dell’uniforme, distintivo e regolamento di servizio. • Va precisato che con Circolare Prot. n. 557/PAS.10578.10089.D.(1) del 22.01.2007 il Ministero dell’Interno ha disposto che anche le livree dei veicoli impiegati dalle GPG fossero oggetto di preventiva approvazione prefettizia come le uniformi. Autorizza altresì l’impiego di lampeggiatori arancioni nei soli casi di emergenza per segnalare un effettivo pericolo per la circolazione. • Le Guardie per svolgere il servizio armate di arma corta debbono munirsi della licenza di porto di pistola a tassa ridotta rilasciata previa istanza firmata dall’Associazione e controfirmata dall’Agente dal Prefetto. La Prefettura di Parma rilascia tali porti d’arma solo in numero contenuto ed in favore di Agenti di qualificato rilievo o per competenza territoriale.

39. Le principali normative che affidano compiti di vigilanza alle Guardie Volontarie Venatorie: • Legge n. 157/92 (legge quadro sulla caccia), • L.R. n. 08/94 e s.m. (legge regionale sulla caccia) • L.R. n. 15/06 (tutela della fauna minore dell’Emilia Romagna) • Legge n. 352/93 sui funghi • D.P.R. n. 376/95 sui funghi • L.R. n. 06/96 sui funghi • Legge n. 752/85 sui tartufi • L.R. n. 24/91 sui tartufi • L.R. n. 02/77 e s.m. sulla flora spontanea protetta e la raccolta dei prodotti del sottobosco • Legge n. 189/04 "Disposizioni concernenti il divieto di maltrattamento degli animali, nonchè di impiego degli stessi in combattimenti clandestini o competizioni non autorizzate"

40. La Guardia Volontaria Venatoria (GVV) dell’Arci-Caccia: caratteristiche della figura • L’esercizio della funzione è onorario, volontario e gratuito. • Le GVV sono organizzate su base provinciale dall’Arci-Caccia e vengono coordinate dalle Province. • La GVV è un singolo cittadino, che entra in un rapporto bilaterale di collaborazione con la PA. • La GVV è una guardia particolare giurata. • La GVV è un pubblico ufficiale limitatamente al servizio. • La GVV è un Agente accertatore ai sensi dell’art. 13 legge n. 689/81. • La GVV è anche un agente di polizia giudiziaria? Se come abbiamo già detto tale qualifica è dubbia per la legge n. 157/92 non lo è però per la legge n. 189/04 sul maltrattamento degli animali d’affezione (circolare Mininterno n. 1795-2005) purchè la GVV sia munita di apposito Decreto di Riconoscimento di Guardia Giurata Zoofila Volontaria rilasciato, allo stato attuale, dal Prefetto.

41. Le Guardie Volontarie incaricate della vigilanza sulla Legge n. 157/92: • Sono state previste dalla legge statale n. 157 del 1992, che ha introdotto un nuovo sistema sanzionatorio di illeciti penali ed amministrativi per il prelievo venatorio (artt. 30 e 31). • L’art. 27 comma 1 lett. b) della legge affida la vigilanza a: alle guardie volontarie delle associazioni venatorie, agricole e di protezione ambientale nazionali presenti nel Comitato tecnico faunistico-venatorio nazionale e a quelle delle associazioni di protezione ambientale riconosciute dal Ministero dell'ambiente, alle quali sia riconosciuta la qualifica di guardia giurata ai sensi del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (ora Dlgs.112/98). • Inoltre il comma 2 dell’art. 27 affida altresì la vigilanza anche“alle guardie ecologiche e zoofile riconosciute da leggi regionali”. • Per concludere la vigilanza viene affidata alle guardie dell’ENPA ai sensi dell’art. 37 comma 3: “le guardie zoofile volontarie che prestano servizio presso di esso esercitano la vigilanza sull'applicazione della presente legge e delle leggi regionali in materia di caccia a norma dell'articolo 27, comma 1, lettera b).”

42. Ambiti di competenza • Gli agenti svolgono le proprie funzioni, di norma, nell'ambito della circoscrizione territoriale di competenza. • Le province coordinano l'attività delle guardie volontarie delle associazioni agricole, venatorie ed ambientaliste. • Alle guardie venatorie volontarie è vietato l'esercizio venatorio durante l'esercizio delle loro funzioni. • I corsi di preparazione e di aggiornamento delle guardie per lo svolgimento delle funzioni di vigilanza sull'esercizio venatorio, sulla tutela dell'ambiente e della fauna e sulla salvaguardia delle produzioni agricole, possono essere organizzati anche dalle associazioni di cui al comma 1, lettera b), sotto il controllo della regione.

43. Caratteristiche della figura • le guardie venatorie volontarie sono guardie particolari giurate ai sensi del TULPS • La qualifica di guardia volontaria può essere concessa, a norma del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, a cittadini in possesso di un attestato di idoneità rilasciato dalle regioni previo superamento di apposito esame. • hanno funzione pubblica di vigilanza sull’osservanza della normativa statale e regionale • sono pubblici ufficiali con poteri autoritativi e certificativi • i loro atti sono muniti del valore probatorio previsto dall’art. 2700 C.c. • svolgono funzioni di polizia amministrativa sugli illeciti previsti all’art. 31 della legge 157/92 • svolgono funzioni di polizia giudiziaria sicuramente nella vigilanza sulla legge n. 189/04 sul maltrattamento degli animali (se in possesso di Decreto Prefettizio di GV Zoofila).

44. Le altre figure coinvolte nella vigilanza faunistico-ambientale: • Le Guardie Zoofile Volontarie (G.Z.V.) • Le Guardie Ecologiche Volontarie (G.E.V.) • Le Guardie Ittiche o Alieutiche Volontarie (G.I.V.) • I Guardiaparco • Le Guardie Giurate Comunali, Forestali e Campestri • Le Guardie Particolari Giurate di Aziende Faunistico Venatorie e Aziende Turistico Venatorie

45. Le principali differenze • E’ differente l’ambito di competenze, a seconda delle previsioni legislative regionali o nazionali • E’ differente il rapporto che si instaura con la pubblica amministrazione (privato/associazione)

46. Le principali somiglianze • La qualifica di guardia particolare giurata • Lo status di pubblico ufficiale, con i relativi doveri e poteri • L’essere impiegati in attività di vigilanza con poteri di polizia amministrativa • L’essere un servizio “civico” operato da privati cittadini investiti di pubbliche funzioni • La volontarietà del servizio

47. Nella prossima puntata Gli illeciti amministrativi e il loro trattamento ai sensi della legge 689/81

48. La disciplina degli illeciti amministrativi 1° Corso 2009 per Guardie Volontarie Venatorie dell’Arci-Caccia di Parma A cura del Rag. Luca Benecchi e del Dr. Luciano Passera

49. I principi della disciplina • Il principio di legalità • La non tipizzazione dell’illecito amministrativo • La coesistenza delle leggi statali con le leggi regionali • L’afflittività della sanzione amministrativa pecuniaria • La responsabilità solidale tra gli autori • La non trasmissibilità delle obbligazioni • Il principio di specialità nel caso di concorso con norma penale • La procedura di applicazione

50. Il principio di legalità • L’assoggettamento a sanzioni amministrative può avvenire solo in forza di legge precedente al fatto • Il principio è derivato dalla Costituzione • La sanzione non può essere retroattiva • La sanzione non può essere ultrattiva