GLOBALIZACIÓN Y GOBIERNO URBANO: ENFOQUES, DESAFÍOS Y DILEMAS

1. GLOBALIZACIÓN Y GOBIERNO URBANO: ENFOQUES, DESAFÍOS Y DILEMAS Seminario Internacional REPLANTEANDO LA METROPOLI Monterrey, 5-8 marzo 2008 Carlos A. de Mattos Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales Pontificia Universidad Católica de Chile

2. Propósito de esta presentación • Revisar el significado y el alcance de los cambios en las propuestas sobre gestión urbana, desde las relativas a planeación central normativa que se habían impuesto en el siglo XX, hasta las actuales sobre gobernanza y empresarialismo urbano • Discutir las principales implicancias que estos cambios han tenido para el gobierno de las grandes aglomeraciones urbanas globalizadas • Examinar las razones y el alcance del hecho de que el crecimiento económico y la competitividad de las ciudades se hayan convertido en objetivos centrales de la gestión urbana

3. Temas a considerar: Transformación de las grandes aglomeraciones urbanas bajo el impacto de la globalización Cambios en el enfoque de la gestión pública desde mediados del siglo XX hasta ahora Cambios en la teorías sobre dinámica social y sobre crecimiento económico que han afectado a la gestión pública Caracterización e implicancias de las propuestas sobre gobernanza para la gestión urbana y metropolitana Relaciones entre gobernanza, crecimiento y competitividad en la gestión local urbana

4. EL NUEVO CONTEXTO • Los cambios ocurridos en estas ultimas décadas, tanto en la configuración urbana, como en los enfoques sobre gestión pública, resultan básicamente del impacto de la reestructuración productiva que se llevó a cabo bajo el efectos de cambios sustantivos en dos planos: • teórico-ideológico – nuevo discurso neoliberal, de contenido antikeynesiano • científico-técnico – nuevo paradigma tecnológico, estructurado en torno a las nuevas tecnologías de la información

5. REVOLUCIÓN ANTIKEYNESIANA REVOLUCIÓN TECNOLÓGICA • liberalización económica • reforma del Estado • flexibilización laboral • apertura externa • microelectrónica • tecnologías de información • biotecnología • nuevos materiales Neoliberalismo Informacionalización REESTRUCTURACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN Y EL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA ECONÓMICO GLOBALIZACIÓN ESPACIO MUNDIAL DE ACUMULACIÓN El capital se valoriza en un número creciente de actividades y de lugares

6. OBJETIVOS DEL “AJUSTE ESTRUCTURAL”BASES DEL MODELO NEOLIBERAL OBJETIVOS GENERALES • RECUPERAR E INTENSIFICAR EL CRECIMIENTO ECONÓMICO  • RESTABLECER EL ROL DEL MERCADO EN LA REGULACIÓN DE LA DINÁMICA ECONÓMICA  • DEVOLVER AL K PRIVADO PAPEL DE PROTAGONISTA DE LA ACUMULACIÓN Y EL CRECIMIENTO OBJETIVOS ESPECIFICOS • Restablecer equilibrios macroeconómicos (fiscales, de precios, monetarios, laborales, etc.) • Promover e incrementar exportaciones – factor estratégico para dinamizar el crecimiento • Promover ingreso capital extranjero – factor estratégico para intensificar acumulación

7. HACIA UNA NUEVA GEOGRAFÍA • la existencia de un espacio multinacional de acumulación, en continua expansión, ha incidido en un vertiginoso aumento de la movilidad y de diversos tipos de flujos • impulsando la configuración de una nueva geografía, marcada por dos cambios fundamentales: • las ciudades han pasado a jugar el papel de articuladores principales de la dinámica económica y social • la geografía de áreas que caracterizó al período anterior está dando paso a una geografía de redes

8. Uno de los hechos que condicionan estos procesos resulta del hecho de que las políticas de liberalización se propusieron homogeneizar las reglas de juego en el espacio global (formación de un “levelplayingfield”), como un requisito para el funcionamiento y la expansión del espacio mundial de acumulación Ha sido así como los Estados nacionales han impulsado la desnacionalización de ciertos componentes fundamentales de sus procesos y actividades, de manera de permitir su inserción en circuitos globales “[…] las estructuraciones de lo global dentro de lo nacional implican una desnacionalización de ciertos componentes particulares de lo nacional, aunque ella resulte parcial, específica y, a menudo, muy especializada” (Sassen, 2007: 18) Con esto se afirmaron condiciones que favorecieron la formación de una nueva arquitectura productiva en la que un número creciente de EMN organizadas en red, intensifican su competencia por posicionarse en el espacio mundial de acumulación resultante

9. GLOBALIZACIÓN INFORMACIONALIZACIÓN  REESTRUCTURACIÓN PRODUCTIVA NUEVA ARQUITECTURA PRODUCTIVA PRODUCTIVA Empresas globales en red (EGR) LOCALIZACIÓN NODOS EGR EN CIUDADES ESTRATÉGICAMENTE UBICADAS EN EL ESPACIO MUNDIAL ACUMULACIÓN ESPACIO MUNDIAL DE ACUMULACIÓN El capital se valoriza en múltiples lugares y sectores “EL ASPECTO CLAVE DE ESTA NUEVA CONFIGURACIÓN EMERGENTE DEL CAPITALISMO MUNDIAL ES QUE LAS CIUDADES –O MÁS PRECISAMENTE, LAS REGIONES URBANIZADAS A GRAN ESCALA- SON SUS UNIDADES GEOGRÁFICAS PRINCIPALES” (Brenner, 2003)

10. EMN EN REDBASE NUEVA ARQUITECTURA PRODUCTIVA Fuente: UNCTAD

11. DISPERSIÓN Y CONCENTRACIÓN • “la combinación de la dispersión geográfica de las actividades económicas y la integración de sistemas que constituyen la base de la era económica actual ha contribuido a la creación o ampliación de funciones centrales, en tanto que la complejidad de las operaciones ha llevado a un aumento de la demanda de servicios sumamente especializados. • En vez de volverse obsoletas debido a la dispersión posibilitada por la tecnología de la información, muchas ciudades son el lugar donde se concentran las funciones de mando, son sitios de producción postindustrial para las principales industrias de nuestro período (las finanzas y los servicios especializados) y son mercados nacionales o transnacionales donde tanto firmas como gobierno pueden adquirir instrumentos financieros y servicios especializados” (Sassen, 1997: 2)

12. NUEVA CONFIGURACIÓN URBANA • … continua expansión, donde cada pueblo y cada refugio se convierte en parte de una compleja trama de urbanización (Harvey) • … espacio discontinuo, heterogéneo, policéntrico, variado … que se encuentra a numerosas escalas (Ascher) • … ausencia de límites y de discontinuidad, deshace la vieja oposición de la ciudad y el campo, del adentro y del afuera (Mongin) • … disolución de la distinción tradicional entre ciudad y región, entre concentración y dispersión (Secchi)

13. LO GENÉRICO EN LA METAMORFOSIS URBANA • Más allá de la persistencia de la identidad y especificidad de cada ciudad, se observa la afirmación de un conjunto de rasgos genéricos • Nueva dinámica económica, nueva arquitectura productiva y revitalización del papel de las ciudades • Creciente autonomía de los flujos con respecto a los lugares en el espacio mundial de acumulación • Evolución desde la “ciudad” a “lo urbano generalizado” (Lussault): no ciudad, postciudad, ciudad difusa … • Aumento incesante de la movilidad, que establece diferencias entre habitantes y usuarios de la ciudad • Significativamente mayor influencia del mercado y del capital privado en la metamorfosis urbana

14. Frente a la emergencia de esta nueva configuración urbana, en todo el mundo se plantea y discute una cuestión crucial: ¿cómo gobernar estas “ciudades”? A este respecto, el primer tema que importa revisar concierne al cambio de enfoque que se produjo entre las respuestas que esta pregunta recibía durante el siglo XX y ahora

15. CAMBIO DE ENFOQUE DE LA GESTIÓN PÚBLICA De la planificación a la gobernanza, del gerencialismo al empresarialismo

16. ¿Cuáles fueron las ideas dominantes al respecto durante el siglo pasado? • Luego de la revolución rusa de 1917 y de la Gran Depresión de 1929, la gestión pública alcanzó una expresión culminante cuando, bajo la creciente influencia de ciertas corrientes racionalistas y positivistas, ganó predicamento la convicción de que el ser humano poseía la capacidad para producir “un cambio y una nueva estructuración de la comunidad humana de acuerdo con determinadas perspectivas de la razón” (Neusüss, 1970 : 51) • Entonces se consideró que el cumplimiento de este objetivo era posible de lograr mediante decisiones y acciones racionales y coordinadas, esto es, planificadas, impulsadas por el Estado

17. Se creyó entonces que mediante la ejecución centralizada, de planes holísticos y normativos, sería factible impulsar procesos de ingeniería social, que permitirían cumplir con objetivos tales como: construir un nuevo tipo de sociedad (planificación socialista) promover el desarrollo económico y social (planificación capitalista) En base a esta convicción, tanto a nivel de las naciones como de las ciudades, durante varias décadas del siglo XX se desarrollaron esfuerzos de planeación racional-comprehensiva (“blueprintplanning”), con enfoques diferentes en los países capitalistas y en los que trataban de construir un sistema distinto

18. AMBITO SOCIALISTA “La acción de la ley económica del desarrollo planificado y proporcional significa que el avance de la economía nacional en la economía socialista se realiza sin crisis, proporcionalmente, según tendencias y ritmos de crecimiento determinados por la sociedad, que esta proporcionalidad es mantenida, constante y concientemente, por la sociedad. Esta ley regula el desarrollo de la economía socialista, la distribución de los medios de producción y de la mano de obra entre las ramas de la economía nacional y las zonas económicas del país.” (Kadishev y Sorokin, 1967: 76) AMBITO CAPITALISTA “el principio del laissez-faire para nada nos ayudará en lo sucesivo; hemos de enfrentar los acontecimientos futuros en el plano de un pensamiento consciente, enraizado en el conocimiento concreto de la sociedad” (Karl Mannheim, 1943) "... en el caso latinoamericano la planificación ha venido a ser considerada como el instrumento fundamental para superar la condición de subdesarrollo, transición que supone cambios institucionales y de estructura económica muy profundos ...“(ILPES, 1966) CREENCIAS DOMINANTES

19. … Y PLANEACIÓN DE LAS CIUDADES • En concordancia con este enfoque, también se entendió factible la planeación racional-comprensiva, centralizada, holística y normativa de las ciudades, con el propósito de lograr la racionalización de su organización y funcionamiento • Las expresiones concretas más destacadas y radicales de este enfoque se manifiestan en el urbanismo arquitectónico, en especial en las propuestas de Le Corbusier y de la Carta de Atenas, que proponían una racionalización y armonización integral del desarrollo urbano conforme a un conjunto de normas y principios rigurosamente establecidos

20. “Todo está disponible, todas las potencias, las máquinas, los transportes, la organización industrial, la administración, la ciencia pura y la ciencia aplicada. Todo preexiste. La tarea consiste en arrancar la sociedad moderna de la incoherencia y conducirla hacia la armonía. El mundo tiene necesidad de armonía y de hacerse guiar por armonizadores” “El verdadero problema: ¡Vivir hoy! hallará su solución en un intenso esfuerzo de todo el país y la participación apasionada de aquellos que sean sus responsables: los arquitectos convertidos en urbanistas” Le Corbusier, 1946

21. Si bien estas ideas sobre gestión urbana no fueron las únicas que se difundieron en esta época, fueron ellas las que “dominaron toda la utopía urbanística del período de entre guerras” (Ragon, 1986: 233) Chandigarh y Brasilia fueron los ejemplos más destacados de su puesta en práctica En el mejor de los casos, lo que se logró fue materializar importantes conjuntos de obras arquitectónicas, pero sin alcanzar resultados previstos en cuanto a la reorganización de las ciudades según los postulados del urbanismo racionalista

22. ¿Cuál fue el balance final? • Al aumentar la complejidad social y económica de los países industrializados, los mismos evolucionaron en forma radicalmente diferente a la prevista por los planes • De hecho, no se conocen casos de cumplimiento pleno de planes normativos racional-comprensivos • Fueron las experiencias más radicales de planificación normativa centralizada las que se derrumbaron en forma más estrepitosa

23. EN CONSECUENCIA … • En un lapso de no más de seis décadas (1929-1989), esta concepción de planificación central racionalista, holística y normativa, fue “inventada”, fue perfeccionada, ganó influencia, fue objeto de numerosos intentos de aplicación, pero nunca logró los resultados buscados • Terminó siendo abandonada y reemplazada por modalidades sustantivamente diferentes de gestión pública y urbana en todo el mundo • No obstante, la palabra planificación (y/o planeación) continúa siendo utilizada, especialmente en el ámbito latino-americano, aún cuando a lo que así se alude resulta bastante confuso, debido en lo fundamental a las connotaciones utópicas y nostálgicas con las que se la invoca

24. Tanto el fracaso de la planeación normativa centralizada, como la estructuración de un escenario socio-económico globalizado e informacionalizado, dieron paso a nuevos enfoques y propuestas para la gestión pública En ello contribuyeron de manera decisiva el desarrollo de nuevos planteos teóricos y explicaciones sobre: i) como se procesa la dinámica social, y ii) como se genera el crecimiento económico

25. Primero: cambios en la interpretación de los procesos sociales De la racionalidad sustantiva y formal a la racional limitada y procesal

26. Ya desde mediados del siglo pasado, se desarrollaron análisis y explicaciones diferentes a las consideradas por la teoría de la planificación, acerca de como se desenvuelven los procesos sociales en la realidad: en la práctica concreta, la única ingeniería social posible puede ser una ingeniería fragmentaria (Popper) los actores sociales en sistemas complejos solo pueden guiarse por una racionalidad limitada (Simon) los procesos observables en la realidad evolucionan según un incrementalismo inconexo (Lindblon) etc., etc.

27. “ [...] en la práctica el método holístico resulta imposible; cuanto más grandes sean los cambios holísticos intentados, mayores serán sus repercusiones no intencionadas y en gran parte inesperadas, forzando al ingeniero holístico a recurrir a la improvisación fragmentaria“ “una política determinada es una hipótesis que debe ser confrontada con la realidad y corregida a la luz de la experiencia” (Karl Popper, La miseria del historicismo, 1944) "En la mayoría de los problemas que encuentra el Hombre en el mundo real, ningún procedimiento que pueda seguir con su equipo de procesamiento de información le permitirá descubrir la solución óptima, aunque la noción de 'óptimo' esté bien definida" (Herbert Simon, 1979) EN LO ESENCIAL

28. ACTORES Y REALIDAD • Por otra parte, mientras la planeación racional- comprensiva suponía la existencia de actores sociales racionales y disciplinados que se comportarían en la forma prevista por los planificadores • …. la realidad observable muestra que los actores realmente existentes se caracterizan por: • estar aferrados a valores, a ideologías y ser portadores de intereses • escoger los intereses y los valores en función de apreciaciones subjetivas más o menos reflexivas • ser incapaces de prever y, por tanto, de controlar todas las consecuencias de sus propios actos (Padioleau, 1989: 18-19)

29. En sociedades democráticas, de complejidad creciente, los procesos de acción social son protagonizados por diversos actores, que deciden y actúan motivados por valores, intereses y demandas que originan estrategias frecuentemente contradictorias y ponen en cuestión la gobernabilidad de las mismas Laracionalidadque guía las decisiones y las acciones de esos actores es limitaday sólo puede desenvolverse en forma práctica y procesal, en lo fundamental mediante aproximaciones por prueba y error DE DONDE: "Cada intervención sobre estructuras sociales complejas tiene imprevisibles consecuencias y los procesos de reforma sólo pueden defenderse en tanto escrupulosos procesos de prueba y error, controlados cuidadosamente por aquellos que tendrán que soportar las consecuencias"(JürgenHabermas, 1985) NUEVAS CONVICCIONES

30. Segundo: cambios en la explicación sobre generación de crecimiento económico De crecimiento exógeno a crecimiento endógeno

33. Por lo tanto, se considera que en el escenario emergente, la gestión pública y, en particular, la gestión urbana, está condicionada básicamente por: la creciente dependencia estructural de la sociedad con respecto al capital (físico, humano, técnico), donde el crecimiento depende de los niveles de inversión y éstos, a su vez, de las condiciones que ofrece cada lugar para su valorización el papel central del mercado en la coordinación de las decisiones de productores y de consumidores la ascendente influencia de una diversidad de actores sociales, crecientemente “empoderados”, en la dirección y desarrollo de los procesos que los afectan, que acota la gobernabilidad de cada sistema la capacidad de los actores involucrados en los procesos respectivos consensuar y coordinar fines y objetivos relativos a la situación hacia la que quieren evolucionar

34. GOBERNANZA, ENFOQUE ALTERNATIVO

35. Bajo esta perspectiva, las convicciones que habían predominado durante buena parte del Siglo XX, dieron paso a la de que en sociedades complejas y democráticas: • “los procedimientos practicados por los poderes públicos no son sino uno de los componentes de procesos en los que se combinan según modalidades muy diversas, lógicas públicas y lógicas privadas, evoluciones ‘espontáneas’ e intervenciones planificadas, racionalidad técnica y elecciones políticas, expertises científicas y compromisos militantes, programación y concertación, etc.” (Grafmeyer, 2005: 111) • Esta convicción, constituye uno de los fundamentos básicos de una nueva modalidad de regulación, la gobernanza, entendida en lo esencial, como • “… un proceso de coordinación de actores, grupos sociales, instituciones para alcanzar los objetivos discutidos y definidos colectivamente” (Le Galès, 2006)

36. Este nuevo modo de regulación, es totalmente compatible con los principios de la liberalización económica, así como con las nuevas explicaciones sobre dinámica social y económica: • implica el reconocimiento de que el Estado y las instituciones públicas deben tener un papel más modesto que el que se les asignaba en los tiempos de auge keynesiano y de la planificación • y que los actores participantes juegan un importante papel en los procesos respectivos • En definitiva: en las concepciones sobre gobernanza está presente invariablemente la idea de una sociedad con menos Estado y con más mercado, lo que es plenamente compatible con el discurso neoliberal

37. En esta nueva modalidad de gestión pública tiene una incidencia fundamental la adopción del principio de subsidiaridad estatal, que se produjo como parte de la liberalización económica en los procesos de “ajuste estructural” • “el Estado debería sujetar sus funciones a un esquema de racionalidad económica en el que estarían claramente diferenciadas las actividades públicas y el nuevo papel del capital privado, núcleo de las capacidades y la iniciativa individual” • […] “que en materia económica sólo se encargará de regular, supervisar y vigilar que las relaciones de mercado se realizarán de acuerdo con los marcos legales establecidos” (Huerta Moreno, 2005: 145-6).

38. Específicamente, para la gestión urbana, implica reconocer que: “[…] la coherencia del proceso no se deriva de la imposición de una doctrina urbanística bajo la coacción de la autoridad La autoridad política no es la única base de una racionalidad espacial, detrás de la cual no se encontraría más que el caos La intervención política y urbanística tiene mucho más peso si se inserta en un proceso que toma fuerza independientemente de ella” (Remy, 2001: 5)

39. DEL GERENCIALISMO AL EMPRESARIALISMO • Este nuevo enfoque, como señaló Harvey, marca la transición desde una gestión de carácter gerencial(la planificación) hacia una de tipoempresarialista, que se sustenta en la “gobernanza” y en los métodos de la planificación estratégica: • “[…] la política de acondicionamiento del territorio ha pasado del gerencialismo, que busca ante todo proveer con eficacia a todos los ciudadanos de los servicios de utilidad colectiva, alempresarialismo, que se caracteriza netamente por una aproximación estratégica que busca el crecimiento económico, favorable a la toma de riesgo, a la innovación y propenso a orientarse hacia el sector privado” (OCDE, 2007)

41. GOBERNANZA, CRECIMIENTO ECONÓMICO Y COMPETITIVIDAD URBANA

42. CRECIMIENTO COMO REQUISITO • El crecimiento económico aparece como un objetivo básico en la gestión de cualquier lugar, sea cual sea su dimensión, en el entendido que ello es condición necesaria para aumentar los respectivos niveles de empleo y de ingreso y, por lo tanto, para mejorar allí las condiciones de vida • En este sentido se considera que el crecimiento del lugar es un requisito para disponer de los recursos necesarios para enfrentar y solucionar otros problemas urbanos, tales como vivienda, transporte, espacios públicos, sustentabilidad, eliminación de residuos, etc., etc.

43. Dada la creciente autonomía de los flujos con respecto a los lugares, impuesta con la globalización, se considera que el medio idóneo para estimular el crecimiento económico es mejorar la atractividad del lugar frente a los capitales móviles, las innovaciones, los visitantes globales, etc. • El supuesto que subyace en este razonamiento es que una mayor competitividad y/o atractividad puede desencadenar en ese lugar una secuencia del tipo: + atractividad +IED  + PTF  +Cr  +E  +Y • Donde, con respecto a la inversión externa, la atractividad depende básicamente de las condiciones que el lugar puede ofrecer en términos de valorización privada del capital

44. ¿Qué es lo que condiciona la competitividad de un lugar? • Ante todo, la competitividad de su ámbito nacional • “el desarrollo local está evidentemente inmerso en el espacio nacional, en este sentido un gran número de condicionamientos y de datos que guían las decisiones de localización de las empresas y de los individuos (la fiscalidad, la legislación del trabajo, etc.) siguen siendo nacionales. • Las encuestas muestran además que las grandes firmas mundiales eligen primero el país, luego la región de implantación […]”(Veltz, 2002: 126) • ¿Qué ha pasado a este respecto en América Latina?

45. AMÉRICA LATINA DIVERSOS INDICADORES

46. ¿Cómo se posiciona una ciudad en la red mundial? • Ante todo, aumentando la articulación de sus actividades con circuitos especializados de la nueva dinámica global, dado que la fluidez de los procesos respectivos está relacionada con el continuo incremento de conectividad en el mundo global • Aumentando su atractividad frente a los nodos de las EMN organizadas en red, con respecto a otros componentes de la red mundial de ciudades • Mejorando, en forma compatible con su competitividad, la calidad de vida de sus habitantes y visitantes • Mejorando las condiciones de governancerequeridas para impulsar los cambios necesarios para mantener su competitividad

48. ¿Qué factores inciden la competitividad urbana? • Aún cuando difieren según los casos, buena parte de los rankings de competitividad urbana consideran factores como: • Facilidad de acceso a mercados y clientes • Disponibilidad de mano de obra calificada • Conexiones con otras ciudades de la World City Network • Disponibilidad y calidad de las telecomunicaciones • Clima establecido por el gobierno para los negocios • Valor monetario y disponibilidad de espacio para oficinas • Lenguajes hablados • Facilidad para viajar al interior de la ciudad • Calidad de vida para los empleados y visitantes globales • Nivel de polución • Imagen e identidad de la ciudad

49. IDENTIDAD Y PROMOCIÓN DE LA CIUDAD Las estrategias empresarialistas por lo general tienden a privilegiar la especialización y la distintividad de la ciudad y, en concordancia, con ello buscan fortalecer su imagen específica, como instrumento para su promoción “El marketing territorial es el principal motor de la regeneración económica urbana. La lógica que quiere que la creación de empleos sean benéficos a una ciudad cede el paso a la idea de que es posible atraer empleos renovando el escenario urbano” (OECD, 2007: 32) Por lo general, el city marketing origina esfuerzos de cosmética urbana en algunas de las partes más visibles de la ciudad y más utilizadas por parte de los nodos de las EMN y de los visitantes globales

50. En esa dirección, tienden a convocar a los más importantes starchitects de renombre internacional, cuyas obras son utilizadas como íconos para promover y posicionar la “marca” de la ciudad respectiva en la competencia interurbana Los grandes proyectos urbanos son otro de los recursos más utilizados con este mismo propósito, habiendo ya varias experiencias de este tipo en grandes ciudades de América Latina