Política de Compras Públicas no Brasil: Trajetória e Questões Atuais

1. Política de Compras Públicas no Brasil: Trajetória e Questões Atuais 6 Congresso de Gestão Pública do Rio Grande do Norte Natal, 30 de julho de 2012 Ciro Campos ChristoFernandes Gestor Governamental na SEGEP-MP Doutor em Administração pela EBAPE-FGV ciro.fernandes@uol.com.br

2. Mudanças na política de compras: os marcos da trajetória • Centralização e padronização no período Vargas • Reforma de 1967: Decreto-lei 200 • Reforma Sarney: Decreto-lei 2.300 (1986) • Lei 8.666, em 1993 • Reforma gerencial (1995-1998): proposta da Lei Geral de Contratações • Pregão, em 2000

3. Quadro de análise Problemas: temas e/ou situações que mobilizam os governos, encarados como problemas merecedores de solução Propostas de políticas: processos de elaboração de alternativas de política Fluxo político: mudanças do clima político, disputas em torno das questões de governo envolvendo as forças políticas, eventos do calendário político (ex.: eleições) Decisão pela mudança:conexão dos fluxos, unindo problemas a soluções no momento oportuno. Atuação de empreendedores políticos

4. 1. Centralização e padronização (1931 e 1940) • Criação da Comissão Central de Compras – CCC, com mudança de procedimentos (Decreto 19.587, de 1931) • Reestruturação da área de compras, com extinção da CCC, criação do sistema de material e revisão dos procedimentos (Decreto-lei 2.206, de 1940)

5. Centralização (cont.) • Ingresso do tema na agenda: • Em 1931: associada a medidas de controle de despesas (crise econômica de 1930) • Em 1940: integrava a agenda da reforma administrativa, com a criação do DASP, durante o Estado Novo

6. Centralização (cont.) • Problema (1931): falta de controle sobre os custos e qualidade das compras públicas • Soluções: criação de órgãos para centralização e padronização das compras + experimentação com procedimentos de centralização (1931-1932) • Influências: experiências internacionais; organização da Receita Federal (1926); métodos de organização racional do trabalho (“Administração Científica”)

7. Centralização (cont.) • Problema (1938-40): desorganização e precariedade técnica da administração de materiais (crise da CCC) + exigência de registro prévio pelo TCU e regras do Código de Contabilidade • Soluções: reorganização com atenuação da centralização por meio de estrutura sistêmica (reforma dos serviços de material) • Influências: modelo do departamento administrativo central [adotado no DASP]

8. Centralização (cont.) • Empreendedores (1930-1932): José Maria Whitaker (Ministro da Fazenda) • Empreendedores (1938-1942): Rafael Xavier (diretor da Divisão do Material – DASP) • Mudanças (1931): centralização das compras e adoção de procedimentos comerciais pela CCC • Mudanças (1940): atenuação da centralização e aprovação de regras e trâmites definindo papéis para o DASP, Tribunal de Contas e órgãos da administração federal

9. 2. Decreto-lei 200 • Aprovação da lei de organização da administração pública, durante a reforma de 1967 (DL 200), contendo nova regulamentação das licitações • Ingresso do tema na agenda: incorporado tardiamente à agenda da reforma, patrocinada pelo presidente Castello Branco • Problema: obsolescência das regras de licitação + controles a priori do TCU • Soluções: rejeição dos modelos centralizadores + atualização das regras de licitação

10. Decreto-lei 200 (cont.) • Influências: modelo “daspeano” do sistema de material (propostas iniciais da reforma, rejeitadas) vs práticas comerciais das empresas estatais e privadas • Empreendedor: José de Nazareth Teixeira Dias (secretário-executivo do MPCE) • Mudança: atualização das regras para simplificação + revisão da atuação do TCU

11. 3. Decreto-lei 2.300 • Ingresso do tema na agenda: incorporado na fase final da reforma Sarney (1986), como projeto impulsionado pela estruturação da advocacia pública (criação da Consultoria Geral da República) • Problema: desorganização e fragilidade da defesa jurídica do estado nos contratos • Soluções: aprovação de um estatuto sistemático para as licitações e contratos

12. Decreto-lei 2.300 (cont.) • Influências: elaboração doutrinária de juristas (Lopes Meirelles) • Empreendedor: Saulo Ramos (Consultor Geral da República) • Mudança: sistematização de regras no estatuto das licitações (Decreto-lei 2.300)

13. 4. Lei 8.666 • Ingresso do tema na agenda: tema proposto pelo Congresso, num momento de explosão de escândalos e crise política do governo Collor (1991-1992) • Problema: direcionamento das contratações de obras + “vulnerabilidade” do DL 2.300 • Soluções: regras contra o direcionamento das licitações (em meio a disputas em torno das regras e seu rigor, objetividade e trade-offs entre competição vs qualidade-confiabilidade)

14. Lei 8.666 (cont.) • Influências: experiência das empresas de construção civil (CBIC) + diagnósticos do TCU • Empreendedor: Luiz Roberto Ponte (deputado federal e líder empresarial) • Mudança: aprovação de novo estatuto (Lei 8.666) com regras e dispositivos contra a corrupção e o direcionamento das licitações

15. 5. Proposta da lei de geral de contratações (1998) • Ingresso do tema na agenda: integrava a reforma gerencial de 1995-1998, associada à criação do MARE, no primeiro governo FHC • Problema: rigidez, uniformidade e detalhismo da Lei 8.666 + limitações técnicas e viezes na Lei 8.666 • Soluções: estrutura de lei que permitisse diferenciação de normas e procedimentos (discussão em torno de alternativas de estrutura e conceitos da lei)

16. Lei de contratações (cont.) • Influências: elaboração de juristas baseada na aplicação da Lei 8.666 + experiência de gerentes da administração pública • Empreendedor: Bresser Pereira (ministro) + equipe MARE • Mudança frustrada: não encaminhamento ao Congresso do projeto de lei do novo estatuto, com diferenciação de regras e procedimentos

17. 6. Pregão • Ingresso do tema na agenda: associado a medidas de controle e redução de despesas (LRF) e estabilização da moeda (crise do Real), em 2000, no segundo governo FHC • Problema: necessidade de redução de custos das compras e contratações + limitações e vieses da Lei 8.666 + Morosidade e burocratização dos procedimentos de licitação • Soluções: regras e procedimentos simplificados, ampla discricionariedade do pregoeiro e intensificação da competição entre os participantes

18. Pregão (cont.) • Influências: experiência dos leilões de privatização + pregão adotado na Anatel (1996) • Empreendedor: Renata Vilhena (secretária-adjunta SLTI) • Mudança: criação de procedimento alternativo à Lei 8.666 com características inovadoras de simplificação, ampliação de discricionariedade e intensificação da competição (pregão, criado por MP em 2000, convertida em Lei 10.520, de 2002)

19. Processos que impulsionam as mudanças • Ingresso e movimentação do tema em “espaços políticos” de decisão no estado • Eventos políticos que abrem oportunidades de mudança • Disputas entre visões e definições sobre o problema • Modelos e referências que influenciam a solução adotada: mudança na política pública • Atuação dos empreendedores políticos conjugando problemas e soluções no momento oportuno!

20. Compras como política pública • Área de inserção institucional complexa: • superposição e fragmentação de estruturas • disputas de jurisdição entre órgãos • formação dos “triângulos de ferro” nas contratações • pressões por controle e accountability

21. Questões para estruturação da política da área de compras • Debilidade persistente da área: • atribuível a divergências entre atores relevantes • disputas de jurisdição com outras áreas, órgãos de controle e legislativo • complexidade técnica e de organização • captura por setores do mercado fornecedor • Comparação com modelos internacionais: • trajetória (estruturação burocrática como modelo prescritivo)

22. Questões (cont.) • conformação do arcabouço jurídico-legal (mais ou menos centralizado, detalhado, concentrado em procedimento, etc) • tipos de regras e procedimentos • inserção e papel da informática (TI) • padrões de relacionamento com o mercado fornecedor

23. Questões (cont.) • Dilemas da modelagem e gestão da área: • disjuntiva entre resultados/eficiência versus controle • autonomia vs discricionariedade do administrador público • centralização organizacional vs descentralização • insulamento vsinstrumentalização para outros objetivos de política pública

24. Componentes e requisitos de um sistema de compras públicas