Mõningaid omavalitsusteooria ja munitsipaalõiguse täiustamise probleeme 15.02.07

1. Mõningaid omavalitsusteooria ja munitsipaalõiguse täiustamise probleeme15.02.07 Vallo Olle TÜ haldusõiguse dots vallo.olle@ut.ee

2. Kohaliku omavalitsuse alusteooria Eesti põhiseaduses - teoreetiline selgus, mitte vaba triivimine või dogmade kogum VABA KOGUKONNA TEOORIA (KOGUKONNA LOOMULIKE ÕIGUSTE TEOORIA) loomuõiguse idee • rahvavõimu e. demokraatia põhimõte • territoriaalsuse põhimõte • evolutsioonilise arengu põhimõte

3. Vaba kogukonna teooria põhiteesid • kohaliku omavalitsuse organid on valitavad kogukonnaliikmete poolt • kogukonna juhitavad asjad jagunevad oma asjadeks ja kogukonnale riigi poolt antud asjadeks • kohalik omavalitsus, s.o kogukonna enda asjade juhtimine, mis erineb olemuselt riigiasjadest • kohaliku omavalitsuse organid on kogukonna organid, mitte riigiorganid • kohalik kogukond eelneb riigile, riik kasvab välja kohalikest kogukondadest ja rajaneb neil • riigiorganid ei oma õigust sekkuda kogukonna pädevusse. Nad peavad vaid jälgima, et kogukond ei ületaks oma pädevuse piire.

4. 2. Kohaliku omavalitsuse alusteooriast Eesti Vabariigi 1992. a põhiseaduses • PS § 154 eristab kohaliku elu küsimusi (lg 1) ja riiklikke kohustusi (lg 2) • PS-s on KOV järjekindlalt eristatud täidesaatvast riigivõimust (§§ 86, 14, 139 lg 1) • PS § 56: kõrgeimat riigivõimu teostab rahvas: • Riigikogu valimisega • rahvahääletusega

5. “Seni, kuni puudub selge ja kõikumatu seisukoht, et kohalik omavalitsus on riigi kõrval iseseisev avalik võim, on vähe väljavaateid sihipäraseks arenguks”. […] Selgete ja kindlate seisukohtadeta kohaliku omavalitsuse aluste osas ähmastuvad ka Eesti kui demokraatliku õigusriigi alused (T. Anton, Riigikohtu halduskolleegiumi esimees, 01.02.2006)

6. J. Raidla: “Omavalitsuste esinduskogude valimist ei ole me põhimõtteliselt nõus käsitlema riigivõimu teostamise viisina. Vastasel korral me avaksime põhiseaduslikult kanali omavalitsuste allaheitmisele riigi poolt! Käsitletav eelnõu taotleb kohalikku omavalitsust, mitte aga pooleldi riigistatud omavalitsust. Seetõttu teostab rahvas kohaliku omavalitsuse esinduskogude valimisega omavalitsuslikku võimu, mitte aga riigivõimu. Sellest lähtub XIV peatükk.”

7. Kohaliku omavalitsuse alusteooriast Euroopa kohaliku omavalitsuse hartas ja Euroopa regionaalse omavalitsuse harta projektis • subsidiaarsuse printsiip: riigi kohustusi täidavad üldjuhul eelistavalt kodanikule kõige lähemal seisvad võimuorganid. Kohustuste määramisel mõnele teisele võimuorganile peaks kaaluma ülesande ulatust ja iseloomu ning efektiivsuse ja majanduslikkuse nõudeid

8. Dogmatism vs “vaba triivimine” Dogmatismi vältimine: - puhtal kujul pole 19. sajandi algusega dateeritavat vaba kogukonna (kogukonna loomulike õiguste) teooriat võimalik rakendada – aeg on lihtsalt edasi läinud; • kaasaegne kohalik omavalitsus pole kitsalt siseriiklik nähtus, vajalik on järgida euroopalikke standardeid (EKOH), mis üldistavad eri riikide erinevat omavalitsuskogemust; • teaduse olemus on avatus uutele ideedele ning teatud skeptitsism kõigi ideede suhtes.Siit tulenevalt:  ei saa välistada teistsugustes omavalitsuskäsitlustes esineva argumentatsiooni kasutamist ka eksisteeriva omavalitsussüsteemi suhtes (riikliku kohaliku omavalitsuse teooria, üldise õiguse süsteemi kuuluvate maade omavalitsusteooriad jne).

9. Dogmatism vs “vaba triivimine”  tuleb pidevalt hinnata, analüüsida ja vajadusel ka ümber hinnata KOV-i, sh “kohalikkuse” mõiste sisu (PS § 154 lg 1): mõõta tegelikkust ja hinnata, kuidas see vastab EKOH-le ja PS-le, kuidas mõjutab seda EL õigus. Kas meil eksisteerib diferentseeritud lokaalsusekäsitlus (mis on kohalik Tallinnas, pole kohalik Sillamäel?). Ja laiemalt: nii aja kui ruumi käsitlus muutub (IT areng: nt Tartu linna põhimääruse kohaselt võib vajadusel linnavalitsuse istungi läbi viia elektrooniliselt - § 38 lg 3); e-valimised jne.

10. Dogmatism vs “vaba triivimine” “Vaba triivimine”: a) loome täiesti uue ja unikaalse omavalitsuskorralduse (revolutsiooniline hüpe) b) leiame esilekerkivatele olulistele KOV-ga seonduvatele probleemidele “praktilise” lahenduse (teooria on sekundaarne või ei oma tähtsust); tulemus – “segapuder” erinevatest ja halvastiühilduvatest lahendustest. c) “aga mujal on nii!”

11. Munitsipaalõigusest • Üldistatult võib väita, et põhijoontes pärineb kehtiv õigus möödunud sajandi 90-ndatest a-test, suuresti selle esimesest poolest. Seega teatud “revisjon” on vajalik. Munitsipaalõiguse aineks on teatavasti: • omavalitsuskorraldusõigus • munitsipaalhaldusõigus • munitsipaalfinantsõigus • munitsipaalmajandusõigus

12. Munitsipaalõigusest omavalitsuskorraldusõigus: • KOKS-s tuleb mh: 1) paremini sidustada modernse haldusmenetlusõigusega (HMS); 2) kehtestada regulatsioon(id), mis välistaksid Loksa linna taolised kaasused; 3) volikogu ainupädevus tuleb koondada eriseadustest KOKS-i; 3) täpsemalt reguleerida KOV-de koostöövorme; samuti tuleb täpsemalt teoreetiliselt ja siit tulenevalt õiguslikult sisustada PS §-s 159 sisalduv ühisasutuse mõiste. 4) uus KO(K)S? • lahendada tuleb keerukas regionaalhalduse korralduse probleemide kompleks; • pealinna (eri)staatus tuleb õiguslikult reguleerida

13. Munitsipaalõigusest munitsipaalhaldusõigus: • kehtiv õigus jätab selgelt määratlemata, millised on KOV-le seadusega pandud riiklikud kohustused. Eksisteerib olukord, kus olemuslikult omavalitsuslikud ülesanded ja seadusega KOV-le pandud riiklike kohustuste piiritlemine on ebaselge (RKÜKo 3-3-1-46-03 p-d 22-23). - subsidiaarsuse printsiibi (EKOH art 4 lg 3) järgimine õigusloomes pole ei arutelu ega sisulise analüüsi objektiks.

14. Munitsipaalõigusest munitsipaalfinantsõigus: - jätkuvalt aktuaalne on Avanduse valla kaasuses tehtud kohtunik J. Põllu eriarvamus, millega ühinesid kohtunikud T. Anton, I. Koolmeister, J. Luik ja H. Salmann: “PS § 154 nõuab, et riik peab iga-aastases riigieelarves ette nägema rahalised vahendid KOV-le kõigi seadustega pandud riiklike kohustuste täitmiseks. Tulenevalt riigieelarve koostamise üldistest põhiseaduslikest nõuetest (PS § 115) peavad sellised kulud olema riigieelarves kajastatud läbipaistvalt. Läbipaistvus eeldab ühe või teise ülesande täitmiseks ettenähtud rahasumma riigieelarves kirjena kajastamist. PS § 154 lg 2 teist lauset tuleb mõista nii, et seadusega KOV-dele pandud riiklike kohustustega seotud kulude suurus peab olema otseses seoses omavalitsusüksusele pandud konkreetsete kohustustega. Seega nõuab nimetatud säte KOV-le pandud riiklike kohustuste kulupõhist rahastamist. Riiklike kohustuste tulupõhine rahastamine võib ühe või teise KOV üksuse puhul tagada riikliku kohustuse täitmiseks piisava raha. Kuid riiklike kohustuste tulupõhine rahastamine pole kooskõlas PS §-ga 154.” - Kohaliku omavalitsuse üksuse maksejõuetuse seaduse eelnõu; kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse eelnõu.

15. Munitsipaalõigus Munitsipaalmajandusõigus: KOKS-s tuleks täpsustada tuleks KOV-i ettevõtluses osalemise tingimusi

16. TÄNAN TÄHELEPANU EEST!