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抗震、综合防灾与校舍安全 —— 全省中小学校舍安全 工程政策解读 安徽省校安办 金燕 2009 年 7 月 日. 1. 主 要 内 容. 背景 它山之石 法规与政策 组织与实施. 一、汶川地震的警示. 2009 年 5 月 12 日 14 时 28 分 ，四川省汶川县龙门山地区发生里氏 8.0 级特大地震。其烈度之高、破坏性 之大，为历史所罕见！. 地震影响范围.
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抗震、综合防灾与校舍安全——全省中小学校舍安全工程政策解读安徽省校安办 金燕 2009年7月 日 1
主 要 内 容 • 背景 • 它山之石 • 法规与政策 • 组织与实施
2009年5月12日14时28分，四川省汶川县龙门山地区发生里氏8.0级特大地震。其烈度之高、破坏性2009年5月12日14时28分，四川省汶川县龙门山地区发生里氏8.0级特大地震。其烈度之高、破坏性 之大，为历史所罕见！
地震影响范围 这是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最大的一次地震。地震重创约50万平方公里的中国大地。中国除黑龙江、吉林、新疆外均有不同程度的震感。其中以陕甘川三省震情最为严重。曼谷、河内、菲律宾、日本等地均有震感。
惨重的人员伤亡 全国各地伤亡汇总（截至2009.4.25） • 遇难：69225人 • 受伤：374640人 • 失踪：17939人 • 其中：四川省共有68712名同胞遇难，17921名同胞失踪。其中共有5335名学生遇难或失踪。
北川中学校长在学校废墟上长跪哀悼地震中遇难的师生北川中学校长在学校废墟上长跪哀悼地震中遇难的师生
巨额经济损失（截至2008.9.4） • 直接经济损失8451亿元人民币。四川最严重，占到总损失的91.3%，甘肃占到总损失的5.8%，陕西占总损失的2.9%。
短期内难以修复的生态破坏： • 导致了山体滑坡、泥石流等次生地质环境灾害。 • 防疫过程中使用的大量消毒剂、灭菌剂，以及生活垃圾、生活污水、腐烂动物尸体等，也将威胁到河流水环境和群众饮用水的安全。因此，会产生了严重的水环境安全隐患。 • 破坏了当地生态系统的平衡。地震将改变部分珍稀动物的食物结构和生活习性，并直接导致其数量的减少，并造成了生态功能的下降。 • 造成了土壤和地下水污染隐患。
举国同悲，山河同哀 • 为表达全国各族人民对四川汶川大地震遇难同胞的深切哀悼，国务院决定，2008年5月19日至21日为全国哀悼日。 • 在此期间，全国和各驻外机构下半旗志哀，停止公共娱乐活动，外交部和我国驻外使领馆设立吊唁簿。5月19日14时28分起，全国人民默哀3分钟，汽车、火车、舰船鸣笛，防空警报鸣响。 • 在5月19日至21日全国哀悼日期间，北京奥运会圣火暂停传递。
全国默哀日的天安门广场，共和国的旗帜为遇难同胞而降全国默哀日的天安门广场，共和国的旗帜为遇难同胞而降
中央领导同志在中南海深切 哀悼汶川地震中遇难的同胞
党和国家领导人的关心、指示 • 胡锦涛总书记 • 党中央、国务院十分关心学校校舍建设和安全问题。去年以来，胡锦涛总书记多次深入四川、陕西、甘肃等地震灾区学校看望广大师生。 • 今年元旦期间在考察北川县桂溪初中时明确要求，加强校舍安全施工管理，确保工程质量，把学校建成安全、牢固、经得起历史检验的建筑。
2008年5月18日 胡锦涛总书记在什邡市两棵树救助中心看望受灾群众。
温家宝总理 • 家宝总理7次去北川中学，并在去年底的中央经济工作会议上强调，要对全国校舍特别是城乡中小学校舍进行一次安全检查，不符合要求的要尽快加固改造。 • 2008年6月，温家宝总理到陕西、甘肃灾区检查指导抗震救灾工作时指出：“学校、医院等重要公共建筑要科学规划、严格标准、精心设计、搞好施工，建成最牢固、最安全、最让家长和群众放心的工程”。
2008年12月，温家宝总理在中央经济工作会议上强调：“加快城乡危房改造特别是中小学校危房改造”，“明年（2009年）要对全国校舍特别是城乡中小学校舍进行一次安全检查，不符合要求的要尽快加固改造，确保各级各类学校校舍安全”，“所有学校的建筑，都要建成最安全的，也就是让群众最放心、让家长最放心、让学生最放心的地方”。2008年12月，温家宝总理在中央经济工作会议上强调：“加快城乡危房改造特别是中小学校危房改造”，“明年（2009年）要对全国校舍特别是城乡中小学校舍进行一次安全检查，不符合要求的要尽快加固改造，确保各级各类学校校舍安全”，“所有学校的建筑，都要建成最安全的，也就是让群众最放心、让家长最放心、让学生最放心的地方”。
在今年的政府工作报告中，温家宝总理代表国务院郑重宣布，实施全国中小学校舍安全工程，推进农村中小学标准化建设，把学校建成最安全、家长最放心的地方。在今年的政府工作报告中，温家宝总理代表国务院郑重宣布，实施全国中小学校舍安全工程，推进农村中小学标准化建设，把学校建成最安全、家长最放心的地方。
刘延东国务委员 • 多次去灾区看望学生，考察和调研灾后学校重建工作。 • 2008年5月，在国新办《5.12汶川地震舆情专报》第17期上批示：要配合有关部门确定校舍建筑标准，对震区及至全国学校校舍进行拉网式排查和加固，使学校成为最牢固、安全的建筑。 • 亲自担任全国中小学校舍安全工程领导小组组长，多次主持召开会议，研究部署全国中小学中小学校舍安全工程工作。
中央政治局九位常委先后20多次赴地震灾区，几乎每次都要视察学校。中央政治局九位常委先后20多次赴地震灾区，几乎每次都要视察学校。 • 中央政治局会议、政治局常委会议多次研究学校建设问题。 • 国务院常务会议4次研究部署抗震救灾和灾后重建工作时都对学校的灾后重建提出具体要求。 • 今年政府工作报告向全国人民作出承诺，即实施全国中小学校舍安全工程，把学校建成最安全、家长最放心的地方。 • 4月1日国务院常务会议，作出启动全国中小学校舍安全工程的决定。
全国中小学校舍安全工程的启动实施是对总书记、总理指示的贯彻落实，是对人民群众呼声全国中小学校舍安全工程的启动实施是对总书记、总理指示的贯彻落实，是对人民群众呼声 的最好回应。
二、他山之石：国外（地区）的做法和经验 1. 理念先行： 学生生命高于一切 • 美国、日本等地震多发国家对校舍安全的重视是基于这样的理念：“学生的生命高于一切”，“学生的生命维系着国家未来” ，“学校是第一避难所”。 • 日本防震的一个基本原则是：“所有的房子都可以倒，学校的房子不能倒”。当洪水、地震等自然灾害袭来时，人们除了奔向专门的避难场所外，就近的学校将是最佳避难选择。之所以如此也是血的教训留给他们的宝贵遗产。
学校之所以能够成为第一避难场所，除了它有牢固的建筑和体育馆、教室等空间可以供灾民避难休息之外，还有两大功能：（1）学校操场可以作为直升飞机的停机场，从而可以使学校成为一个救灾中心，便于集中救助。（2）受灾程度的判断基准。学校教学楼受损程度成为政府判断当地受灾程度的主要标准。如果教学楼都倒塌了，那就意味着灾难非常严重。学校之所以能够成为第一避难场所，除了它有牢固的建筑和体育馆、教室等空间可以供灾民避难休息之外，还有两大功能：（1）学校操场可以作为直升飞机的停机场，从而可以使学校成为一个救灾中心，便于集中救助。（2）受灾程度的判断基准。学校教学楼受损程度成为政府判断当地受灾程度的主要标准。如果教学楼都倒塌了，那就意味着灾难非常严重。 • 正是在如上理念的指引下，日本、美国从中央到地方各级政府高度关注校舍安全问题，并取得了举世瞩目的成效。
2. 通过立法来保障校舍安全 • 基于“学生的生命高于一切”的理念，发达国家有关校舍安全的规定大量采取最高强制性的政策——法律来规范相关行为，保障校舍安全。 • 美国对灾难的反应也非常迅速，每次大的地震发生后都会催生一些相关法案的出台，逐步建立了较为完备的防灾法律体系。
——1933年3月10日美国长滩（Long Beach）发生6.3级地震后，通过了身为建筑商的议员查尔斯.菲尔德（Charles Field）起草的菲尔德法案（The Field Act）。 ——1971年，加州圣费尔南多（San Fernando）断裂带上发生6.6级地震后，加州政府通过了“Alquist-Priolo特别研究分区法”。 ——1989年，旧金山以南100公里的Loma Prieta市发生6.9级大地震后，加州政府随后便通过加州“地震危害区法”（Seismic Hazards Mapping Act）。
半个多世纪以来，加州再没有一所公立学校在地震中坍塌，也没有发生任何学生伤亡案例。一个让加州防震部门引以为豪的例子是，在1989年6.9级的Loma Prieta地震中，旧金山Marina区众多建筑发生倒塌，而Marina中学却安然无损，被作为当地居民的避难中心
3. 校舍建设标准具体、明确，可操作性强 • 随着抗震技术的进步，日本不断提高建筑耐 震标准。2005年，日本对1981年制定的《建筑标准法》进行了修正，将住宅、楼房的抗震标准提高为：经得住6至7级地震，摇晃而不会坍塌。并根据修正后的法律标准制定计划：到2015年时，将有90％的住宅建筑达到这个标准。
美国则无论是校园建筑标准还是为保障校舍安全的各种法案，其中各项规定都尽量细化为具体措施，有针对性地解决各种隐患和问题。以1933年菲尔德法案为例，其中详细规定了建筑设计标准、监管机构、审查程序、惩罚措施等内容。美国则无论是校园建筑标准还是为保障校舍安全的各种法案，其中各项规定都尽量细化为具体措施，有针对性地解决各种隐患和问题。以1933年菲尔德法案为例，其中详细规定了建筑设计标准、监管机构、审查程序、惩罚措施等内容。
菲尔德法案由于其很强的可操作性，在经历半个多世纪后仍然是美国及世界各国在保护学校建筑物时的重要参考法规。也正因为菲尔德法案的卓越贡献，建设坚固校舍才能真正成为现实，在美国的每个社区，都有一些按高标准兴建起来的学校，它们比工业建筑和居民大楼都还要坚固。菲尔德法案由于其很强的可操作性，在经历半个多世纪后仍然是美国及世界各国在保护学校建筑物时的重要参考法规。也正因为菲尔德法案的卓越贡献，建设坚固校舍才能真正成为现实，在美国的每个社区，都有一些按高标准兴建起来的学校，它们比工业建筑和居民大楼都还要坚固。
4. 监管有力，惩治力度大 • 政府切实履行监管职责 • 美国加州”菲尔德法案”明确规定，建筑师、工程师、监察员和承建商必须提交校舍质量方面的报告，倘若在报告中造假，将受到伪证惩罚。
日本政府有效履行对校舍安全的监管职责，对违规行为的打击力度非常大。2006年，日本警方逮捕了一位建筑设计师和一家房产开发公司社长，揭露了该设计师与房产开发公司勾结，擅自修改设计方案，减少钢筋用量和粗壮度，导致众多住宅楼抗震能力下降的罪行。因此引起了全国范围的住宅抗震能力自查运动。日本政府有效履行对校舍安全的监管职责，对违规行为的打击力度非常大。2006年，日本警方逮捕了一位建筑设计师和一家房产开发公司社长，揭露了该设计师与房产开发公司勾结，擅自修改设计方案，减少钢筋用量和粗壮度，导致众多住宅楼抗震能力下降的罪行。因此引起了全国范围的住宅抗震能力自查运动。
建立独立的专门监督机构进行监督 • 美国菲尔德法案将州建筑师协会（DSA)引入学校安全事务领域，DSA任命的独立的巡视员负责对建筑物进行连续的巡视检查。这一做法也得到了加州之外的广泛认同。 • DSA是保证学校安全得以实施的法定部门。由它对公共学校建筑的项目计划进行审查，并且监督实施。 • 正是专门监督机构的高效工作才保证了校舍的高质量和高的抗灾能力。在菲尔德法案实施的历史上，几乎没有因为地震而导致学校建筑物严重损坏以至于需要推倒重建的情况。
5. 实施专门的改造加固计划 • 日本：阪神大地震之后，日本政府开始实施“校舍补强计划”。根据这一计划，对全国各中小学校全面进行了一次全面抗震检查。根据检查结果，对不符合文部省最新抗震要求(抗震要求为7级)的学校立即进行加固改造。
作为世界上地震最为活跃的国家之一，新西兰对学校建筑设计和建设过程进行了严格规范，并于1998－2001年对2361所公立学校进行了排查，启动了专门的校舍加固改造计划，使所有学校达到抗震设防标准。作为世界上地震最为活跃的国家之一，新西兰对学校建筑设计和建设过程进行了严格规范，并于1998－2001年对2361所公立学校进行了排查，启动了专门的校舍加固改造计划，使所有学校达到抗震设防标准。 • 我国台湾地区在1999年“9.21”地震后，及时编制了《地震受灾国民小学建筑规划涉及规范》，优先制订了学校恢复重建规划，并借机兴起了“新校园运动”，对学校校舍等各方面条件进行全面改造和提升。
三、国家和省相关法律法规及政策 • 法律法规 (23部) • 中华人民共和国抗震减灾法 • 中华人民共和国义务教育法 • 中华人民共和国建筑法 • 中华人民共和国防洪法 • 中华人民共和国气象法 • 中华人民共和国消防法 • 中华人民共和国安全生产法 • 中华人民共和国招标投标法 • 中华人民共和国行政监察法 • 建设工程质量管理条例
