EFFICACITE DE L’AIDE Eléments théoriques et critiques

1. EFFICACITE DE L’AIDEEléments théoriques et critiques Bamako, février 2011

2. INTRODUCTION • Paul Kagamé (Rwanda) – 2007 • «  Quoiqu’on ait dépensé apparemment plus de 300 milliards d’aide sur notre continent depuis 1970, le bilan sur le plan économique et sur le plan humain est à peu près nul… » • Plusieurs éléments seraient à la base de cet échec : • Gouvernance – géographie – structures sociales / ethniques • le montant de l’aide : Sachs • Orientation « compassionnelle » de l’aide : secteurs sociaux • Corruption générée par l’aide • …

3. INTRODUCTION • Au-delà, le sujet de l’efficacité de l’aide, qui ne concerne in fine que le continent africain, s’est trouvé fortement bouleversé par les mutations internationales : • Fin de la guerre froide : l’aide n’est plus directement liée aux soucis d’influence • Un besoin de re-légitimation de l’aide, notamment auprès des prescripteurs (parlements) et de la société civile occidentale : • Transparence – bonne gouvernance • Démocratie • De nouveaux acteurs : les fondations / les fonds verticaux / le showbiz (Geldorf – Bono) mais aussi les BRIC • Les BPM : second souffle d’une APD classique souffrant de visibilité : souci du Nord projeté sur le Sud ? Echec OMD ? • Le paradoxe de Paul Mosley « Micro – macro »

4. INTRODUCTION • Efficacité : suppose : • Une méthode d’évaluation • Des objectifs assignés à l’aide • Les travaux sur la mesure de l’efficacité de l’aide restent relativement rares. Des travaux sur l’évaluation de programmes, projets, ABG mais peu sur l’impact de l’APD • D’où approche retenue : • Les travaux de Burnside et Dollar : Efficacité de l’aide et croissance • Les travaux de Collier et Dollar : Efficacité de l’aide sur la réduction de la pauvreté • Les critiques : Dambisa Moyo – Easterly – Duflo - Meisel… et les autres approches • Une discussion sur le cas du Mali : notion d’appropriation – déclaration de Paris – alignement…

5. Travaux de Burnside et Dollar • Efficacité de l’aide : basée sur l’impact en termes de croissance • Déterminant : la qualité des politiques économiques mises en œuvre par les pays : • Maîtrise de l’inflation et de la politique budgétaire • Ouverture commerciale • POL = 1,28 + 6,85Xsurplus budgétaire – 1,4 inflation + 2,16 X politique d’ouverture commerciale • Croissance = -0,6(Rinitial/pop) + 0,7(POL) – 0,O21(Aide/PIB) + 0,19(Aide/PIB x POL) + aX • Avec X : variables de contrôle : qualité institutionnelle – profondeur financière – stabilité politique…

6. Implications • APD : doit cibler les pays pauvres mais ayant adopté de bonnes politiques • D’où un principe de sélectivité • Et conditionnalités ex ante fondées sur la qualité des politiques publiques • Avec des développements sur la fongibilité de l’aide et la qualité – pertinence des politiques publiques + déterminant X

7. Les premières critiques : Le problème de la fongibilité • Principe : transferts par le gvt des dépenses vers d’autres secteurs que ceux ciblés par l’aide • D’où relâchement de la contrainte budgétaire • Et une position : ABG si bonnes politiques et accords sur la structure du budget – sinon, dialogue et influence politique – soutien au renforcement des institutions • Et conditionnalités : Bailleurs = conseiller payeur • Mais : le bilan des deux dernières décennies conduit à s’interroger sur la pertinence des conditionnalités pour la mise en œuvre de réformes : • Collier / Rodick : la politique d’un gouvernement est déterminée à LT par les forces politiques intérieures et la formulation des conditionnalités n’est pas appropriée.

8. Suite - critiques • Conditionnalités acceptées en raison de l’urgence d’obtention des financements : la réforme est perçue comme un coût et non un avantage (Collier) • Les programmes sont devenues affaires de bailleurs : problème avec l’appropriation mais aussi perversion vers des politiques opportunistes • De plus : applications partielles des réformes car faibles sanctions – voire concurrence entre bailleurs • D’où : les bailleurs achètent les réformes • Travaux de Sachs / Collier / Alesina et Dollar: Peu ou pas d’impact de l’aide sur les réformes et leur conduite Et question de fond : quid de l’efficacité de l’aide si la base du développement est la qualité des politiques publiques

9. APD et impact pauvreté • Basé sur l’étude de Collier et Dollar (2000-2001) « Pour maximiser la réduction de la pauvreté, l’aide devrait être allouée aux pays ayant de graves problèmes de pauvreté et de bonnes politiques économiques ». • Hypothèses de base : • La croissance est nécessaire pour la réduction de la pauvreté • D’où mesure de l’impact marginal de l’aide sur la croissance • Et mesure de l’effet de la croissance sur la réduction de la pauvreté • L’équation : g (impact marginal sur la croissance) = a + 2b A + cP A : aide sur PIB P : qualité des politiques publiques • Puis mesure de l’élasticité de la réduction de la pauvreté par rapport à la croissance

10. Lessuites L’approche de Collier Dollar a fondé le modèle d’allocation de l’aide de la BM sur base du CPR (Country Performance Rating) mixant le CPIA (Country policy and institutionnal assessment), le ARPP (Annual Report on Portofolio performance) et un facteur de gouvernance. Ce modèle d’allocation, dont nombre de bailleurs s’inspirent, met au centre un facteur gouvernance : l’aide est efficace dans les pays conduisant de bonnes politiques économiques (réformes – d’où conditionnalités) et présentant un cadre institutionnel/sécurité juridique et des personnes… donc de gouvernance favorable

11. Quelques constats • Les travaux théoriques précisent les conditions d’une allocation efficace de l’aide mais n’apportent que peu de réponses sur la contribution effective de l’aide à la croissance et la réduction de la pauvreté : réel problème dans l‘appréciation de l’utilité de l’aide • D’où plaidoyer difficile : aide = pays pauvres = pays corrompus = détournements… • D’où une accroche par les bailleurs à des concepts permettant de justifier l’aide : gouvernance, démocratie, genre, Etats fragiles-sécurité des pays du Nord, appropriation, ABG… • Et des critiques fortes de l’aide : Dambisa Moyo

12. Les critiques – Aide Fatale • Aide / Plan Marshall : PM était une aide à la reconstruction et limitée dans le temps. Sur base d’administrations structurées – Aide : pas d’horizon temporel – champ très large : d’où action corrosive conduisant à une culture de la dépendance de l’aide • La relation démocratie – bonne gouvernance – développement est loin d’être évidente (on y reviendra) • L’aide détourne de toute activité économique productive pour orienter vers la vie politique – l’activité société civile • Syndrome hollandais : appréciation du taux de change réel • Aide facteur d’accroissement de la corruption

13. Conclusions d’études plus récentes • Si la « bonne gouvernance » est un facteur clé dans les pays développés, la création de la confiance dans les PMA est fondée non sur des relations impersonnelles mais des liens personnels • « bonne gouvernance » : institutions détachées des personnes – règles formalisées – respect des règles à un niveau systémique • PMA : la production de confiance perturbée par la démographie et l’urbanisation mais sans relai par une formalisation de règles impersonnelles • D’où nécessité de penser une « gouvernance favorable au développement »

14. suite • La capacité d’absorption • Qualité des procédures – chaine de la dépense publique - PEFA • La fragmentation de l’aide • Coûts de transaction • Concurrence bailleurs • Procédures spécifiques…. • La volatilité de l’aide • Liaison avec la capacité d’absorption et la gouvernance…

15. Débat sur le Mali • Processus de la Déclaration de Paris en cours avec CSCLP – CSCRP – SCAP – coordination des bailleurs • Mais un constat souvent partagé : très faible appropriation, pour ne pas dire « donor driven ownership » • D’où nécessaire réflexion sur le terme d’ownership / appropriation • Ownership : avoir la propriété de… : donc conduite de l’aide dans le cadre de politiques nationales et coordination par les autorités locales. C’est le cas de nombreux pays en développement : Asie – Maghreb – Afrique australe // les politiques publiques existent, sont clairement formulées et les bailleurs s’y insèrent ou se retirent • Appropriation : s’applique aux pays très dépendant de l’aide internationale avec extraversion des politiques publiques; Le cas du Mali illustre ce phénomène et interpelle le principe de l’efficacité de l’aide

16. Débat sur le Mali La définition des politiques publiques au Mali Mali : jeune démocratie / multiplication des partis / pas d’opposition structurée et donc de débats sur les politiques publiques et l’évaluation de leur efficacité Ousmane Sy : parle d’unanimisme – de démocratie apolitique : pas de débat, or la mise en œuvre de réformes suppose d’aller au débat De plus : saignée des administrations en 1987-1989 : 10.000 fonctionnaires en moins – puis 250 embauches par an : fragilisation durable de la capacité à concevoir des politiques, aggravée par la suppression de la planification en 1989 Enfin, multiplication des cellules projet – non alignement // renforcement de capacité orienté efficacité des projets (micro) et non de l’aide (macro)

17. Débat sur le Mali Aide : 10% du PIB et 75% du budget investissement (moyenne 1996-2005) : forte dépendance d’où approche opportuniste de captation de l’aide Délégation de la responsabilité de la définition des politiques publiques aux bailleurs : appropriation = approprié aux exigences des bailleurs « les bailleurs élaborent et financent les projets et programmes. Le FMI contrôle les finances publiques; le rôle des maliens se limite à essayer de maximiser l’aide en acceptant toout ce qui leur est proposé » Gagner l’argent – Economica 2002 – Dante Gautier Marouani et Raffinot Ancrage institutionnel du CSLP et CSRP très fragile : • Processus technocratique rythmé par les échéances des bailleurs • Non prise en compte du cycle politique national : 1er CSLP approuvé qq jours avant la passation de pouvoir AOK – ATT • PDES : programme présidentiel et non le CSCRP outil des bailleurs // PDES : document de stratégie nationale – redevabilité vis-à-vis de la population et non le CSCRP • Participation de la société civile imposée de manière superficielle et désorganisée, avec sélection en fonction du politiquement correct occidental

18. Débat sur le Mali Harmonisation de l’aide : • Bonne idée en théorie mais • Risque de cartel des bailleurs si faible leadership politique national (Eyben : Harmonization : how is the orchestra conducted – Development in practice – août 2007) : « les agences d’aide sont alors en situation de monopole sur un marché de l’offre » • Division du travail : devrait laisser la place à la pluralité des approches afin de laisser libre choix au gouvernement bénéficiaire. Il conviendrait mieux de parler de complémentarité – cohérence des actions plutôt que d’harmonisation (pensée unique)

19. Débat sur le Mali ABG : • Forme la plus aboutie de l’appropriation a priori mais • L’ABG pose la question de la souveraineté budgétaire et donc de la « propriété » des politiques publiques : En effet, ABG = appréciation des bailleurs du processus budgétaire, d’où négociation sur les politiques de développement – sur la construction d’une gouvernance – d’où ingérence dans la conduite des affaires publiques du pays : abandon de souveraineté / désapropriation des politiques / gouvernance extravertie / corruption… • Faiblesse du dialogue politique – quid de l’Assemblée nationale ??

20. Merci de votre attention