TM reforma Latvijā. Scenāriji un to novērtējums

1. TM reforma Latvijā. Scenāriji un to novērtējums ES reformētās lauksaimniecības atbalsta tiešmaksājumu sistēmas ieviešanas pamatscenāriji un to ietekmes novērtējums. LVAEI pētnieku grupa: Andris Miglavs – grupas vadītājs-koordinators Alberts Auziņš, Dr.oec. Agnese Krieviņa , Dr.oec. Valda Bratka , Dr.oec. Noslēguma ziņojuma projekts, 2014/02/28

2. Mērķis un risināmie uzdevumi • Definētais mērķis • identificēt lauksaimniecības atbalsta TM sistēmas reformas nākošajā programmēšanas periodā iespējamās ietekmes uz zemes tirgu, dažādu lieluma un specializācijas saimniecībām, kā arī uz lauksaimniecības nozari kopumā pie maksimāli pieciem prognozējamiem platībmaksājumu modeļiem, vai  to atvasinājumiem • Uzdevumi • izstrādāt iespējamos racionālos ES KLP TM piemērošanas scenārijus, ievērojot ES TM 2013. gada reformas sniegtās iespējas; • vērtēt izvēlēto TM sistēmas scenāriju ietekmi uz lauksaimniecības zemes tirgu – gan nomas, gan pārdošanas; • novērtēt TM ietekmes mijiedarbībā ar MLA maksājumiem un atsevišķi no tiem; • novērtēt MLA maksājumu ietekmi salīdzinot ar LAP iekļautajiem saimniecību ražotspējas attīstības pasākumiem;

3. Sasniegtais un darāmais • Izdarītais • Formulētas vērtības lēmumu pieņemšanai • Izanalizēti un no vērtību viedokļa izvērtēti jaunās TM sistēmas elementi • Definēti scenāriji • Veikta kvantitatīvā analīze (izmantojot 2012. gada datus) • Izveidots un izmantots analītiskais prognozēšanas statiskais modelītis, izmantojot LAD maksājumu saņēmēju Datu bāzi (DB) ar 64K vienībām • Izveidots un izmantots LIZ “politiskās“ tirgus cenas prognozēšanas modelis • Izpētīta bezzaudējumu saimniecību struktūra • Izveidots un izmantots analītiskais prognozēšanas statiskais modelītis, izmantojot SUDAT DB • Papildus veikta scenāriju kvalitatīvā analīze

4. Pētījumā ievērtētie TM reformas mehānismi: kopīgi visiem scenārijiem • Elastība līdzekļu novirzē starp KLP pīlāriem • 7,46 % no TM nacionālajiem griestiem pārcelti uz ELFLA • Atcelts 2003. gada LIZ labā stāvokļa nosacījums • Atbilstīgi ZM definētajai stratēģijai LIZ platība līdz 2020. gadam pieaug līdz 2,0 milj. ha • Savstarpējā atbilstība • nav principiālas pārmaiņas šajā jomā, salīdzinot ar līdzšinējo praksi • Mazo lauksaimnieku atbalsta shēma • Pieņemts, ka EUR 500 maksājumu izvēlēsies saņēmēji ar nosacīti mazāku alternatīvo iespēju • Jauno lauksaimnieku shēma • Tiek izmantota pilnā apmērā (2 % no TM resursiem) kā papildinājums pie pārējā TM kopuma • Finanšu disciplīna un modulācija • Tiek pieņemta kā novērtējumu neietekmējoša vispārēja parādība, kas dominējoši nav atkarīga no scenārija izvēles, bet saistīta ar konkrētajiem saņēmējiem • Apgabali ar dabas ierobežojumiem • Pieņemts, ka LV speciālus šādus maksājumus nenoteiks • Saistītais atbalsts (S_ATB) • Ar ražošanu saistītais atbalsts (TM daļa piesaistīta kādas atsevišķas nozares produkcijas ražošanas atbalstam). Pieņemts ka tiks maksimāli izmantots – novirzot (13+2) % no TM aploksnes. Pēc sākotnējās izpētes vairs netiek izskatīta iespēja to pakāpeniski atcelt

5. Pētījumā ievērtētie TM reformas mehānismi: – atšķirīgos scenārijus veidojošie • TM reformas elementi • maksājumu galvenās shēmas izvēle (G_SH) • būt individualizētām maksājumu tiesībām MT vai vienotam platības maksājumam VPM visā valsts teritorijā • Pamatmaksājumu tiesību ieviešanas gads (Iev_G) • Izskatītas iespējas to darīt 2015. gadā vai 2016. gadā. Kaut reālākais risinājums tagad ir vairs tikai 2016.gads • Zaļā komponente – tās intensitāte (ZKI) • Vērtēta tikai kā iespēja MT gadījumā diferencēt Zaļās komponentes saņemšanas tiesības. Tomēr, ieviešot PMS 2016.gadā, iespējama tikai izlīdzinātā zaļināšanas maksājuma ieviešana • Pārdalošais maksājums (PD_M) • Iespēja izveidot pārdalošo maksājumu (mazāko platību saimniecību salīdzinoši lielāks atbalsts) • Izmantotā likme 30 EUR līdz par pirmajiem 30 ha LIZ katram saņēmējam • Pārejas perioda valsts atbalsts (PPVA) • Iespēja papildināt ES TM aploksni ar PPVA finansējumu. Tiek vērtēta maksimālā pieļaujamā apjomā • Mazāk labvēlīgo apvidu maksājums no ELFLA resursiem (MLA) • Jaunas zonas aptver visu LV teritoriju

6. Scenāriju veidošanas un vērtēšanas metodoloģiskā pieeja • Scenāriju veidošanā izmantota • reflektīvā pieeja • lai iekļautu sabiedrības diskusijās jau definētās izpratnes, • vērtībās balstīta loģiski konstruktīvā pieeja • lai no lielā variantu klāsta izdalītu tos, kuri pilnīgāk atbilstu kādu vērtību sasniegšanas risinājumiem • Scenāriju salīdzināšanā izmantota • Vērtību sasniegšanas novērtējums, izmantojot • kvantitatīvās analīzes vērtējumus • racionālas rīcības vērtējumu pie katra scenārija

7. Kā vērtēt scenārijus: vērtības • ES KLP vadmotīvs • Nenoplicinošas un ilgtspējīgas lauksaimniecības modeļa attīstība • ZM politiskajā stratēģijā definētās • Pieejamās LIZ platību pieaugums • Lauksaimniecības reālās ražošanas apjoma un pievienotās vērtības pieaugums • Jaunu produktīvu lauksaimniecības uzņēmumu izveidošanās un augsme • Sabiedrības paustās vērtības • Maksājumu apjomu maksimāla sasaiste ar produktīvo lauksaimniecības ražošanu. • LIZ kā ražošanas faktora (nekustamā īpašuma objekta) zemāka vērtība • Lauksaimniecības produkcijas ražotāju ienākumu pieaugums (vismaz – nesamazināšanās) • Tradicionālās lauksaimniecības struktūras modeļa saglabāšanās – vairāk un dispersi izvietotas ražojošas saimnieciskās vienības

8. Analizētie scenāriji

9. Metodoloģija un pieņēmumi • Izveidots likmju aprēķināšanas modelis, ievērojot galvenos TM saņemšanas nosacījumus, likmes izmantojot tālākajos aprēķinu modeļos • Izveidots MLA likmju prognozēšanas modelītis, iegūtās likmes izmantojot tālākajos aprēķinu modeļos • Izveidots [statisks] atbalsta saņēmēju modelis no visu LAD reģistrēto maksājumu saņēmēju DB – novērtēti 64 K saimniecību orientējošie atbalsta maksājumi pie 6 dažādiem scenārijiem ar rezultātu grupēšanu • Šo saimniecību struktūra, zemes un ražošanas apjomi, produkcijas pārdošanas un resursu iegādes cenas pieņemti par nemainīgiem, novērtējot un rezervējot TM aploksnes daļas papildus apgūstamām LIZ platībām līdz 2,0 M ha 2020. gadā • Izveidots zemes “politiskās” cenas (pārdošanas un nomas) novērtēšanas modelis • Izveidots ražojošo saimniecību modelis no SUDAT bāzes saimniecību datiem orientējošo atbalsta maksājumu ietekmes novērtēšanai uz dažādas specializācijas un teritoriālā izvietojuma saimniecībām pie 6 dažādiem scenārijiem • Veikta saimniecību ienesīguma bez ražošanas atbalsta analīze

10. TM pieejamais finansējuma apjoms Latvijā, milj.EUR

11. Pieņēmumi par mazo saimniecību shēmas rādītājiem

12. Pieņēmumi par saistīto atbalstu (SM) • SM – kopā 15% no nacionālās TM aploksnes; • piens – 9% no nacionālās TM aploksnes; • proteīna augi – 2 % no nacionālās TM aploksnes; • cietes kartupeļi, sēklas un sēklas kartupeļi – 2014.gada atbalsta līmenis; • liellopi (maksājums par nosacītajām ganāmo dzīvnieku vienībām) – atlikusī SM summa

13. Pieņēmumi par TM deklarētās platības izmaiņām VPM PMS

14. Aprēķinātās maksājumu likmes (bāze+zaļināšana), EUR/ha

15. Aprēķinātās maksājumu likmes (bāze+zaļināšana), EUR/ha

16. Rezultātu kvantitatīvā analīze. Visi saņēmēji

17. Atbalsta saņēmēju kvintiļu grupu rādītāji

18. Grupējumu (pēc SI) rezultāti- vidējās TM likmes, EUR/ha uz S_B scenārija piemēra

19. Grupējumu rezultāti pa scenārijiemI kvintile (pēc SI)

20. Grupējumu rezultāti pa scenārijiemIII kvintile (pēc SI)

21. Grupējumu rezultāti pa scenārijiemV kvintiles (pēc SI)

22. Finansējuma sadalījums pa scenārijiem kvintiļu grupās (pēc SI)

23. Finansējuma sadalījums pa scenārijiem kvintiļu grupās (pēc ha)

24. MLA aploksne un likmes

25. MLA nozīme atkarībā no saimniecību specializācijas

26. SI kā MLA saņemšanas kritērija izmantošanas problēma

27. Efektīvās atbalsta likmes vidēji saimniecībās ar SI>4000EUR

28. Efektīvās atbalsta likmes vidēji laukkopības specializācijas saimniecībās

29. Efektīvās atbalsta likmes vidēji piena lopkopības specializācijas saimniecībās

30. Efektīvās atbalsta likmes vidēji ganību mājlopu (izņemot piena) specializācijas saimniecībās

31. Efektīvās atbalsta likmes, vidēji, jauktas specializācijas saimniecībās

32. Zemes “politiskās” cenas un ikgadējās nomas maksas aprēķina piemērs

33. Zemes “politiskās” cenas novērtējums, EUR/ha

34. Zemes cenas novirzes no S_B, EUR/ha

35. Zemes cenas novirzes no S_B, %

36. Ikgadējās nomas maksas prognozes, EUR/ha

37. Ikgadējās nomas maksas prognozes- novirzes no S_B, %

38. Sabiedriskā atbalsta pārdale starp lauksaimniekiem un iznomātājiem

39. Sabiedriskā atbalsta pārdale starp lauksaimniekiem un iznomātājiem (turp.)

40. Sabiedriskā atbalsta pārdale starp lauksaimniekiem un iznomātājiem (turp.)

41. Sabiedriskā atbalsta pārdale starp lauksaimniekiem un iznomātājiem (turp.)

42. Pelnošās saimniecības bez ražošanas atbalsta, visas specializācijas kopā

43. Pelnošās saimniecības bez ražošanas atbalsta, piena lopkopības specializācija

44. Pelnošās saimniecības bez ražošanas atbalsta, citu ganāmo mājlopu specializācija

45. Daži vērtējumi: scenāriji un likmes • PPVA ir nepieciešams priekšnoteikums ienākumu nesamazināšanai jaunās sistēmas ieviešanas brīdī visās saimniecību lielumu grupās • Vienīgais scenārijs, pie kura efektīvās likmes nesamazinās nevienai saņēmēju lieluma grupai, ir S_B_PPVA • Vislielāko ienākumu kritumu lielākajām un arī vidējām saimniecībām rada S_B_PDM • Ja vispār ievieš MT, no ienākumu ikgadējā atbalsta līmeņa izlīdzinātības viedokļa labāks PMS ieviešanas laiks būtu 2016. gads (salīdzinot ar 2015. gadu) • MT izvēles gadījumā lielāko saimniecību grupai (praktiski 3., 4. un 5. kvintilei) patiešām lielākas MT (par 4-10 EUR/ha) piedāvā diferencētā zaļināšanas maksājuma ieviešana salīdzinot ar izlīdzināto, kas tomēr iespējama vien tad, ja MT ievieš jau 2015. gadā • Ja prognozējams politisks atbalsts PPVA finansēšanai, pat nepilnā apmērā no LV budžeta, visām saimniecību grupām S_B_PPVA sniedz lielāka ienākuma gūšanas iespēju, pat pieaugot kopējai LIZ platībai 2020. gadā līdz 2,0 milj. Un būtu vēlama iespējami vēlāks PMS ieviešanas laiks. • Tomēr vēsturiskā PPVA saņemšanas faktora ietekme, mainoties saimniecību un nozaru struktūrai, rada priekšnoteikumu nevienlīdzīgai konkurencei starp “vecajām” un “jaunattīstītajām” saimniecībām • MT pārdalošo efektu starp individuālajiem saņēmējiem mazina ES regulā noteiktā MT konverģences prasība, bet ES regulā pieļautās atkāpes no konverģences uzdevuma 2019. gadā ir sarežģītas pēc izpildes mehānisma, un tādēļ sabiedrībai necaurskatāmas un grūti izskaidrojamas.

46. Daži vērtējumi: politiskie un administratīvie faktori • Mazo saimniecību un, īpaši – pārdalošo maksājumu shēmu ieviešana rada paaugstinātu saimniecību “mākslīgas pumpurošanas” risku, kas var sarežģīt administrēšanas procedūras. • Pieņemot lēmumu par jaunās TM sistēmas ieviešanu, jāievērtē politiskais risks, kas izriet no saņēmēju struktūras • 1. kvintilē (pēc platības) ir 77 % no 64 K māksājumu saņēmējiem ar 13% SI • 1. kvintilē (pēc SI) ir 89% saņēmēju ar 37 % zemes • Jebkuras MT sistēmas ieviešana rada papildus administrējamu parādību • MT reģistrs • Konkrētas MT saiknes ar konkrētu platību novērtēšana • Grūti izprotams MT konverģences mehānisms

47. Daži vērtējumi: scenāriju un zemes “politiskā cena” • Vismazākā ietekme uz zemes “politisko cenu” (orientējošā LIZ cenas komponente, kura nepastarpināti izriet no ražošanas atdalītajiem TM) ir S_B scenārijam, lai gan arī šis scenārijs izsauks zemes “politiskās cenas” pakāpenisku pieaugumu. • PMS scenāriji, no vienas puses, samazina “politisko zemes cenu” un nomas maksu tiem, kas iepriekš saņēma tikai VPM. Taču, no otras puses - šie scenāriji būtiski palielina “zemes politisko cenu” vērtīgāko maksājumu tiesību turētājiem. • S_B_PDM scenārija gadījumā būtiski palielinās zemes “politiskā cena” pirmajiem 30 ha (par kuriem var saņemt PDM)

48. Daži vērtējumi: MLA ieviešana • Pie projektētajiem MLA reformas noteikumiem • iekļaujot visu valsts teritoriju • Izmantojot SI kā samazinošu (bet ne izslēdzošu) MLA maksājuma likmes kritēriju un nosakot to zemajā 280 EUR līmenī • Ierobežota MLA finansējuma aploksne efektīvās MLA likmes būtu < 50% no publicētajām nominālajām(25, 36, 47, 58) • Nekoriģēta SI izmantošana rada būtiskus izkropļojumus ietekmē uz nozaru struktūras attīstību • Ieviešot reformēto MLA sistēmu, tiktu radīta konkurences priekšrocība piena specializācijas saimniecībām uz ganāmo mājlopu un jauktās specializācijas saimniecību rēķina • Ieviešot reformētos MLA noteikumus (zemes kvalitāte kā kritērijs) tiek radīts ieviešanas šoks vairākās pašlaik intensīvāko MLA maksājumu teritorijās

49. Daži vērtējumi: blakusefekti pie dažādiem scenārijiem • Jebkura no pieejamajām izvēlēm praktiski nozīmē saglabāt maksājumu sadales nobīdi fizisku produkciju mazāk ražojošo saimniecību (ar mazāko SI) virzienā un S_B_PDM tikai to būtiski pastiprinātu • MT sistēmas ieviešana rada būtisku risku mazināt motivāciju iesaistīt aktīvajā apritē pašlaik neapgūtās LIZ – pie pašreizējā produkcijas tirgus cenu līmeņa un pieņemot, ka pašlaik apritē neiesaistītās LIZ ir ar zemāku produktivitāti, ir visai maza varbūtība, ka uz šīm zemēm vispār bez publiskā atbalsta, būtu vilinoša fiziskas lauksaimniecības produkcijas ražošanas attīstība • Visu MT ieviešana, īpaši MT ar diferencētiem zaļināšanas maksājumiem, rada risku, ka vērtīgāko MT turētāji varētu mainīt savu saimniekošanas stratēģiju, atsakoties no fiziskas produkcijas ražošanas riskiem • MT kapitalizē “pagātnes nopelnus” bez reālām saistībām turpināt , līdz pat MT kā tirgojamu vērtspapīru nonākšanai lauku tirgū • PMS ieviešanas gadījumā, prognozējams, ka zemes bez MT būtiski zaudētu savu tirgus vērtību un būtiski samazinātu iespēju tās izmantot kā ķīlu, veidojot ražošanas attīstības finansēšanas plānus ar kredītu izmantošanu

50. Šoreiz tas bija viss sakāmais