Universidad Rafael Landivar, Instituto del Banco Mundial, y el Lincoln Institute of Land Policy

1. Cuarto Curso de Gestión Urbana y Municipal para Centroamérica“Buscando una gestión urbana inclusiva”Ciudad de Guatemala, Guatemala9 al 19 de Mayo / 2004 Universidad Rafael Landivar, Instituto del Banco Mundial, y el Lincoln Institute of Land Policy [1] “Derechos de propiedad Maria Mercedes Maldonado, 2004. Se puede fotocopiar este material por el Banco Mundial, la Universidad Rafael Landívar en Guatemala y el Lincoln Institute of Land Policy para uso en investigación, educación u otro propósito académico. Todos los materiales están sujetos a revisión. Las opiniones e interpretaciones que aparecen en este documento son las del autor y no deben atribuirse a los organizadores de este evento, ni a las organizaciones para las que la autora trabaja.

2. Gestión del suelo y participación en plusvalías –Elementos centrales desde lo jurídico María Mercedes Maldonado Copello Profesora Investigadora CIDER, UNIVERSIDAD DE LOS ANDES LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

3. QUÉ CARACTERIZA POR ESENCIA A LA CIUDAD? Los elementos colectivos – los servicios e infraestructuras, los espacios públicos – El disfrute conjunto de un mismo espacio, de las reglas de juego , de la riqueza que ella genera Las practicas, representaciones, valores simbólicos, éticos y jurídicos que ese espacio construye

4. QUIEN DEBE PAGAR LA URBANIZACIÓN(entendida como la generación y dotación de los elementos colectivos que definen la ciudad) • Los propietarios de tierra • Los urbanizadores, promotores, constructores • Los ciudadanos en tanto contribuyentes (impuestos) • Los ciudadanos en tanto usuarios (tarifas, precios) • Los ciudadanos a través de la exclusión social y la precariedad

5. CUALES SON LAS REGLAS DE JUEGO EN RELACIÓN CON LA MOVILIZACIÓN -EN TÉRMINOS REDISTRIBUTIVOS- DE LOS RECURSOS LIGADOS A LOS PROCESOS DE DESARROLLO URBANO?

6. DE LA RESPUESTA QUE CADA SOCIEDAD ELABORE A ESTAS PREGUNTAS SE DERIVARÁN LAS CONDICIONES DE CONSTRUCCIÓN DE UN PROYECTO DE TERRITORIO Y DE CIUDAD EN SU DIMENSIÓN POLÍTICA, ESPACIAL, SOCIAL, CULTURAL, AMBIENTAL

7. IMPORTANCIA DEL PAPEL DE LO JURIDICO • Si el espacio no es un objeto sino un lugar en el que se ejercen derechos • Lo que se intercambia en el mercado es un conjunto de derechos • Cómo se distribuyen los derechos y deberes urbanísticos? • Cómo se distribuye la riqueza, los incrementos de valor derivados de los procesos de urbanización?

8. PRINCIPALES ELEMENTOS DE ANÁLISIS • Estatuto jurídico de la propiedad • Dicotomía público – privado • Distribución de derechos y responsabilidades urbanísticas • El orden jurídico como uno de los factores que producen la exclusión social

9. 1o. ESTATUTO JURÍDICO DE LA PROPIEDAD Tres alternativas: • Refuerzo de las garantías del (los) derecho (s) de propiedad • Un movimiento dirigido a incorporar la responsabilidad en la propiedad - restituir los vínculo entre uso y obligación – recuperar el principio de la solidaridad • Estatutos jurídicos diferentes a la propiedad

10. 1o. ESTATUTO JURÍDICO DE LA PROPIEDAD • Persistencia en enmarcar el problema en la lógica civilista de la propiedad • Tendencia a pensar el urbanismo desde el lote individual y los derechos individuales

11. 1o. ESTATUTO JURÍDICO DE LA PROPIEDADLA PROPIEDAD CIVILISTA Características centrales • Su carácter unitario • Su carácter absoluto

12. 1o. ESTATUTO JURÍDICO DE LA PROPIEDADLA PROPIEDAD CIVILISTA • Se construye en torno a la idea de un derecho unitario y absoluto • Que integra el usus, el fructus y el abusus • Es decir que supuestamente no tendría limitaciones • Ausencia de responsabilidad

13. 1o. ESTATUTO JURÍDICO DE LA ROPIEDADLA PROPIEDAD CIVILISTA El tejido jurídico a la escala del derecho de propiedad, definido a través de los códigos romano y napoleónico parte del supuesto de que la propiedad es el derecho supremo sobre los bienes, y que los otros derechos solo podrían ser limitaciones o fracciones de ese derecho total y absoluto.

14. 1o. ESTATUTO JURÍDICO DE LA PROPIEDADMITO CREADO POR LA LEGISLACION CIVIL Tiende a hacernos creer en la supremacía del derecho de propiedad, olvidando que inmediata y simultáneamente, desde su surgimiento, esa misma legislación ha multiplicado los límites, determinaciones y excepciones a su ejercicio.

15. 1o. ESTATUTO JURÍDICO DE LA PROPIEDADMITO CREADO POR LA LEGISLACION CIVIL No es que haya habido una relativización reciente de un derecho de propiedad que hubiera sufrido sucesivas amputaciones o que hubiera sido degradado con el tiempo, sino que “... la propiedad territorial absoluta nunca existió, solo fue un proyecto, por no decir que un fantasma”.

16. 1o. ESTATUTO JURÍDICO DE LA PROPIEDAD PLUSVALIA: Incremento en los precios de la tierra por acciones externas al propietario Incremento en los precios de la tierra que no se derivan del esfuerzo, trabajo o inversion del propietario, sino por acciones de la colectividad Si es asi, pertenecen per se al propietario de tierra esos incrementos?

17. 1o. ESTATUTO JURÍDICO DE LA PROPIEDADMITO CREADO POR LA LEGISLACION CIVIL No es que haya habido una relativización reciente de un derecho de propiedad que hubiera sufrido sucesivas amputaciones o que hubiera sido degradado con el tiempo, sino que “... la propiedad territorial absoluta nunca existió, solo fue un proyecto, por no decir que un fantasma”.

18. 2o. PROBLEMAS DE LA DICOTOMIA PÚBLICO-PRIVADO Los problemas urbanísticos no pueden ser resueltos en el marco estrecho ni del derecho privado ni del derecho administrativo • Constitucionalización del tema • Surgimiento de un derecho social, como el urbanístico

19. 2o. DICOTOMIA PÚBLICO-PRIVADO EL DERECHO CIVIL SIRVE DE SOPORTE AL MERCADO El principal papel cumplido por la legislación civil es el de asegurar la mercantilización de la tierra, a partir de la eliminación de responsabilidades distintas de aquellas derivadas de un contrato EL DERECHO ADMINISTRATIVO REDUCE EL PROBLEMA A limitaciones externas a la propiedad y a tramites o procedimientos de autorización de las actuaciones de los particulares

20. 2o. RUPTURA DE LA DICOTOMIA PÚBLICO-PRIVADO Nuevo sentido de la noción de función pública de la propiedad En principio fue considerada: • Como equivalente a la necesidad de incorporar la tierra al mercado y, por tanto, al desarrollo • O ligada a los límites externos de la propiedad

21. 2o. RUPTURA DE LA DICOTOMIA PÚBLICO-PRIVADO Actualmente vinculada estrechamente a la concepción de derecho – deber A la incorporación de responsabilidades en la propiedad Revalorización del papel de la planeación y el ordenamiento territorial El plan define el contenido del derecho de propiedad

22. 3o. DISTRIBUCIÓN DE DERECHOS Y RESPONSABILIDADES URBANÍSTICAS No todos los derechos corresponden al propietario Provisión de los elementos colectivos a cargo del propietario Separación del derecho de construir del derecho de propiedad

23. 3o. DISTRIBUCIÓN DE DERECHOS Y RESPONSABILIDADES URBANÍSTICAS MAS QUE “ESTATIZAR” LA TIERRA O ADQUIRIRLA POR EXPROPIACIÓN LAS NORMAS URBANÍSTICAS Y EL PLAN DEBEN ADOPTAR SISTEMAS DE DISTRIBUCIÓN DE LOS INCREMENTOS DE VALOR DE LA TIERRA DERIVADOS DE LOS PROCESOS DE DESARROLLO URBANO

24. 3o. DISTRIBUCIÓN DE DERECHOS Y RESPONSABILIDADES URBANÍSTICAS • El principio civilista de enriquecimiento sin justa causa del propietario • El plan como base para la adopción de instrumentos de gestión del suelo • La política de vivienda (o de hábitat) entra a formar parte de una política urbana mas amplia

25. 4o. EL ORDEN JURIDICO GENERADOR DE EXCLUSION SOCIAL Cualquier legislación urbanística, INTERACTUA CON EL MERCADO Y ES APROPIADA POR EL, Y, POR TANTO, INTERFIERE DIRECTAMENTE EN EL ACCESO AL SUELO Y A LA VIVIENDA (Edesio Fernándes) NO HAY NORMAS NEUTRAS, POR TECNICAS QUE APAREZCAN

26. 4o. EL ORDEN JURIDICO GENERADOR DE EXCLUSION SOCIAL Requisitos técnicos no compatibles con las realidades socioeconómicas de producción del suelo y de la vivienda. Elitismo de las leyes Burocratización de los procedimientos administrativos

27. 4o. EL ORDEN JURIDICO GENERADOR DE EXCLUSION SOCIAL La planeación u ordenamiento también tiende a ser elitista y complicado Reivindicarlo como instrumento de promoción de la inclusión social y la integración

28. 4o. EL ORDEN JURIDICO GENERADOR DE EXCLUSION SOCIAL Importancia excesiva otorgada a la identificación precisa del inmueble en tanto objeto físico a través de un registro (catastro y registro inmobiliario) válido en términos del derecho de propiedad Obstaculiza y encarece los procesos de incorporación urbana de los pobladores de los barrios llamados ilegales

29. 4o. EL ORDEN JURIDICO GENERADOR DE EXCLUSION SOCIAL El acceso a la propiedad de los nuevos ocupantes y la protección de derechos individuales de propietarios iniciales tienden a convertirse en el eje de las actuaciones, desde la perspectiva jurídica

30. ALTERNATIVAS • Asegurar el mejoramiento de las condiciones de vida (acceso a servicios, equipamientos, accesibilidad y movilidad, espacios públicos) • Evitar hacer el juego de la especulación de la tierra • Ampliar las escalas de planeación e intervención estatal para asegurar distribución equitativa de cargas y beneficios tanto en los procesos de provisión de tierra urbanizada como de mejoramiento

31. ALTERNATIVAS • Incorporar responsabilidades: • De los propietarios de tierra • De los loteadores • De los compradores y ocupantes • Repensar la noción de informalidad (como negación del otro, como incomprensión de la diferencia, como factor de homogeneización, como desconocedor de las prácticas jurídicas, económicas y vitales de la mayoría de la población de nuestras ciudades)

32. ALTERNATIVAS • El esquema dualista de la ciudad formal/informal o legal/ilegal lleva a pensar las prácticas urbanas de las mayorías como distorsiones, en muchos casos como ilegalidades condenables, exacerbando el rechazo y la exclusión

33. OPERACIÓN URBANISTICA NUEVO USME Oferta de suelo urbanizado para vivienda social a partir de la redistribución social de las plusvalías

34. ALTERNATIVAS HABITUALES DE POLÍTICA PÚBLICA EN MATERIA DE VIVIENDA SOCIAL • Subsidios directos a la demanda, políticas de acceso a crédito • Tolerancia a la ocupación informal, seguido de eventuales programas remediales de mejoramiento y regularización • LA OPERACIÓN NUEVO USME SE UBICA EN UNA TERCERA ALTERNATIVA Aplicación integrada de los instrumentos de gestión del suelo previstos en la legislación colombiana para controlar los precios de la tierra, redistribuir las plusvalías como forma de facilitar el acceso de los más pobres y de quienes pertenecen al llamado sector informal al suelo con urbanismo

35. PRINCIPALES PROBLEMAS LIGADOS A LA PERSISTENCIA DE LA URBANIZACIÓN ILEGAL • Fuertes diferencias en las posibilidades de urbanización (dotación de infraestructuras viales, servicios y otros elementos colectivos de soporte) • Grandes zonas de las ciudades que no cuentan con la posibilidad de recursos para ser urbanizadas • Conveniencia y tolerancia secular con la urbanización ilegal • El mejoramiento de barrios considerado como la quintaesencia de la política social de vivienda • Movilización enorme de recursos hacia los propietarios de tierra

36. PRINCIPALES PROBLEMAS LIGADOS A LA PERSISTENCIA DE LA URBANIZACIÓN ILEGAL • Comprender el problema desde la perspectiva de movilización de recursos sociales

37. FORMAS RECIENTES DE PRODUCCIÓN DE VIVIENDA POPULAR EN BOGOTA Esquema “Urbanizadores” Piratas

38. FORMAS RECIENTES DE PRODUCCIÓN DE VIVIENDA SOCIAL EN BOGOTA URBANIZADOR FORMAL • Compra tierra a precios rurales o • Asociación entre propietarios de tierras y urbanizadores, entre ellos se distribuyen las plusvalías • Cargas generales (vías principales y redes de servicios públicos equipamientos y áreas verdes de escala urbana o general, se llaman afectaciones son cargadas al presupuesto público • Desarrollo predio a predio, se llegó a admitir proyectos de hasta 2.000 m2 • Cesiones locales mínimas pera áreas verdes y equipamientos • Todos los aprovechamientos urbanísticos apropiados por los propietarios o urbanizadores

39. FORMAS RECIENTES DE PRODUCCIÓN DE VIVIENDA POPULAREN BOGOTA Esquema METROVIVIENDA (empresa local)

40. Determinantes de mayor jerarquía Articula a Planeación económica y social y programación municipal de inversiones Programa de ejecución Plan Parcial Zonal o local Unidades de Actuación Urbanística Proyecto Urbanístico Licencias MARCO GENERAL LEY 388/97 Plan de Ordenamiento Territorial

41. LOS INSTRUMENTOS DE GESTION DEL SUELO

42. OBJETIVOS 1. Construcción de un borde o limite definitivo de ciudad, como transición hacia un patrón de ocupación desconcentrado en el contexto de ciudad - región 2. Concretar una estrategia para enfrentar la urbanización ilegal basada en el reconocimiento de la lógica de la ciudad popular (Dificultades de acceso a subsidio y crédito, vivienda progresiva generadora de ingresos, autogestión) 3. Aplicación integrada de mecanismos de gestión de suelo de la ley 388 como base para reducir los precios del suelo y asegurar el acceso al mismo

43. Acceso al S.I.T.M.– Rutas Alimentadoras Ciudadela Nuevo Usme Acceso a Agua Potable- Planta el Dorado OBJETIVOSAsegurar el impacto social de inversiones ya realizadas

44. OBJETIVOS Revertir la tendencia del desarrollo de la zona

45. PREMISAS BASICAS • El aumento en la escala de planeación y gestión facilita la distribución equitativa de cargas y beneficios • La inversión pública y la asignación específica de la normativa urbanística son la base para obtener tierra para fines colectivos y sociales (evitar compras de tierra o expropiaciones) • Gestión del suelo previa o alternativa a la adquisición de suelos • Subsidios directos a la demanda no son la mejor alternativa porque elevan los precios del suelo y facilitan la transferencia de recursos a los propietarios de tierra • Evitar a futuro tener que hacer inversiones en mejoramiento de barrios

46. Bancos Moreno Castro Empresas Pacheco Fam. Romero Salazar Fam. Pardo Conde Fam. Arévalo Fam. González Fam. Gutiérrez Tilaguy Fam. Melo Torres Otros Propietarios propietarios

47. Parque Entre Nubes Corredores Ecológicos Alameda Parques Plazas Colegios La Requilina Equipamientos Tejidos Urbanos Sistema Vial Propuesto

48. ESTRATEGIA TERRITORIAL De borde – Limite Urbano Rural Plan Parcial de control y borde de la ciudad De cuerpos de agua De vías Zona Dotacional Principal Centralidad Consolidación Casco Usme Doble papel Centro de conexión con las áreas rurales Conexión con las áreas rurales • Corredores Ecológicos • Recualificación del casco de la localidad de Usme

49. ESTRATEGIA DE GESTIÓN DEL SUELO Lineamientos de la Operación

50. ESTRATEGIA DE GESTIÓN DEL SUELO Instrumentos de gestión del suelo Anuncio del proyecto: Decreto 266 de 2003 Objetivo: Que las compras públicas de tierra no incluyan los incrementos en los precios del suelo derivados del mismo proyecto • Se solicitó al Departamento de Catastro DACD la elaboración de los avalúos de referencia, teniendo en cuenta la normativa urbanística vigente (Suelo de expansión cuyo uso permitido es el agroforestal) • El DAC presento el resultado final el 30 de diciembre de 2003 y se esta a la espera de la presentación pública de dicho resultado Es el punto de partida para un control a los avalúos de tierra que es uno de los factores con mayor incidencia en la estructura de costos de los proyectos de inversión del Distrito