ANCI XXVIII Assemblea annuale Brindisi, 5-8 ottobre 2011

1. ANCIXXVIII Assemblea annualeBrindisi, 5-8 ottobre 2011 Per un welfare sostenibile Claudio De Vincenti Sapienza Università di Roma

2. Struttura della presentazione A che punto siamo dopo la manovra di bilancio E in prospettiva? Hic Rhodus hic salta Servizi pubblici locali e investimenti infrastrutturali: • efficienza e risorse • programmazione, regolazione e mercato • il finanziamento Servizi sociali: • l’empowerment del cittadino • l’aderenza dei servizi ai bisogni • costruire i mercati • la compartecipazione e l’effetto “leva” Per concludere: una questione di fondo

3. A che punto siamodopo la manovra di bilancio Gli impegni italiani nel quadro del Patto di stabilità e crescita UE: • pareggio di bilancio nel 2013 • mantenimento avanzo primario al 5% di Pil a partire dal 2014 La manovra (DL 98 + DL 138): • riduzione deficit: 28 mld nel 2012, 54 nel 2013, 60 nel 2014 • composizione a regime (2014): entrate 39,2; spese 20,4 I tagli a regioni ed enti locali (compresa sanità): • 2012 - 3,8 • 2013 - 9,2 • 2014 - 12,4 Sul fronte investimenti: • in base al DEF tra il 2010 e il 2012 la spesa in c/K scende dal 3,5 al 2,7% del Pil; • ulteriore riduzione a seguito dei tagli apportati dalla manovra ai fondi strutturali e agli enti locali

4. In prospettiva Il Patto di stabilità interno (PSI): • obbligo di un saldo di bilancio definito per ciascun anno del triennio 2011-2013 in proporzione all’ammontare delle spese correnti registrato in media nel triennio 2006-2008 e un vincolo stringente alla crescita nominale del debito • allocazione delle risorse e PSI dopo il 2014 Il Federalismo fiscale: • percorso di convergenza ai costi e ai fabbisogni standard entro il quadro del PSI • il fondo perequativo opererà entro questi limiti • il fondo di riequilibrio infrastrutturale risentirà della flessione della spesa in c/K a livello nazionale

5. Si possono allentarequesti vincoli? In parte no: • va evitato un ulteriore aumento della pressione fiscale, che già da quest’anno è ai massimi storici e con la manovra raggiunge il 44,4% • ulteriori tagli di spesa centrale sono possibili (spending review, pensioni) ma devono essere destinati a evitare il taglio di 20 mld nelle detrazioni Irpef (lavoro, pensione, famiglia, tax expenditures) e a finanziare le parti sottodimensionate del welfare (ammortizzatori sociali, assistenza) • l’auspicabile ricomposizione delle entrate va destinata a ridurre il carico fiscale su lavoro, famiglia, impresa In parte sì: • se si tagliano altre spese centrali, si liberano risorse per investimenti e servizi e, per questo verso, anche per i Comuni • il tema è l’allocazione delle risorse tra livelli di governo ma anche l’efficienza nell’uso delle risorse da parte di goni livello di governo

6. Hic Rhodus hic salta La via d’uscita: • un salto di qualità nella capacità di governo e nell’efficienza dell’azione pubblica centrale e locale Due settori chiave su cui puntare a livello comunale: • servizi pubblici locali e investimenti infrastrutturali • servizi sociali Loro centralità: • per la crescita • per la coesione sociale Un analogo salto di qualità devono fare le amministrazioni centrali: • crescita e coesione sociale sono essenziali in sé, ma anche per riportare a sostenibilità il debito pubblico e allentare i vincoli di bilancio

7. Servizi pubblici locali(1) Efficienza e risorse: • urgente una ripresa degli investimenti nei servizi pubblici locali (in particolare idrico, rifiuti, TPL) • necessario innalzare l’efficienza di gestione dei servizi per generare risorse per l’autofinanziamento riducendo al minimo l’impatto sui cittadini in termini di tariffe o di imposizione locale • necessario coinvolgere risorse finanziarie private in forme che non si risolvano in aumento del debito pubblico • per memoria, regole di contabilità europee: finanziamenti a debito contratti da società in-house o da enti pubblici economici ed aziende speciali vengono contabilizzati “on-balance” (debito pubblico degli enti locali proprietari); per i concessionari non in-house è essenziale il trasferimento dei rischi (lavori e domanda) sul soggetto gestore

8. Servizi pubblici locali(2) Programmazione, regolazione, mercato: • distinzione dei ruoli tra ente locale rappresentante degli interessi dei cittadini e soggetti gestori dei servizi orientati all’economicità della gestione; l’efficienza dipende dal disegno della rete (programmazione) e dalla tensione cui è sottoposto il gestore del servizio (regolazione e mercato) • la programmazione da parte dell’ente locale della rete e dell’estensione del servizio (necessario aggregare in ATO – economie di scala e di varietà - e potenziare le capacità tecniche di programmazione) • la regolazione da parte dell’ente locale (ATO) dell’attività del gestore per orientarlo a soddisfare gli obiettivi della programmazione nelle forme più efficienti; il ruolo di Autorità indipendenti nazionali nel supportare l’attività di regolazione dell’ente locale (ATO) • il ricorso al mercato (concessione a terzi e società mista) come strumento per ampliare le possibilità di scelta dell’ente locale (ATO): la questione dell’asimmetria informativa nella produzione diretta (commistione di ruoli) e nel ricorso al mercato (disegno delle gare e durata degli affidamenti); il contrasto di interessi e il contratto di servizio • una critica all’art. 4 del DL 138/2011: la questione della transizione; come passare dall’in-house al mercato

9. Servizi pubblici locali(3) Il finanziamento: • ricomposizione spesa pubblica verso investimenti • capacità tecnica di programmazione e certezza del quadro di regolazione come precondizioni essenziali per attrarre capitali privati • corporate finance vs. project finance: PF utile per opere singole dove il rischio di costruzione prevale e la gestione ha natura di routine (esempi); CF si adatta meglio ad attività di servizio che sono caratterizzate da abilità imprenditoriale nel gestire condizioni di costo e di domanda variabili • sfruttare la nuova “mission” di CDP e l’interesse dei LTI verso gli investimenti infrastrutturali con rendimenti limitati ma stabili e prolungati nel tempo

10. Servizi sociali(1) L’empowerment del cittadino: • i “fallimenti” del mercato nei servizi di prossimità: • esternalità positive che il mercato non processa e “meritorietà” dei servizi • vincoli di bilancio individuali e divisione del lavoro familiare • mercati “sottili” e offerta frammentata • i “fallimenti” dell’intervento “command & control”: • l’organizzazione secondo procedure burocratiche invece che in base alla valutazione dei risultati produce autoreferenzialità delle strutture di produzione • quantità dei servizi limitata da inefficienza e alti costi di produzione • qualità che spesso non incontra i bisogni dei cittadini • mettere il cittadino al centro del sistema di welfare: • un intervento pubblico volto a rafforzare il potere di scelta del cittadino

11. Servizi sociali(2) L’aderenza dei servizi ai bisogni: • universalità del diritto alla fruizione dei servizi di qualità sociale • natura differenziata dei bisogni individuali in questo campo • lo spazio di scelta individuale nei servizi di prossimità • dotare il cittadino di capacità d’acquisto su un mercato che l’intervento pubblico cura dai suoi “fallimenti”

12. Servizi sociali(3) La domanda potenziale, specie per i servizi all’infanzia e alla non autosufficienza, è molto elevata e insoddisfatta Il mercato esiste già, ma funziona molto male: insufficiente capacità di acquisto dei cittadini, frammentazione dell’offerta, lavoro irregolare Costruire i mercati nei servizi di prossimità: • programmazione pubblica della rete di servizi • modificare l’uso delle risorse pubbliche destinandole a finanziare buoni-servizio nominativi e non trasferibili, che il cittadino può spendere solo per l’acquisto di servizi offerti da erogatori accreditati e regolati dagli enti locali • differenziare il valore dei buoni-servizio in relazione alle condizioni economiche dei cittadini (“prova dei mezzi”) in modo da allargare la quantità di servizi a disposizione della popolazione a parità di risorse pubbliche impegnate • costruire un mercato dei servizi, regolato dall’autorità pubblica nei prezzi e nella qualità, dove i servizi sono offerti da imprese – cooperative sociali, organizzazioni non profit, imprese for profit – in grado di organizzare il lavoro in modo più efficiente rispetto alle prestazioni individuali e in forme regolari, migliorando costi e qualità dei servizi

13. Servizi sociali(4) La compartecipazione e l’effetto “leva” delle risorse pubbliche: • nei servizi di prossimità il ruolo della compartecipazione è triplice: • sostenere una espansione dei servizi per ogni dato ammontare di risorse pubbliche impegnate (effetto “leva”) • fare da rivelatore delle preferenze effettive del cittadino per un servizio: la completa gratuità deresponsabilizza • dare potere al cittadino come acquirente nei confronti della struttura di erogazione del servizio • la differenziazione in base alle condizioni economiche è essenziale per realizzare le tre funzioni indicate: • ampliare le possibilità di accesso ai servizi e quindi espanderne la domanda • consentire di esprimere realmente le proprie preferenze anche ai cittadini in condizioni economiche svantaggiate • mettere tutti in grado di esprimere un potere di acquisto adeguato

14. Per concludere:una questione di fondo Nella consapevolezza dei “fallimenti” del mercato, e quindi della necessità del ruolo pubblico di programmazione e regolazione, ho posto l’accento - sia con riferimento alle local utilities che ai servizi sociali - sulla questione del rapporto da costruire tra pubbliche amministrazioni e mercato e del coinvolgimento di risorse imprenditoriali e finanziarie private Pur rispondendo ai vincoli stringenti di finanza pubblica con cui ci confrontiamo e all’esigenza di rientro del debito pubblico, la questione sollevata ha un valore più di fondo, quello di costituire in realtà il modo con cui l’intervento pubblico rafforza la sua capacità di governo effettivo sui processi economici in funzione delle proprie finalità sociali Il tema è quello dei modi con cui i poteri pubblici possono più efficacemente orientare l’allocazione complessiva delle risorse (pubbliche e private) verso obiettivi di interesse generale, ossia costruire un sistema di convenienze che porti il mercato a servire gli interessi della collettività La crisi di finanza pubblica di fronte a cui ci troviamo e i vincoli che ne derivano per tutti i livelli di governo, compresi quelli locali, è una strettoia in cui non ci saremmo mai augurati di dover passare. Ma questo passaggio ci costringe anche a misurarci con un tema che per troppo tempo abbiamo pensato di poter rimuovere, quello dell’uso più efficiente delle risorse in funzione dell’interesse generale ovvero quello del governo pubblico dei mercati