Organisatievormen

1. Organisatievormen Instituut voor de Overheid Koen Verhoest

2. Inhoud • Module 1: organisatievormen • Module 2: organisatievormen “kiezen” • Module 3: toepassingen • Praktijkgetuigenissen • Cases • Toepassing op eigen dienst

3. Organisatievormen Per vorm: Deel I vormen • Wat? (kenmerken) • Subvormen - Voorbeelden (op verschillende overheidsniveaus) Deel II aandachtspunten • Sterktes & zwaktes • Aansturing • Proces= succes en faalfactoren Deel III: criteria • Criteria Extra: resultaten • Resultaten

4. Module 1 Organisatievormen

5. Organisatievormen • Eigen beheer • Delegatie / budgethouderschap • Interne verzelfstandiging • Externe verzelfstandiging (pub & priv) • Uitbesteding • PPS • Inschakeling not-for-profit • Privatisering

6. 2 analysekaders “Wie doet wat?” Verdeling van de functies -Planning en normering -Productie -Financiering/bekostiging -Controle en evaluatie Verzelfstandiging en privatisering als verschuiven vanverantwoordelijkheid i.v.m. functies Inrichting van het sturingsarrangement -Inputsturing -Proces- of resultaatsturing -Koppeling van bekostiging aan resultaten -Competitie door andere aanbieders -Beheersautonomie *financieel management *personeelsmanagement Verzelfstandiging en privatisering als de verschuiving van sturing door de centrale overheid

7. Eigen beheer

8. Eigen beheer Publieke dienstverlening wordt verzorgd door centrale overheidsadministratie • Afdeling, administratie of departement • Provinciale administratie • Gemeentelijke administratie (vb. Dienst bevolking, stedebouw) • Variant: gedeconcentreerde buitendiensten (vb. Admin. Belastingen)

9. Eigen beheer • Centrale overheidsdiensten hebben geen eigen rechtspersoonlijkheid • De planning, productie, financiering, controle gebeuren door centrale overheid • Strakke inputsturing door horizontale eenheden, processturing door hiërarchie, incrementele inputbekostiging, monopolie • Copernicus (federaal) en BBB (Vlaanderen): evolutie naar meer autonomie en ex post controle

10. Delegatie/budgethouderschap

11. Delegatie / budgethouderschap • Geen organisationele vorm van verzelfstandiging • Wel beheersautonomie (vnl. inzake financieel management) via enveloppefinanciering voor bepaalde kostensoorten • Taakstellend via explicitering van doelstellingen, opvolging en evaluatie • Kan gekoppeld worden aan mandaatfunctie • OCMW + nieuw gemeentedecreet

12. Verzelfstandiging

13. Verzelfstandiging Verzelfstandiging = divers fenomeen • Autonome structuren binnen kernoverheid • Autonome structuren afgesplitst van kernoverheid • In sommige gevallen rechtspersoonlijkheid • Uitgebreide beheersautonomie • Aansturing en controle

14. Sturing van agentschappen Traditioneel • Formeel: ex ante gericht op inputs – beperkte beheersautonomie • Soms wel grote feitelijke mate van beheersautonomie / ruime mate van beleidsautonomie Nieuw • Formeel: ex post gericht op resultaat via beheersovereenkomst • Ruime formele mate van beheersautonomie mits gelijke informatie • Hercentralisering van strategische beleidsautonomie • Feitelijk: niet altijd klaar voor resultaatsturing

15. Samenvattend

16. Subvorm 1: interne vorm Publieke taak verzorgd door intern verzelfstandigd agentschap • Organisatie binnen centrale overheid • Rechtstreeks onder het hiërarchisch gezag van de politieke overste • Toegenomen beheersmatige autonomie: vooral financieel management - HRM autonomie afhankelijk van personeelstatuut

17. Subvorm 1: interne vorm • Inputsturing vermindert (geen detailsturing) en meestal ook processturing door delegatie • Politieke verantwoordelijkheid van minister blijft volledig, net als zijn mogelijkheden tot interventie • Meestal geen rechtspersoonlijkheid (invloed op juridische zelfstandigheid, eigen vermogen, in rechte optreden) • Minister / regering is beheerder

18. Subvorm 1: interne vorm Federaal en Vlaanderen - voor BBB • DAB’s • Begrotingsfondsen • Gewoon staatsbedrijf • Met rechtspersoonlijkheid: openbare instelling cat. A Vlaanderen: na BBB • IVA zonder rechtspersoonlijkheid • IVA met rechtspersoonlijkheid • Al dan niet met raadgevend comité Gemeentelijk niveau • Voor gemeentedecreet: gewoon gemeentebedrijf (“regie”) • Na gemeentedecreet: budgethouderschap, interne verzelfstandiging

19. Subvorm 1: interne vorm Begrotingsfondsen • inkomsten uit specifieke heffingen die geoormerkt zijn • beperkte autonomie inzake begroting (analiteit en universaliteit) en financieel management: overdracht van ene begrotingsjaar naar andere, Bv. Fonds Ontwikkelingssamenwerking Diensten Afzonderlijk Beheer • beperkte autonomie inzake begroting, VWS na 1994 Staatsbedrijven met com., fin. of indus.kar., regies • beperkte autonomie inzake begroting: bv. niet-limitatieve kredieten, bv. Centrale arbeidsdienst van Bestuur van de Strafinrichtingen

20. Subvorm 1: interne vorm Intern verzelfstandigde agentschappen • Meer beheersautonomie in ruil voor resultaatsturing (bv. contractmanagement) • minister blijft volledig verantwoordelijk, maar onthoudt zich van detailsturing tijdens contractuitvoering (gemoduleerde delegatie) • gewijzigde rol van centrale departementen • Vbn. Nederland, Verenigd Koninkrijk, Stad Antwerpen, Vlaanderen (BBB)

21. Subvorm 1: interne vorm Openbare instellingen categorie A • eigen rechtspersoonlijkheid, • gepersonaliseerde besturen maar onder rechtstreeks hiërarchisch gezag van de regering, (vbn. OVAM, VMM, Regie der Gebouwen, BIPT, FAVV) • veelal papieren instellingen (bv. FBJ, VLIF, Limburgfonds)

22. Subvorm 1: interne vorm Openbare instellingen categorie A Wet van 16 maart 1954: • minister heeft de beheersbevoegdheid; • minister van Financiën controle op beslissingen met fin. en budg. impact • rol voor Inspectie van Financiën • personeelsformatie en -statuut door regering bepaald • financieel: begroting en rekeningen onder minister, goedkeuring van begrotingen door parlement; na goedkeuring, mogelijkheid van niet-limitatieve kredieten, reserveren lenen en beleggen, vrijstelling visum Rekenhof

23. Subvorm 2: externe vorm Publieke taak verzorgd door extern verzelfstandigd agentschap • Organisatie die niet onder het hiërarchisch gezag van de politieke overste valt • Eigen rechtspersoonlijkheid • Eigen patrimonium • Eigen raad van bestuur • Onder administratief toezicht • Beperkte mogelijkheid tot ministeriële interventie • Beperking van ministeriële verantwoordelijkheid • In sommige gevallen resultaatsturing

24. Subvorm 2: externe vorm Federaal oud en Vlaanderen voor BBB • VOI cat. B • VOI cat. C • VOI cat. sui generis Vlaanderen na BBB • EVA pub Federaal nieuw • Instellingen sociale zekerheid • Autonome overheidsbedrijven  publiekrechtelijke NV’s  met partiële private aandeelhouders Gemeentelijk niveau • Voor gemeentedecreet: autonome gemeentebedrijf • Na gemeentedecreet: externe verzelfstandiging als autonoom gemeentebedrijf

25. Extern verzelfstandigde overheidsdienst • Openbare instellingen Categorie B (C en D) en sui generis • historiek • wet van 16 maart 1954 • beheersorganen door regering benoemd op voordracht, AG • adm toezicht door minister en minister van Financiën en twee regeringscommissarissen, schorsend beroep (incl. algemeen belang) en subsitutieregeling • personeelsformatie en -statuut door regering bepaald (uitzondering voor bepaalde sui generis instellingen) • financieel: begroting en rekeningen door beheersorganen en goedkeuring door ministers, bekendmaking van begrotingen door parlement; na goedkeuring, mogelijkheid van niet-limitatieve kredieten, reserveren, lenen en beleggen, verschuiven tussen limitatieve kredieten • Vorm: Openbare instelling, CV of NV

26. Externe verzelfstandiging onder de wet van 1954: ervaringen • Groot aantal instellingen (Vlaanderen: 34) met groot belang op financieel en personeelsvlak • Weinig heroverweging bij regionalisering • Grote heterogeniteit inzake • Rechtsvorm • Beheersorganen (samenstelling en taken) • Toezichtsregelingen • Wet van 1954 te strak  feitelijke uitholling van wet van 1954 zonder plaatsvervangende sturing • Inz. Beleidsautonomie • Inz. Beheersautonomie

27. Federaal beleid inzake externe verzelfstandiging: periode 1990-2006 • Autonoom overheidsbedrijf • wet van 21 maart 1991: Post, Belgacom, NMBS • economisch (eenmaking europese markt), technologisch en bestuurlijke evoluties • responsabilisering i.p.v. privatisering • scheiding taken van algemeen belang en commerciële taken • verregaande beheersautonomie in ruil voor beheerscontract • beheersorganen: raad van bestuur en directiecomité, benoemt en ontslaan door de regering, college van commissarissen • beperkt administratief toezicht door één regeringscommissaris (geen algemeen belang) • autonomie inzake activiteiten, filialisering en participaties, lenen en beleggen, personeelsstatuut, onderhandelingen… • uitvoeringsimmuniteit voor goederen inzake taken van algemeen belang, onmogelijkheid van faillissement

28. Federaal beleid inzake externe verzelfstandiging: periode 1990-2002 • Autonoom overheidsbedrijf • ervaringen: voortschrijdende liberalisering, moeilijkheid van herstructureringen (vakbonden), aantrekkelijkheid van NV-structuur, bestuursprivatisering, afzwakking van politiek primaat (weinig sanctiemogelijkheid) • Omvorming tot publiekrechtelijke NV + gedeeltelijke privatisering b.v. via beursgang (b.v. Belgacom en Post) • Sociale parastatalen (KB van 1997) • Beperkte verruiming van beheersautonomie en beheerscontract • Trage en onvolledige uitvoering • Gedrag conflicteert met contractuele relaties

29. Federaal beleid inzake externe verzelfstandiging: periode 1990-2006 • Expliciet maar slechts partieel en gradueel • Geen duidelijke keuze voor vervanging van input- door resultaatsturing • Onvoldoende sturingscapaciteit in federale overheid • Resultaatsturing niet geoptimaliseerd

30. Vlaams beleid inzake externe verzelfstandiging • periode ‘99-2006: expliciet, systematisch en omvattend via ontwerp kaderdecreet en sectorale screening • eenduidige categorisering met differentiatiemogelijkheid • Voorkeur IVA vs EVA, publiek vs privaat (criteria) • responsabilisering Raad van Bestuur • beheersovereenkomst en ex post toezicht & audit (quit vernietigingsrecht en dwangvoogdij ?) • participaties en filialisering • feitelijke uitvoering • Verdere differentiatie (bv; IVA met rechtspersoonlijkheid) • Splitsing beleidsvoorbereiding en -uitvoering

31. Subvorm 2: privaatrechtelijke vorm • Organisatie die niet onder het hiërarchisch gezag van de politieke overste valt • Met privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid (vb. NV of VZW vorm) • Eigen patrimonium • Eigen raad van bestuur • Veelal hybride kenmerken: • Soms onder administratief toezicht • Overheidsvertegenwoordiging in raad van bestuur • Activa en passiva van overheid • Beperking van autonomie • In sommige gevallen resultaatsturing

32. Subvorm 2: privaatrechtelijke vorm Federaal en Vlaanderen voor BBB • Onoverzichtelijk geheel van vennootschappen en VZW’s die op één of andere wijze band hebben met overheid (oprichting, raad van bestuur, financiering, administratief toezicht) • Heterogeniteit • Juridische onduidelijkheid door driewegenleer  evolutie naar tweewegenleer Vlaanderen na BBB • EVA privaatrechtelijk Gemeentelijk niveau • Voor gemeentedecreet: gemeentelijke VZW • Na gemeentedecreet: externe verzelfstandiging in privaatrechtelijke vorm

33. Publiek-publieke samenwerking • Besturen werken samen om dienst aan te bieden • Tussen gemeenten (decreet 2001) • Projectgewijs • Interlokale vereniging (zonder rechtspersoonlijkheid en zonder overdracht) • Projectvereniging (rechtspersoonlijkheid, maar geen overdracht) • Dienstverlenende vereniging (zonder overdracht) • Opdrachthoudende vereniging (met beheersoverdracht) • Intercommunales • Intergemeentelijke vzw’s

34. Uitbesteding

35. Uitbesteding Basiskenmerken Productie en/of levering van publieke diensten door private aanbieder in opdracht van overheid • Overheid doet planning, controle en bekostiging • Beperkt zich tot één fase van de levenscyclus • Aanbesteding volgens overheidsopdrachtenregelgeving

36. Uitbesteding Subvormen en voorbeelden: • Externe en interne uitbesteding • Evolutie: aard diensten en aard relatie • Van ondersteunende diensten naar externe dienstverlening • Evolutie naar langere en omvattender contracten • Voorbeelden • Huisvuilophaling op gemeentelijk of intercommunaal vlak • IT-functie in Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

37. Uitbesteding Uitbestede diensten zie Kakabadse (figure 3)

38. Verlening van concessies • Concessie-overeenkomsten: Privé-sector staat in voor bestuur, productie en financiering. Overheid controleert of de bepalingen van het lastenboek zijn vervuld, of reguleert. • Criteria: voor produktie belangrijke infrastructuur noodzakelijk (bv. telefonie, spoorwegennet, verkeersinfrastructuur) en technologie van basisinfrastructuur weinig verandert; stabiele vraag; domeinen waar overheid belangrijke verantwoordelijkheid blijft dragen (bv. keuring van voedingswaren); waarbij exploitatie weinig concurrentie • Voordeel: concurrentie bij het bieden • Voorwaarden: eerlijke gunning (wetgeving inzake gunning van de overheidsopdrachten) • bvn. liefkenshoektunnel, exploitatie en distributie van openbare nutsvoorzieningen (Belgacom) en vervoer (NMBS; busconcessies, exploitatie van luchthavens BATC).

39. Publiek-private samenwerking

40. Publiek-Private Samenwerking (PPS) Eén of meer publieke en één of meer private partijen stemmen hun activiteiten op enigerlei wijze op mekaar af – vanuit de eigen verantwoordelijkheden en kwaliteiten Kosten, risico’s en opbrengsten worden in een onderling overeengekomen verhouding onder de betrokken partijen verdeeld

41. Publiek-Private Samenwerking (PPS) Verschillende vormen • Contractueel : combinaties van DFBMO • Structureel Verschillende financieringstechnieken Verschillende graden van private betrokkenheid bij publieke taak • ontwerp en creatie van infrastructuur • uitvoeren van ondersteunende taken • uitvoeren van (publieke) diensten Enge en brede vormen van PPS

42. PPS: mogelijkheden (Vl. KC 2005)

43. Inschakeling non profit

44. Inschakeling non profit • Georganiseerde initiatieven vanuit burgers, vrijwilligers en non-profit organisaties (middenveld) • Meestal inschakeling via een niet-competitieve uitbesteding, sterk gereguleerde markten of via overheidssubsidie • Evolutie naar meer en meer competitieve aanbestedingen, meer vrije marktwerking, doelgebonden subsidies en contracten

45. Vormen Niet expliciet competitief • Subsidiëring derde sector door overheid • Mate van doelgebondenheid • Outputgerelateerde financiering versus capaciteitsfinanciering • Koppeling aan contractuele afspraak in de vorm van een convenant; beheersovereenkomst • Koppeling aan aantal/aard gebruikers Wel expliciet competitief • Financiering via vouchers • Uitbesteding via tendering procedure Fundamentele keuze is partnerschap versus marktrelatie, met diverse tussenvormen

46. Vormen Purchase of service contracting • Sociale dienstverlening: gericht op gedragsverandering en dus complex en onvoorspelbaar; arbeidsintensief; intensieve monitoring nodig; hoge mate van competitie niet altijd mogelijk of wenselijk; nood aan continuïteit en coördinatie; meestal bij non-profit organisaties • Competitieve variant; onderhandelde variant; cooperatieve variant • Scope van contract: eng – breed • Wanneer kiezen: competitie – keuze; actoren met goede reputatie; overheid genoeg informatie; overheid en actoren voldoende middelen voor contractproces; wettelijke beperkingen

47. Vormen Vouchers • Definitie: subsidie die beperkte koopkracht geeft voor keuze tussen een beperkte set van diensten • Subsidiëring van de vraagzijde, in plaats van de aanbodzijde • Beperking van diensten – beperking van aanbieders (bv. Erkenning, vergunning) • Incentive om gedrag van gebruiker te veranderen en door aanbieders meer competitie te laten ondergaan • Adverse selection als probleem: nood aan informatie • Doelgroepgericht, budgettair goed beheersbaar; maar nood aan regulering en nood aan gedragenheid

48. Privatisering

49. Privatisering • Overdracht van activiteit naar privé-markt, waarbij private aanbieder zowel planning, productie, financiering als controle waarneemt • Partieel en volledige privatisering • Liberalisering en privatisering zijn niet gelijk, maar dienen wel samen te gaan • Privatisering en deregulering zijn niet gelijk: • Overheidsregulering mogelijks noodzakelijk: kwaliteit van productie, prijsregelgeving, marktstructurering • Vbn.OKI’s: ASLK, gemeentekrediet, Sabena, Belgacom

50. Privatisering • Subvormen (OECD 2003 tabel 2.4, p. 105-106) • ‘Public share offerings’ op de aandelenmarkt (versterkt aandelenmarkt, nadeel: aandeelhouderschap is versplinterd) • ‘Trade sales’ (door onderhandeling of competitieve aanbesteding) (post- privatiserings-engagmenten mogelijk, strong governance, nadeel is mindere transparantie) • Gemengde verkopen • Buy-out door management en/of werknemers (motivatie, corporate governance versterkt, conflicten mogelijk, kleinere expert-gedreven bedrijven) • Verkoop van activa (meestal na liquidatie van overheidsbedrijf) • Massa privatisering (door vouchers aan bevolking, eerste fase van transitie economie)