MASTER EN INGENIERIA DEL AGUA ECONOMÍA Y GESTIÓN DEL AGUA

1. MASTER EN INGENIERIA DEL AGUA ECONOMÍA Y GESTIÓN DEL AGUA José Antonio Orejón Pajares Ingeniero de Caminos Curso 2009-2010

2. SISTEMAS DE GESTIÓN • CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS 1.1.- LOS SERVICIOS DE AGUAS 1.2.- NUEVAS ORIENTACIONES DE LOS SERVICIOS DE AGUAS 1.3.- LEGISLACIÓN DE REFERENCIA • CONTEXTO DE LAS EMPRESAS MUNICIPALES 2.1.- LAS EMPRESAS MUNICIPALES DE SERVICIOS 2.2.- MODELO DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUAS 2.3.- MODELO DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUAS EN LA UNIÓN EUROPEA 3. PÚBLICO VS PRIVADO

3. CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS 1.1.- LOS SERVICIOS DE AGUAS La definición de los procesos del Ciclo Integral de Agua incluye la captación, transporte, tratamiento, distribución, gestión de redes de alcantarillado y la depuración de aguas residuales, tanto domésticas como industriales. La primera fase consiste en la captación del agua en las distintas fuentes de suministro. Pueden ser aguas superficiales, generalmente reguladas mediante embalses, o aguas subterráneas. En la segunda fase se transporta el agua hasta las plantas de tratamiento de agua potable (ETAP). La tercera fase consiste en el tratamiento mediante el cual el agua es sometida a procesos físicos y químicos y a su posterior desinfección para que sea apta para el consumo humano. En la cuarta fase el agua es distribuida hasta los depósitos y desde estos a los distintos puntos de consumo. En la quinta fase el agua, una vez utilizada, es evacuada y recolectada por la red de alcantarillado y conducida hasta las depuradoras de aguas residuales (EDAR). La sexta fase consiste en la depuración del agua y su posterior vertido al cauce receptor.

4. CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS 1.2.- NUEVAS ORIENTACIONES DE LOS SERVICIOS DE AGUAS El análisis de la evolución de los Servicios de Aguas permite identificar tres criterios de desarrollo. • Orientación a la gestión total del Ciclo Integral del Agua. • El histórico reparto competencial o la titularidad de las infraestructuras han condicionado y repartido la gestión de un Ciclo que tiene entidad propia y donde el conocimiento especializado puede aportar un gran valor añadido. • La dimensión empresarial de los Servicios del Agua también ha condicionado que la gestión estuviera parcelada, pues, hasta hace poco, desde cada Ayuntamiento se trataba de dar una respuesta básica de suministro de agua a los vecinos, sin atender convenientemente a las otras etapas del ciclo. • Tradicionalmente los Servicios del Agua contaban con personal de muy poco cualificado dirigido por un número muy reducido de Técnicos Superiores. Con esta limitación, se entiende también la concentración de actividades en las estrictamente necesarias para garantizar el suministro. Esta realidad laboral ha evolucionado en los últimos años, lo que va facilitando asumir nuevas funciones y responsabilidades dentro del ciclo. • Al concepto de Ciclo Integral del Agua se ha incorporado una preocupación creciente por la sostenibilidad y el respeto al medio ambiente, con lo que se están ampliando las actividades de los Servicios de Agua en la gestión del medioambiente.

5. CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS 1.2.- NUEVAS ORIENTACIONES DE LOS SERVICIOS DE AGUAS • Orientación a la concentración empresarial. • El conocimiento del Ciclo Integral del Agua va dotando al sector de nuevas tecnologías y métodos que ofrecen mejores resultados, pero que necesitan mayores inversiones en investigación, tecnología, infraestructuras y formación. • La demanda de estos nuevos métodos a los operadores que poseen el conocimiento, y la necesidad, por parte de estos, de rentabilizar las inversiones realizadas ha conducido a la concentración empresarial de los Servicios de Aguas. • No obstante lo anterior, la responsabilidad de la gestión sigue estando mayoritariamente en manos públicas que deberán adaptarse a las nueva situación o dejar paso a la iniciativa privada. • Orientación al Cliente • Las Empresas de Aguas, hasta hace poco, consideraban a los usuarios del servicio como simples abonados y no como clientes. • Los precios no se fijan libremente en función de la oferta y la demanda sino que se rigen por tarifas aprobadas por los órganos administrativos correspondientes. • Los Servicios de Agua han tomado conciencia de la necesidad de prestar un buen servicio a sus clientes y por este motivo, se han puesto en marcha diversas iniciativas: departamentos específicos de atención al cliente, sistemas de sugerencias y reclamaciones, acceso web a los servicios, etc.

6. CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS 1.3.- LA LEGISLACIÓN DE REFERENCIA Los Servicios de Aguas se han visto muy afectados en los últimos años por el amplio desarrollo legislativo y normativo dentro del ámbito de su competencia. Nuevas exigencias legales que han partido desde todos los ámbitos administrativos: internacional, europeo, estatal, autonómico y local, fundamentalmente en el marco medioambiental. Se hace preciso destacar la influencia que tendrá en el sector la aplicación de la Directiva Marco recientemente aprobada por la Unión Europea, cuya transposición al marco legal español se deberá realizar en un corto plazo de tiempo según los plazos establecidos en la propia Directiva y que afectara a todas las fases del Ciclo Integral del Agua.

7. CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS 1.3.1- Marco competencial local en la gestión local. Constitución española (1978) • Garantiza la autonomía de las Corporaciones Locales y la suficiencia de sus Haciendas para el desempeño de las funciones que la Ley les atribuye. (arts. 140 y 142). • Establece la libertad de empresas en el marco de la economía de mercado (art. 38), pero al mismo tiempo subordina al interés general toda la riqueza del país, sea cual se su titularidad, reconociendo la iniciativa pública en la actividad económica (art. 128).

8. CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS 1.3.2- Marco competencial local en la gestión local. Ley de bases de régimen local (1985) • El Municipio ejercerá en todo caso competencias en las siguientes materias (art.25) l) Suministro de agua. • El Municipio por si o asociado deberá prestar los servicios siguientes (art.26) A) En todos los Municipios • Abastecimiento domiciliario de agua potable y alcantarillado. • Los servicios públicos locales pueden gestionarse de forma directa o indirecta (art. 85). • Las Entidades Locales podrán ejercer la iniciativa pública para el ejercicio de actividades económicas (art. 86.1). • Se declara a favor de las Entidades Locales las siguientes actividades o servicios esenciales: abastecimientos y depuración de agua ... (art. 86.3).

9. CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS Legislación aplicable • Ley 7/85 de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, con la modificación operada por la Ley 57/2003 de 16 de diciembre de medidas para la modernización del Gobierno Local (LRBRL • Ley 6/1997, 14 de abril de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) • Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP) • Ley 48/1998 de 30 de diciembre que regula los procedimientos de contratación en los “sectores excluidos” • Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL) • Ley 5/1997, de 22 de julio de Administración Local de Galicia

10. CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS La gestión de servicios públicos en la LRBRL tras la Ley 57/2003 • Servicios públicos de prestación obligatoria y de titularidad municipal • Servicios públicos esenciales reservados a las entidades locales • Servicios públicos prestados habitualmente en régimen de monopolio • Libertad para organizar los servicios de su competencia

11. D1) Gestión por la propia entidad local D2) Organismo autónomo D3) Entidad pública empresarial D4) Sociedad mercantil cuyo capital social pertenece íntegramente al Ayuntamiento • CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS 1.3.2- Marco competencial local en la gestión local. Formas de gestión GESTIÓN DIRECTA GESTIÓN INDIRECTA I1) Concesión I2) Gestión Interesada I3) Concierto I4) Arrendamiento I5) Sociedad cuyo capital social pertenece parcialmente a la entidad local. Empresa mixta EL MUNICIPIO ES EL TITULAR DEL SERVICIO

12. Gestión por la propia entidad local I. Sin órgano especial de la Administración (artº 68 RSCL) La Corporación Local asume sin intermediarios y de modo exclusivo todos los poderes de decisión y gestión La gestión del servicio carece de autonomía respecto de la Administración titular El régimen financiero se desenvolverá dentro de los límites del presupuesto ordinario II. Con órgano especial de la Administración (artº 70 y ss RSCL) Carece de personalidad jurídica propia Esta sujeto a un régimen de control subjetivo por la Administración titular a través del nombramiento de su Consejo de Administración (artº 73 RSCL) Cuenta con órganos de gestión propios: Consejo de Administración, Presidente y Gerente Goza de autonomía financiera, con sujeción a un presupuesto especial • CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS GESTIÓN PÚBLICA

13. Organismo autónomo local Personalidad jurídica e independiente Personificación jurídico pública Se rige por el Derecho administrativo Ejerce potestades administrativas Goza de autonomía financiera Régimen jurídico: Art. 45 a 52 LOFAGE Deben adscribirse a una Concejalía, Área u órgano equivalente Creación, modificación, supresión: Pleno: Estatutos: - órganos de dirección: Consejo Rector - funciones, competencias, patrimonio, contratación, etc. Control de la Concejalía: gastos de personal, RRHH, inventario de bienes, autorización previa • CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS GESTIÓN PÚBLICA

14. Gestión directa diferenciada: Entidad pública empresarial Personificación jurídico - pública Se rige por el derecho privado excepto: Formación de la voluntad de sus órganos Ejercicio de potestades administrativas que tenga atribuidas Aspectos específicamente regulados en la Ley, en sus estatutos y en la legislación presupuestaria Personalidad jurídica propia e independiente Goza de autonomía financiera Régimen jurídico: arts 53 a 60 LOFAGE Creación: Pleno Adscripción a una Concejalía u Organismo Autónomo Estatutos: igual que OA – Consejo de Administración • CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS GESTIÓN PRIVADA

15. Gestión directa diferenciada: sociedad mercantil local El servicio se realiza por una empresa privada que adopta la forma de responsabilidad limitada o sociedad anónima Personalidad jurídica propia e independiente Se rige por el derecho privado salvo en materia presupuestaria, contable, control financiero, control de eficacia y contratación El capital social debe pertenecer íntegramente a la entidad local/ente público La Junta General está constituida por el Pleno de la Corporación Municipal y asume las competencias propias de ese órgano en las sociedades mercantiles. La Junta General designa libremente al Consejo de Administración entre personas especialmente capacitadas, en las que podrá haber miembros de la Corporación Municipal • CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS GESTIÓN PRIVADA

16. Gestión directa diferenciada: sociedad mercantil local (sigue) Régimen Jurídico La plantilla de personal es propia e independiente de la del Ayuntamiento, no adquiriendo, en ningún caso, la condición de funcionario. (artº 302 LALG 5/97) Contratación: privada, salvo preparación y adjudicación (L48/98-LCAP – publicidad y concurrencia) Estatutos: artº 9 LSA, art. 27 LRL Las inversiones son realizadas por el Municipio que cede su uso a la Sociedad mercantil o bien directamente por ésta, en cuyo caso pasan a formar parte de su activo El riesgo económico de la explotación del servicio es asumido por la Empresa Municipal. • CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS GESTIÓN PRIVADA

17. Gestión indirecta: la concesión Relación contractual entre la Administración y un empresario privado Régimen económico: Retribución a cargo de los usuarios Principio de riesgo y ventura. Equilibrio económico financiero Régimen jurídico: privado, salvo aplicación de la Ley 48/98 Competencia creación: Pleno. Aprobación de pliegos y expediente Requisitos de los licitadores. Constitución de una sociedad nueva titular de la concesión Pliego de Condiciones Duración definida Derechos del concesionario Obligaciones del concesionario Causas de resolución • CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS GESTIÓN PRIVADA

18. Gestión indirecta: la gestión interesada Administración y empresario participan de la explotación del servicio Gestión por una persona física o jurídica de Derecho Privado Riesgo compartido entre la Administración y el empresario Retribución: Mínimo garantizado: gastos de inversión y gastos de la actividad Parte variable: primas • CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS GESTIÓN PRIVADA

19. Gestión indirecta: el concierto Empresario que venga realizando prestaciones análogas al servicio público (artº 181 RLCAP) El elemento esencial son las infraestructuras (medios y personal) (Ej: servicio sanitarios) Plazo (artº 157 LCAP y 144.1 RSCL) Pago por la Administración generalmente a tanto alzado Mantenimiento por el contratista de la propiedad de los bienes que aporta para gestionar el servicio Reglas de selección del contratista: infraestructuras de las que es titular el empresario privado • CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS GESTIÓN PRIVADA

20. Gestión indirecta: la sociedad de economía mixta La Administración participa, por sí o por medio de una entidad pública, en concurrencia con personas naturales o jurídicas. Constitución, organización y régimen interno: Derecho privado: mercantil, civil o laboral Constitución de la empresa: Acceso del ente local a la sociedad Adquisición de acciones o participaciones en una empresa existente Creación de una nueva persona jurídica con participación de capital privado Convenio con una empresa ya existente Trasformación de una sociedad de capital íntegramente público Formulas societarias: SA, SL o comanditaria u otras Regulación en estatutos de los Derechos de la Administración (voto de calidad en determinados acuerdos) Responsabilidad. Limite: el capital aportado • CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS GESTIÓN PRIVADA

21. Consorcios Personas jurídicas de carácter asociativo para conseguir fines de interés común o público Se integran entes heterogéneos Naturaleza local, si bien no son entes locales entidad corporativa, de constitución voluntaria, naturaleza jurídico – pública Estatutos son la normas reguladoras básicas Personalidad jurídica propia e independiente Capacidad plena Duración indefinida • CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS La gestión del abastecimiento a cargo de entes supramunicipales

22. Mancomunidades Entes locales de carácter corporativo integrados únicamente por Municipios, Descartándose cualquier participación en ellos de entes de otra naturaleza Voluntariedad de los municipios interesados que deberán aprobar sus estatutos Fin: ejecución de obras y servicios de competencia de los municipios No pueden asumir la totalidad de las competencias, aunque si varias de ellas • CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS La gestión del abastecimiento a cargo de entes supramunicipales

23. En materia de abastecimiento de agua y alcantarillado en otros Municipios que las gestionarán en la forma que se establezca en la delegación • CONTEXTO DE LOS SERVICIOS DE AGUAS Delegación de competencias (art. 27 LRBRL)

24. CONTEXTO DE LAS EMPRESAS MUNICIPALES 2.1.- LAS EMPRESAS MUNICIPALES DE SERVICIOS • Los modelos de gestión descritos en el apartado anterior introducen la reflexión de que las Empresas Municipales de Aguas fueron históricamente los primeros servicios municipales donde se han incorporado elementos de gestión privada en los servicios públicos. Los resultados alcanzados por estos modelos los han convertido en la referencia de gestión para otros servicios públicos, cuando estos quieren realizarse bajo criterios de eficacia y eficiencia. • La configuración de las Empresas Municipales sobre modelos de gestión basados en las experiencias positivas en el caso del agua han conducido a diferentes esquemas organizativos: • Ampliación del objeto social de los Empresas de Aguas a otros servicios públicos locales. • Realización para el municipio por parte de estas Empresas de tareas diferentes al suministro de agua. • La integración de las Empresas de Aguas en una estructura de grupo empresarial con otras Empresas Municipales que prestan otros servicios.

25. CONTEXTO DE LAS EMPRESAS MUNICIPALES 2.2.- MODELO DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUAS MODELOS DE GESTIÓN DEL AGUA EN ESPAÑA Tendencia: • En el periodo analizado la gestión privada o mixta se ha incrementado en un 51%. • El crecimiento del sector privado ha sido, salvo excepción de alguna sociedad mercantil pública, a costa de la gestión directa por el Municipio.

26. CONTEXTO DE LAS EMPRESAS MUNICIPALES 2.3.- MODELO DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUAS EN LA UNIÓN EUROPEA MODELOS DE GESTIÓN DEL AGUA EN LA UNIÓN EUROPEA Tendencia: • Mayor movimiento en España hacia la privatización. • Trasvase desde la gestión directa municipal hacia la gestión directa delegada en una empresa municipal o mixta.

27. Inglaterra y Gales 100 % Gestión Directa Privada. Escocia 100 % Gestión Delegada Pública. Irlanda del Norte 100 % Gestión Directa Pública • CONTEXTO DE LAS EMPRESAS MUNICIPALES 2.3.- MODELO DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUAS EN LA UNIÓN EUROPEA * Reino Unido :

28. CONTEXTO DE LAS EMPRESAS MUNICIPALES 2.3.- MODELO DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUAS EN LA UNIÓN EUROPEA

29. 3. PÚBLICO VS PRIVADO

30. 4.1. Fortalezas de la gestión publica Gestión Pública • La titularidad del abastecimiento de agua en España pertenece siempre al Municipio • Puede ser tan eficiente, rentable y competitiva con una buena gestión profesional como la empresa privada • Su eficacia no solo se mide en parámetros económicos sino que es capaz de garantizar el contenido social de un servicio fundamental • Tarifas especiales para clientes con pocos recursos • Tarifas para familias numerosas • Se garantiza que los recursos obtenidos revierten en el propio servicio de agua • Íntima relación entre la empresa y el territorio al que sirve

31. 4.2. Debilidades de la gestión pública Gestión Pública • Peligro de preponderancia del criterio político sobre el empresarial y social • Cambio periódico de los responsables, Junta General y Consejo de Administración, por procesos electorales • Procesos de selección y contratación más rígidos

32. 4.3. Fortalezas de la gestión privada Gestión Privada • Mayor facilidad para implantar nuevas tecnologías por la presencia de grandes grupos empresariales • Mayores posibilidades de I + D • Facilidades de contratación • Trabajan con un modelo de competencia cuyas ventajas deberían trasladarse al ciudadano

33. 4.4. Debilidades de la gestión privada Gestión Privada • Su éxito o fracaso se mide únicamente por parámetros económicos • Tendencia al abandono del servicio si no se obtienen los resultados empresariales esperados • La empresa está sometida a los cambios que frecuentemente se producen por ventas, fusiones y absorciones entre los grandes grupos empresariales • La concentración del sector puede llegar a anular las ventajas de la competencia

34. 4.5. GESTIÓN PRIVADA vs GESTIÓN PÚBLICA Resumen • La Sociedad privada municipal responde cumplidamente a las características del servicio de agua hasta el punto que no es aventurado suponer que el legislador al formularse esta figura pensaba en la gestión de servicios similares al que nos ocupa. • El trasladar la gestión a un medio apartado de la Administración Pública en el que actúan elementos desprovistos de vinculaciones políticas, en un ambiente similar al de las sociedades Privadas, es altamente beneficioso para actividades económicas como la prestación del servicio de agua. • Las Empresas Públicas pueden ser eficientes, rentables y competitivas prestando servicios de calidad a precios adecuados si están bien organizadas y dotadas de una gestión profesional. • Para poder competir con eficacia es preciso establecer un modelo de gestión que sitúe a las Empresas Públicas en el mismo plano de eficacia que tienen las Entidades Privadas. A partir de esta premisa es cuando se podrán establecer los objetivos de índole social, obtención de recursos y rentabilidad que pueden diferenciar a un sistema u otro. (sigue)

35. 4.5. GESTIÓN PRIVADA vs GESTIÓN PÚBLICA Resumen • Las Sociedades privadas municipales no deben actuar únicamente con criterios de rentabilidad económica sino que el cumplimiento del servicio a la comunidad deberá ser tenido en cuenta a la hora de planificar las inversiones. • La eficacia de las empresas públicas del sector del agua no sólo se mide en parámetros económicos sino también en su capacidad de garantizar el cumplimiento del contenido social que la prestación de este servicio conlleva. • La Sociedad municipal garantiza que los recursos económicos que se obtienen como consecuencia de su actividad económica se reinvierten en el propio servicio en contra de lo que puede ocurrir con los cánones de concesión obtenidos en las privatizaciones. • Si una empresa privada no está bien gestionada desaparece inexorablemente. La empresa pública no debe ocultar una mala gestión mediante subvenciones o con deficiencias en el servicio. Si esto se produce, deberá darse paso a la iniciativa privada.

36. 4.5. GESTIÓN PRIVADA vs GESTIÓN PÚBLICA Conclusiones • Para poder competir con eficacia es preciso establecer un modelo de gestión que sitúe a las Empresas Públicas en el mismo plano de eficacia que tienen las Entidades Privadas. A partir de esta premisa es cuando se podrán establecer los objetivos de índole social, obtención de recursos y rentabilidad que pueden diferenciar a un sistema u otro. • No puede identificarse unívocamente empresa pública con ineficacia, despilfarro de recursos, burocratismo, clientelismo, exceso de plantilla, baja productividad y falta de calidad en los productos y servicios finales • La empresa privada no tiene por que ser el paradigma de eficacia y rendimiento económico

37. AUTORES CONSULTADOS • Luís Chacón Ortega. “La Empresa Pública Municipal” • Francisco Sosa Wagner. “Las Sociedades Mercantiles como forma de gestión de los servicios públicos” • Félix Asín Sañudo. “Las Empresas públicas para prestar servicios y gestionar el desarrollo social” • Juan Chastang Marín. “Ponencia sobre modalidades de gestión de un servicio de abastecimiento de agua” • Ramón Revuelta Merino. “El control de las empresas por las corporaciones locales” • Fernando Porta Visa. “La industria del agua: gestión y financiación” • EUREAU. Comision III. “Management systems of drinking water production and distribution in the E.U. Members States in 1996” • EUREAU. Comision III. “Tendences et enjeux dans le secteur de l’eau en Europe” • Grupo Agbar. “Sector del agua potable en España. Junio de 2000” • Esther Pérez de Tudela y Joan Casals. “El nuevo marco económico y jurídico de las empresas del agua” • José Antonio Orejón. “ Participación del sector público en la gestión del agua” Jornadas Hidro 2000. • EMALCSA. “ Informe de gestión ejercicio 2002”