Beyrouth – Mars 2013

1. Rencontre des cadres dirigeantsde la fonction publique libanaiseLes finances publiques, outil de modernisationet de performance de l’EtatFrank MORDACQ Beyrouth – Mars 2013

2. 5ème sessionLe contrôle des finances publiques 2

3. I. Quelques notions de base sur le contrôle Trois grandes fonctions (référentiel européen et anglo-saxon) • Le contrôle interne («(financial) management and control system») • L’audit interne («internal audit») L’inspection (lutte contre la fraude) : contrôle externe Les 3 = PIFC «public internal financial control»

4. 1. Le contrôle interne Le contrôle interne est l’ensemble des dispositifs choisis par l’encadrement et mis en œuvre par les responsables de tout niveau pour maîtriser le fonctionnement de leurs activités. Ces dispositifs sont destinés à fournir une assurance raisonnable quant à la réalisation des objectifs de l’organisation et des managers sont responsables. Le contrôle interne est l’ensemble des moyens (quels qu’ils soient) utilisés par la gestion elle-même (interne) pour s’assurer de la maîtrise (control) de son fonctionnement en vue de réaliser ses objectifs : «maîtrise de la gestion»

5. Le référentiel international du COSO Le Committee Of Sponsoring Organization de la Commission Treadway est un groupe de réflexion constitué aux Etats-Unis. Ce groupe a développé un référentiel méthodologique d’analyse du contrôle interne, dénommé “le COSO” publié en 1992. Le C.O.S.O. structure l’analyse du contrôle interne selon cinq composantes : • L’environnement de contrôle, • L’évaluation des risques, • Les activités de contrôle, c’est-à-dire la définition des mesures de contrôle interne • L’information et la communication • Le pilotage (du contrôle interne). 5

6. Le contrôle interne (maîtrise de la gestion) Les moyens : • Les procédures (et documents écrits de travail) • Les systèmes (informatiques) : pour le budget, la comptabilité, la trésorerie … • Les contrôles eux-mêmes : contrôle ex ante ou ex post Deux domaines : • Le champ financier : budgétaire et comptable • Le champ gestionnaire : dont le « contrôle de gestion » Les objectifs : • La maîtrise des activités • La gestion des risques • La performance (efficacité, efficience)

7. Contrôle interne de gestion et contrôle interne financier (budgétaire et comptable) OBJECTIFS Besoins Stratégie Programmes opérationnels Elaboration du budgetet mise àdispositiondes crédits Engagementdesdépenses Exécutiondesdépenses Réalisations Résultats Impacts Contrôle internefinancier Contrôle internecomptable CONTRÔLE INTERNE Source : A.G. COHEN : « Contrôle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC » - LGDJ

8. Un exemple : l’organisation des tâches • La séparation des tâches, le contrôle mutuel, la supervision, des règles de rotation sur les fonctions sensibles sont des mesures de contrôle d’ordre organisationnel souvent utilisées pour garantir la sécurité dans le maniement des fonds publics. • Elles sont intégrées aux procédures par tous les agents (du manager aux agents d’exécution) • Le risque “0” n’existe pas. L’enjeu de cette démarche est donc de trouver un équilibre entre le besoin de sécurité et une gestion efficiente des moyens dont disposent les managers publics.

9. 2. L’audit interneLa définition de l’audit «L’audit interne est une activité indépendante et objective qui donne à une organisation une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations, lui apporte ses conseils pour les améliorer, et contribue à créer de la valeur ajoutée. Il aide cette organisation à atteindre ses objectifs en évaluant, par une approche systématique et méthodique, ses processus de management des risques, de contrôle, et de pilotage, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacité». Définition de l’IFACI (institut français de l’audit et du contrôle interne) «Audit is not control».

10. Le champ d’intervention de l’audit • Les natures d’audits internes • Audit de régularité (ou de conformité) • Audit de système (efficacité du contrôle interne) • Audit de performance (appréciation des résultats, efficacité, efficience) • Plusieurs champs audités : informatique, budgétaire, comptable, gestion des RH, sécurité, etc… • Un audit très spécifique : l’audit financier (qui est un audit de régularité) = certification des comptes : AUDIT EXTERNE

11. En résumé : les trois types de contrôle Source : A.G. COHEN : « Contrôle interne et audit publics : pour une nouvelle gestion publique, le PIFC » - LGDJ

12. II. Les évolutions des contrôles avec la LOLF • Passage d’un strict contrôle de régularité à un contrôle de conformité et de performance • Allégement des contrôles du ministère des finances et développement des contrôles des ministères gestionnaires Côté Finances : • Un contrôle financier recentré sur le contrôle budgétaire • Un contrôle de la dépense allégé • L’établissement des référentiels du contrôle interne Côté gestionnaires : • La mise en place d’un contrôle de gestion et d’un contrôle interne au sein de chaque ministère • Le développement de l’audit interne

13. 1. Les contrôles du ministère des financesL’organisation • Le rôle central du ministère des finances/budget • Une nouvelle organisation financière du contrôle au niveau central : les contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (12 CBCM) – décret du 18 décembre 2005 : • Le département de contrôle budgétaire (contrôle financier) • Le département comptable (paye la dépense – tient la comptabilité) • L’organisation déconcentrée : le directeur régional ou départemental des finances publiques (ex TPG) : fonction de contrôleur financier, de payeur et de comptable

14. Les missions du CBCMLa composante budgétaire Les outils traditionnels de contrôle • Le contrôle des textes : contrôle préalable des textes qui sont à l’origine de la dépense : fonction publique (recrutements, promotions), prestations sociales : rôle de la DB et du CBCM • Le contrôle des crédits : mise en réserve / annulations / transferts et virements / reports : rôle de la DB et du CBCM • Le contrôle de l’exécution de la dépense : s’assurer d’une consommation des crédits et des emplois en gestion conforme à la programmation : rôle du CBCM • Le contrôle des actes d’engagement : s’assurer de la compatibilité des engagements juridiques à enjeux avec le respect de l’exécution : rôle du CBCM

15. L’évolution du cadre juridique • Le contrôle financier instauré par la loi du 10 août 1922 : un contrôle administratif préalable exercé avant les phases d’engagement et d’ordonnancement des dépenses de l’Etat • L’impact de la LOLF et des systèmes d’information conduisent à rénover en profondeur le contrôle budgétaire par le décret du 27 janvier 2005 • Le contrôle budgétaire est conforté par le nouveau décret sur la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) du 7 novembre 2012

16. Les mission du contrôle budgétaire • Le contrôle budgétaire est exercé, sous l’autorité du ministre chargé du budget, par un contrôleur budgétaire • Ce contrôle porte sur l’exécution des lois de finances et a pour objet d’apprécier le caractère soutenable de la programmation et de la gestion en cours, au regard des autorisations budgétaires, ainsi que la qualité de la comptabilité budgétaire. • Il concourt, à ce titre, à l’identification et à la prévention des risques encourus, ainsi qu’à l’analyse de facteurs explicatifs de la dépense et du coût des politiques publiques. • Le contrôle de la programmation • Le contrôle des actes d’engagement

17. A. Le ministère établit la programmation budgétaire qui est soumise au contrôleur budgétaire Une projection chiffrée des activités mises en œuvre par les services de l’Etat • Elle met en adéquation l’activité prévisionnelle des services avec les crédits et les emplois notifiés et attendus • Elle est présentée par programme et déclinée par BOP • Elle est établie par les responsables de programme et validée par la DAF • Elle «doit être soutenable» au regard de la LFI et de la loi de programmation des finances publiques • Elle est établie pour deux ans au moins dans Chorus • Elle est accompagnée d’une prévision des principaux actes de gestion de l’année • Il est rendu compte de son exécution en cours de gestion

18. Les modalités du contrôle de la soutenabilité de la programmation budgétaire • Le contrôle de la mise en place des ressourcesdisponibles • Visa avant le début de la gestion d’un document de répartition initiale des crédits et des emplois, le DRICE, pour vérifier la mise en place des emplois et des crédits (LFI, réserve de précaution, reports), répartition par programme • Le contrôle de la programmation des créditspar activité • Avis sur les programmes et les budgets opérationnels de programme (BOP) entre lesquels sont répartis les crédits • Visa spécifique d’un document prévisionnel de gestion sur les emplois et les crédits de personnel (DPG-ECP) : flux d’entrées et de sorties et consommation des crédits et emplois • Le suivi de l’exécutionbudgétaire • Compte-rendu 2 fois par an (fin mai, fin août) et analyse avec le CBCM • Actualisation de la programmation, prévision d’exécution • Mesures correctrice demandées si dépassement • Reporting auprès de la direction du budget pour la prévision d’exécution globale

19. B. Les modalités du contrôle budgétaire des actes • Le contrôle des actes d’engagement juridiques • Abandon de tout contrôle de régularité sauf pour les dépenses de personnel • Vérification de la disponibilité des crédits (AE/CP), de la correcte imputation budgétaire (ex.: T3/T5) et de la conformité à la programmation • Un contrôle adapté et modulé en fonction des enjeux et aux risques (délai de 15 jours) • Visa exhaustif sur les recrutements et promotions • Visa sélectif sur les autres dépenses en fonction d’un seuil (fixé par arrêté pour chaque ministère pour les affectations (investissements) et engagements) • En cas de refus de visa, passé outre délivré par le ministre du budget • Le contrôle a posteriori : par échantillonnage sur les actes non soumis aux visas/avis • Les analyses de circuits et procédures

20. La réalité du contrôle des engagements juridiques • Compétence de droit commun des gestionnaires : déclinaison du principe de responsabilité promu par la LOLF • Un champ fortement restreint : environ 10% des actes (pour environ 80% des enjeux) • La prépondérance du visa des actes de personnel • La suppression du contrôle juridique ne concerne pas les actes de gestion du personnel compte tenu du poids du titre 2 (41% du budget) et un motif technique (difficulté à distinguer les questions juridiques et budgétaires en la matière) • La sélectivité du visa est organisée dans chaque ministère par arrêté qui fixe des critères de sélectivité : la catégorie d’actes et des seuils financiers à l’intérieur d’une fourchette définie par le CBCM • Les règles sont identiques au niveau central et déconcentré • Ce qui reste constant : la très faible proportion de refus définitifs de visas

21. Une nouvelle évolution des modalités de contrôle? Des dispositions spécifiques du décret GBCP sur l’évolution possible des modalités de contrôle après évaluation • Le dispositif de contrôle interne budgétaire fait l’objet d’une évaluation annuelle par le CBCM au regard notamment des résultats de l’audit interne. • En fonction des résultats de l’évaluation, tout ou partie des visas ou avis prévus peuvent être suspendus, pour une durée déterminée, par arrêté du ministre chargé du budget.

22. 2. La composante comptable La modernisation de la chaîne de la dépense • La LOLF (art.31) : «Les comptables publics chargés de la tenue et de l’établissement des comptes de l’Etat veillent au respect des principes et règles […]. Ils s’assurent notamment de la sincérité des enregistrements comptables et du respect des procédures». • Le nouveau décret GBCP réaffirme et modernise le rôle du comptable public • Le déploiement de Chorus, volet applicatif de cette modernisation • L’allègement des contrôles comptables • La responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable • L’exigence de qualité comptable et le rôle central de la Cour des Comptes, certificateur des comptes

23. Les principes et les règles de la comptabilité publique dans la gestion publique • Le décret GBCP réaffirme les principes fondamentaux de la comptabilité publique qui s’imposent à l’ensemble des entités APU : • séparation ordonnateur/comptable, responsabilité personnelle du comptable public, unité de caisse et de trésorerie, règle du service fait, obligation de dépôt des fonds au Trésor, missions traditionnelles du comptable : les articles 11 et 12 du décret de 1962 deviennent les articles 19 et 20 du décret de 2012. • Une définition inédite de la comptabilité publique : une comptabilité générale, une comptabilité budgétaire et selon les besoins, une comptabilité analytique. L’Etat tient également une comptabilité d’analyse des coûts. • La comptabilité budgétaire est définie pour la première fois de manière détaillée avec l’Etat avec la définition des affectations et les engagements.

24. Les principales évolutions comptables • Mise à jour des catégories de comptables : • Contrôleurs budgétaires et comptables ministériels • Comptables déconcentrés (territoriaux ou fonctionnels) • Comptables des budgets annexes • Comptables des comptes spéciaux • Comptable centralisateur des comptes de l'Etat, responsable du CGE • Actualisation du rôle du comptable : trois fonctions essentielles : • Exécution des opérations prescrites par les ordonnateurs • Garant de la qualité comptable • Vecteur de valorisation des comptes • Le rôle prépondérant du comptable public dans la tenue de la comptabilité générale est réaffirmé.  Les comptables publics de l’Etat et les agents comptables des organismes soumis au titre III du décret GBCP peuvent prendre l’initiative de rectifier des irrégularités comptables dans le cadre d'un dispositif de signalement et de concertation avec l'ordonnateur

25. L’allégement du contrôle du paiement de la dépense • Les objectifs • Responsabiliser l’ordonnateur • Accélérer les délais de paiement • L’esprit • Proportionner les contrôles en fonction des risques et des enjeux • Le périmètre • Les dépenses à faibles enjeux • Les modalités • Le contrôle hiérarchisé • Le contrôle partenarial

26. Le contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD) • Modulation : • Des moments du contrôle : a priori et a posteriori • Du champ du contrôle : exhaustif ou par sondage • De l’intensité du contrôle : tout ou partie des contrôles réglementaires • Une analyse du risque fondée sur la nature de la dépense, son montant et la pratique des ordonnateurs • Un plan de contrôle local • Un échantillonnage de contrôle dans la limite maximum de 10 % des montants pour les dépenses à faible risque • Les anomalies détectées lors des contrôles sont analysées afin d’évaluer le risque, de le caractériser (risque partenarial, erreurs sur l’imputation comptable …) et de moduler le contrôle en fonction de son évolution.

27. Le service facturier : une nouvelle forme d’organisation • Un centre de traitement et de paiement des factures placé sous l’autorité du comptable • En un point unique, ordonnateurs et comptables reçoivent les factures, traitent les dossiers de liquidation, assurent l’ensemble des contrôles (rapprochement des 3 éléments : engagement – service fait – facture) et mettent en paiement • Application dans la moitié des administrations centrales • Permet d’accélérer les délais de paiement des fournisseurs (fixé par décret en 2008 à 30 jours)

28. Le CBCM garant de la qualité comptable et acteur de certification des comptes • Comme comptable principal : applique l’article 31 et met en œuvre le contrôle interne sur ses propres opérations • Comme soutien du Ministère : • Sensibilisation, formation, information • Correspondant de la DGFiP auprès du Ministère • Assistance méthodologique à l’élaboration du plan d’action ministériel • Participation au déploiement du CIC (référentiels, outils, assistance) • Comme garant de la qualité comptable ministérielle : • Interlocuteur de la Cour des comptes (NEC) et des corps de contrôle • Propose les thèmes d’audit comptable et suit leur mise en œuvre • Met en œuvre l’arrêté intermédiaire • Procède à des contrôles de cohérence • Centralise toutes les immobilisations mises en service • Interlocuteur de la DGFiP / Cour des comptes pour les réponses aux observations finales (ROP) en liaison avec DAF

29. III. Les contrôles des ministères gestionnaires • Le développement du contrôle de gestion : «améliorer le rapport entre les moyens engagés et l’activité ou bien avec les résultats obtenus» («maîtrise de la gestion») (ministériel ou par programme) • Le renforcement du contrôle interne en matière financière : • Conséquence de la réorganisation des ministères et de l’allégement des contrôles financiers : structuration du contrôle interne budgétaire et du contrôle interne comptable, comme corollaires indispensables • Le contrôle interne est l’ensemble des dispositifs formalisés et permanents décidés par chaque ministre, mis en œuvre par les responsables de tous les niveaux, sous la coordination du secrétaire général du département ministériel, qui visent à maîtriser les risques liés à la réalisation des objectifs de chaque ministère (art.1 du décret du 28 juin 2011). • Les référentiels sont définis par le ministre du budget

30. Un dispositif de contrôle interne comptable renforcé La LOLF renforce l’exigence de contrôle interne comptable : • les comptes de l’Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière elle définit ainsi les principauxcritères de qualité comptable. • les comptables publics doivent veiller au respect de ces critères et ce sur l’ensemble de la procédure Incluant les opérations menées par les gestionnaires. • la Cour des Comptes doit certifier les comptes de l’Etat conformément aux normes comptables en vigueur. • Une réserve générale de la Cour des Comptes dans son acte de certification depuis les comptes 2006

31. Le développement de l’audit interne au sein de l’Etat • Gérer les risques : un enjeu essentiel de la gestion publique financière • L'administration française met en place un système cohérent de l'audit interne en conformité avec les normes internationales. • Renforcer le système de contrôle interne au sein de chaque ministère, visant à assurer une gestion des risques concernant toutes les politiques publiques : un comité de maîtrise des risques • Organiser l’activité de l’audit interne au niveau ministériel avec, pour dans chaque ministère : un comité d’audit interne et une mission ministérielle d’audit interne. • Un comité d’harmonisation d'audit interne (CHAI) pour assurer la cohérence globale de la politique de l’Etat français d’audit interne et de sa mise en œuvre • Un décret et une circulaire du 28 juin 2011

32. Le développement de l’audit interne • L’audit interne est une activité exercée de manière indépendante et objective qui donne à chaque ministre une assurance sur le degré de maîtrise de ses opérations et lui apporte ses conseils pour l’améliorer. L’audit interne s’assure ainsi que les dispositifs de contrôle interne sont efficaces (art.1 du décret du 28 juin 2011) . • Activité menée par des équipes dédiées indépendantes (le plus souvent des inspections) notamment pour évaluer la qualité du contrôle interne + audit de performance

33. Le comité ministériel d’audit interne • Composition • Présidé par le ministre • Rôle et responsabilités dans le respect des meilleurs pratiques internationales • Avec un nombre restreint de membres, dont le CBCM • Une majorité de membres externes ou sans responsabilité opérationnelle interne • Pas de responsables opérationnels • Rôle • Valide et suit le programme d’audit • S’assure du dispositif de contrôle interne et de maîtrise des risques • Garant de l’indépendance des auditeurs • Mise en place • 8 ministères sur 11 ont publié des textes fin 2012

34. La mission ministérielle d’audit interne • Coordination de la politique ministérielle d’audit interne sur tous les métiers • Rattachée au ministre • Rapport au comité d’audit interne • Dirigée par un responsable ministériel • Développer le plan d’audit annuel basé sur le risque • Performance et suivi des missions de certification et de conseil • Développer les méthodes d’audit interne et de vérification • Définition et approbation d’une charte de l’audit interne en conformité avec le cadre d’audit interne, approuvé par le comité d’audit interne

35. Le comité d’harmonisation de l’audit interne • Créé auprès du ministre en "charge de la réforme de l’Etat" : • Composition : les chefs des services d’audit interne, les représentants des directions de finances publiques, direction du budget et des personnalités externes + 3 personnalités qualifiées • 1 IGF vice-président • Développer le cadre de l’audit interne (incluant les standards) et garantir sa mise en œuvre : un cadre de référence en cours • Harmonisation des méthodes d’audit interne et dissémination des bonnes pratiques • Développer les méthodes d’audit en mettant l’accent sur les processus communs • Bilan annuel de la politique ministériel d’audit interne

36. Le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique Les raisons de la réforme du décret de 1962 sur la comptabilité publique • Redéfinir la notion de comptabilité publique sur un périmètre élargi • Regrouper le corpus des règles de contrôle budgétaire (décret 2005) et comptable (décret 1962 rénové) dans un texte unique • Traduire le "droit dérivé" de la LOLF (la structure budgétaire [BOP et UO / RPROG, RBOP et RUO) et la programmation pluriannuelle des activités • Prendre en compte la modernisation des processus et circuits financiers : centres de services partagés, service facturier / redéfinir les différentes phases de la dépense (ordonnancement, liquidation) et affermir les nouveaux modes de contrôle (CHD) • Instituer un contrôle interne budgétaire et comptable comme élément à part entière de la gestion, sous la responsabilité des ordonnateurs, selon des référentiels établis par le ministre chargé du budget + audit interne

37. VI. Les contrôles externes1. La Cour des Comptes 4 fonctions • Juge : • des comptes des comptables par la Cour elle-même • des ordonnateurs par la CDBF (sauf ministres et élus locaux) • Certificateur (auditeur externe) : • des comptes de l'Etat et de la sécurité sociale • Examen de la gestion du bon emploi des fonds publics, pour l'ensemble du secteur public : observations aux autorités (lettres, notes, référés) • Évaluation des politiques publiques : • Rapports de la Cour des Comptes (projet de loi en cours) • Rapports à la demande du Parlement dans le cadre de l'exécution de la loi de finances * * * • Rapports spécifiques sur les finances publiques : • Rapport préliminaire sur l'état des finances publiques (à l'occasion du DOFIPU) • Rappel sur les résultats et la gestion budgétaire (avec la loi de règlement) • Rapport annuel au Président de la République

38. 2. Le Parlement : un contrôle de nature politique • En amont : débat d'orientation des finances publiques (DOFIPU) • Lors du débat budgétaire : • Documents budgétaires (RAP et PAP) • Gestionnaires parlementaires • En cours de gestion : • Pouvoirs généraux : commissions permanentes, d'enquête, mission d'évaluation, questions écrites ou orales, contrôles sur pièces et sur place • Pouvoirs ad hoc des commissions des finances : évaluations spécifiques (AN : la MEC et la MECSS), tous renseignements et documents utiles, assistance de la Cour des Comptes • Communication, information préalable ou avis préalable sur les mouvements de crédits • A posteriori : les documents de la loi de règlement : rapports annuels de performance, comptes rendus et rapports de la Cour, examen en commission

39. 3. L’évaluation des politiques publiques • Une notion plus large que le contrôle • Champ plus vaste/vision transversale/éléments non financiers • Définition • «Evaluer une politique, c’est rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d’atteindre les objectifs qui lui son assignés» (décret du22 janvier 1990) • Plusieurs conceptions • Une vision quasi scientifique : «Conseil national de l’évaluation» • Une vision politique : un ministre en charge de l’évaluation

40. L’évaluation des politiques publiques • Des concepts différents • Évaluation interne : les corps d’inspection ministériels ou interministériels • Évaluation externe : Parlement – Cour des Comptes • Des évaluations privées : think tank • Révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : «Le Parlement évalue les politiques publiques» et «peut se faire assister par la Cour des Comptes» • Mission d’évaluation (MEC) à l’Assemblée nationale • Évaluation internationale