Mercedes Iacoviello mercedes@ddmail.com.ar Coordinadora - Formación para la Alta Dirección Pública

1. LOS DESAFIOS DE LA NUEVA GESTION PUBLICA PARA LAS BUROCRACIAS LATINOAMERICANAS: De “partidocracias rígidas” meritocracias flexibles. Mercedes Iacoviello mercedes@ddmail.com.ar Coordinadora - Formación para la Alta Dirección Pública Profesora de la Maestría en Administración y Políticas Públicas Universidad de San Andrés Jornada Internacional sobre Desarrollo de la Administración Pública en América Latina 27 y 28 de noviembre 2008 Ciudad de Cali, Valle – Colombia Escuela Superior de Administración Pública

2. AGENDA 1. Nueva gestión pública: ¿que implica para la gestión de recursos humanos? 2. La Carta Iberoamericana de la Función Pública: el “deber ser” en América Latina 3. La situación en América Latina: meritocracias flexibles o “partidocracias rígidas?” 4. Profesionalización y clientelismo: dos fuerzas en tensión en América Latina

3. 1. Nueva gestión pública: ¿que implica para la gestión de recursos humanos? • Prácticas que conforman la Nueva Gestión Pública (NGP). • La gestión de RH en el marco de la NGP en las democracias avanzadas. • Tendencias “privatista” y “neo-pública”.

4. NGP en versión norteamericana: la “National Performance Review” de Al Gore Septiembre ’93 - From Red Tape to Results: Creating a Government that Works Better and Costs Less (www.npr.org) Basado en Reinventing Government(David Osborne & Ted Gaebler, 1993), se plantean un gobierno: • Propiedad de los ciudadanos, • Competitivo, • Orientado a misión, resultados, cliente, mercado, • Empresarial, • Descentralizado, • Anticipador. Estrategia:Redefinir el sistema de incentivos que movilizan al gerente público.

5. Principios y herramientas NPR PRINCIPIOS Economía Eficiencia Eficacia HERRAMIENTAS Contratos de gestión Mecanismos de mercado Pago por desempeño CONCEPCIÓN SUBYACENTE Equiparación de la gestión pública con la gestión privada

6. El debate: divergencias y confluencias entre gestión pública y privada Fuente: Gunn, 1987 (citado en López, 2003)

7. El management en el ámbito público Echebarría y Mendoza, 1999 Nivel macro Sector público en interacción con entorno social • Nivel micro • Organizaciones individuales en entornos específicos • Funcionamiento interno en la organización Management aplicable solo en nivel micro, diferenciando entre • Necesidad de reconceptualización • Aplicabilidad con adaptaciones • Aplicabilidad directa

8. Aplicabilidad de las técnicas de gestión empresarial

9. La NGP en los países de la OCDE: principios y valores Se sostienen los principios de economía, eficiencia y eficacia Se enriquecen con valores “neo-públicos: • Adaptabilidad • Innovación • Representatividad • Participación CONCEPCIÓN SUBYACENTE: Especificidad de lo público Paradigma post-burocrático

10. La NGP en los países de la OCDE: principales prácticas que la conforman • movimientos hacia la apertura de las administraciones, • procesos de mejora de resultados del sector público, • modernización de los sistemas de responsabilidad y control, • procesos de reasignación de recursos y reestructuración, • introducción de mecanismos de mercado, y • modernización del empleo público. OCDE (2005) El futuro de la modernización del Estado.

11. La NGP en América Latina: la “reforma gerencial” propulsada por el CLAD La propuesta Una nueva gestión pública para América Latina (CLAD, 1998) La agenda • Profesionalizar alta burocracia • Descentralizar la ejecución de servicios públicos • Controlar por resultados • Desconcentrar las organizaciones • Introducir nuevas formas de control social • Suministrar servicios sociales y científicos vía redes público-privadas • Orientar la gestión al ciudadano • Responsabilizar a los funcionarios hacia ciudadanía, políticos y representantes sociedad civil. Los principios y herramientas • Eficiencia a través de modelos contractuales y competitivos • Agilización de la gestión a través de prácticas de flexibilización • Democratización de los servicios públicos a través de la gestión en red

12. Ahora bien… ¿Cómo impacta la NGP en sus diferentes versiones sobre la gestión de las personas en las organizaciones públicas?

13. Tendencias en la GRH en los países de la OCDE NUEVAS TENDENCIAS LÍNEAS DE REFORMA • Puesta en valor de la GRH • Interiorización de los valores de la Gestión • Mayor permeabilidad entre sector público y sector privado • Personalización de las relaciones con los empleados • Flexibilizar las prácticas de gestión • Reposicionar y descentralizar la GRH • Reorientar las relaciones laborales • Potenciar la función directiva Longo, Francisco. Presentación en el Seminario sobre Estrategias de Implantación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública. La Antigua – Guatemala, 18 al 21 de abril de 2006

14. DIAGNÓSTICO: RIGIDEZ SOLUCIÓN: ¡FLEXIBILIZAR! • Exceso de uniformidad en los marcos reguladores • Gestión altamente centralizada • Estructuras verticales • Exceso de especificaciones de las tareas. • Reclutamiento y selección largos y complejos, basados en credenciales formales. • Baja movilidad por reglamentación de tareas. • Exceso de estabilidad en el empleo. • Mecanismos poco eficaces de evaluacion. • Retribución por categorías (no por puestos) • El desempeño no afecta la remuneración. • Promoción rígida, excesivo peso en antigüedad. • Baja capacidad de producción de competencias y perfiles directivos. • Colectivismo en las relaciones laborales • Alto grado de conflicto • Posibilidad de supresión de cargos • Diversificación de formas contractuales • Cargos polivalentes, puestos enriquecidos • Selección basada en competencias. • Movilidad por razones organizativas + estímulos a la movilidad voluntaria. • Evaluación orientada a desarrollo. • Menor uniformidad. • Progresión salarial en base a competencias y rendimiento. • Remuneración variable. • Menor peso de la antigüedad en las promociones. • Promoción horizontal. • Desarrollo de la función directiva. • Expansión e intensificación de la negociación colectiva y participación sindical • Concertación - Segmentación – Personalización – Comunicación directa • Flexibilidad en el tiempo de trabajo

15. Los mandatos de la NGP para la gestión de recursos humanos • Tomar en consideración el papel estratégico de la gestión de las personas • Responsabilizar a los directivos de la gestión de las personas a su cargo • Ampliar la autonomía de los directivos para tomar decisiones sobre el personal • Cambiar el papel de las unidades de RH, que tienden a convertirse en proveedoras de servicios especializados AMPLITUD E INTENSIDAD Suecia – UK – Australia – NZ – Finlandia USA – Holanda Alemania – Francia – Belgica – Espana – Canada - Japon

16. En definitiva: La NGP demanda eficiencia y flexibilidad en la gestión de recursos humanos… …pero supone competencia, equidad y mérito!!

17. 2. La Carta Iberoamericana de la Función Pública: el “deber ser” en América Latina • El marco conceptual subyacente en la Carta Iberoamericana de la Función Pública. • Orientación estratégica, visión sistémica, gestión integrada. • Combinación de mérito y flexibilidad.

18. La gestión estratégica de recursos humanos ESTRATEGIA ENTORNO marco legal mercado laboral otros CONTEXTO INTERNO estructura cultura otros gestión del empleo y los recursos humanos PERSONAS RESULTADOS Serlavós / Longo, 2006

19. El sistema de gestión de recursos humanos Serlavós / Longo, 2006

20. (Longo, 2002)

21. El contexto de la gestión de recursos humanos Baron y Kreps, 1999, Ch. 2 Ambiente externo EstrategiaOrganizacional Planta de personal Tecnología de Producción CulturaOrganizacional

22. Las preguntas centrales sobre la gestión de los recursos humanos: ¿cuán consistentes son las políticas de recursos humanos? ¿cómo se ajustan al contexto más general y con la estrategia de la organización? ¿cómo se ajustan entre sí las diferentes piezas del sistema de recursos humanos? LAS PRACTICAS Y POLITICAS DE RECURSOS HUMANOSDEBEN SER CONSISTENTES PARA QUE RESULTEN EFECTIVAS

23. Los principios subyacentes en la CIFP • Orientación estratégica: mirada al largo plazo y consideración del contexto organizativo • Perspectiva sistémica: Las prácticas de recursos humanos interactúan en un sistema integrado. • Plantea principios orientadores, y no un modelo específico de gestión. • Combina elementos de mérito y de flexibilidad.

24. 3. La situación en América Latina: meritocracias flexibles o “partidocracias rígidas?” • La orientación normativa y las prácticas de gestión de recursos humanos en la región • Caracterización de los servicios civiles: nivel de instalación de mérito y flexibilidad.

25. El proyecto de evaluación de sistemas de Servicio Civil en América Latina y El Caribe Diálogo Regional de Políticas - BID Método de trabajo Evaluaciones realizadas por consultores contratados por el Banco, aplicando un modelo y metodología comunes Modelo de referencia y metodología Marco analítico para el diagnóstico institucional de sistemas de SC Período abril 2002 - marzo 2005 Países evaluados 22

26. 22 países analizados • Argentina • Barbados • Belice • Bolivia • Brasil • Colombia • Costa Rica • Chile • Ecuador • El Salvador • Guatemala • Honduras • Jamaica • México • Nicaragua • Panamá • Paraguay • Perú • República Dominicana • Trinidad y Tobago • Uruguay • Venezuela Referencias (diálogo@iadb.org) Informe sobre el servicio civil en América Latina (Ed. Koldo Echebarría), BID-DRP, 2006 Report on the situation of the Civil Service in the Caribbean (Ed. Mercedes Mateo & Koldo Echebarría), BID-DRP, 2008

27. Situación de los Servicios Civiles en América Latina

28. Índice de Mérito * Iacoviello y Zuvanic, 2005 * Evalúa el nivel de las garantías de profesionalidad en el funcionamiento del SC, y el grado de protección efectiva frente a la arbitrariedad, la politización y la búsqueda de rentas.

29. Índice de Capacidad Funcional * Iacoviello y Zuvanic, 2005 * Evalúa la capacidad del sistema de SC para influir positivamente en el comportamiento de los empleados (Subíndices: Competencia, Eficacia incentivadora, Flexibilidad)

30. Sub-índice de Flexibilidad * Iacoviello y Zuvanic, 2005 *Mide el grado en el que las políticas y prácticas analizadas incorporan pautas que facilitan la adaptación a los cambios, superando los patrones burocráticos de rigidez.

31. Desarrollo de los servicios civiles en América Latina (BID/DRP 2006, base datos 2004) Burocracias con un desarrollo mínimo. Intentos (muchos fallidos) de incorporar criterios de mérito Burocracias con un mediano desarrollo. Han tenido intentos de conformación o están en proceso de reforma Burocracias con una tendencia a la consolidación. Combinan criterios de mérito y elementos de flexibilidad

32. Índices de mérito y flexibilidad Iacoviello y Zuvanic, 2005

33. ¡Falta el “trade off” entre mérito y flexibilidad! • En los niveles de mediano y alto desarrollo del servicio civil, altos niveles de flexibilidad se acompañan de altos niveles de mérito. • En niveles de bajo desarrollo del servicio civil, la contracara del “bajo índice de mérito” no es la flexibilidad sino la desarticulación del sistema. • Se dan casos extremos donde coexisten arbitrariedad clientelar y rigidez para la gestión de los recursos humanos

34. 4. Profesionalización y clientelismo: dos fuerzas en tensión en América Latina • Tradición clientelista y esfuerzos de profesionalización. • Configuraciones burocráticas en base a niveles de autonomía y capacidad. • Nuevas prácticas de gestión y configuraciones burocráticos

35. La tradición clientelista en el empleo público de la región • En América Latina sigue sin plena institucionalización el mérito como criterio para las decisiones sobre el empleo público. • Predomina en la región la ¨discreción sin responsabilidad¨ (Heredia, 2002). Las normas siguen formalmente los criterios de mérito y flexibilidad, pero las prácticas están distorsionadas, en parte por procesos clientelísticos.

36. Definiendo CLIENTELISMO… El CLIENTELISMO es un modo de vinculación política entre un patrón y un cliente, construido sobre la base de relaciones asimétricas. El patrón controla importantes recursos, y garantiza, como un “guardián” el acceso a ellos de su clientela a cambio de lealtad y apoyo. • La evolución del clientelismo desde el nivel micro político y sus incorporación en marcos institucionalizados ha coincidido con procesos de mayor participación política y la incorporación de las masas al proceso electoral. • Han tenido su máxima expresión en los “partidos de máquina” característicos de muchas experiencias populistas latinoamericanas. Estos partidos, mas que actuar en base a principios políticos tienen su interés en asegurar puestos y distribuir ingresos entre sus lideres y sus seguidores.

37. Definiendo PROFESIONALIZACIÓN… Profesionalizar: “hacer de un aficionado un profesional, alguien que tenga, desarrolle y mantenga las habilidades necesarias para fortalecer la rama de trabajo a la que se dedique” (Diccionario Real Academia Española) • Supone acciones de formación, mecanismos de evaluación y esquemas de promoción y retención. • Excede la noción de calificación entendida como nivel de instrucción, orientándose al concepto de competencia en el sentido más amplio. • No implica disociar función pública y proceso político: una función pública profesional debe contar con competencias para la gestión operativa, la gestión estratégica y la gestión del entorno político (Moore, 1995).

38. ¿Qué encontramos hoy América Latina? • El modelo burocrático weberiano no ha completado su construcción en los moldes de las naciones desarrolladas. • Existen, asimismo, importantes núcleos de excelencia y de reglas de mérito en el servicio público. • Espacios de mérito conviven con elementos de clientelismo. • A partir de los años noventa se han flexibilizado ciertas prácticas de empleo público, con distintos resultados y bajo la forma de “contratación de servicios”. • Los países de la región presentan perfiles diferenciados en términos de la incorporación de criterios de mérito y flexibilidad en las decisiones sobre el personal público.

39. Tipos burocráticos en función de niveles de autonomía y capacidad Zuvanic & Iacoviello, 2008 • AUTONOMÍA: Grado de aislamiento de la manipulación política y de intereses de búsqueda de renta. • CAPACIDAD: Grado de presencia de las competencias laborales requeridas por la tarea, y de los incentivos para poner en juego estas competencias en la gestión.

40. Configuraciones Burocráticas Zuvanic & Iacoviello, 2008 AUTONOMIA

41. Posibles roles en la introducción de nuevas prácticas de gestión AUTONOMIA

42. Desafíos pendientes para la plena modernización de los servicios civiles de la región • Institucionalización del mérito como base para las decisiones de RH, comenzando por garantías contra incorporaciones o despidos arbitrarios. • Introducción de elementos de flexibilidad en los servicios civiles de la región, evitando la “flexibilidad espuria” de las contrataciones temporarias. • Diseño de una estrategia para la reforma que incluya a todos los sectores involucrados, y que articule con otras iniciativas de reforma (política, fiscal, administrativa). • Desarrollo gradual de competencias en las organizaciones públicas para diseñar e implementar políticas de RH.

43. Fuente: IPES 2006, Cap. 6 - Compilación de los autores y Zuvanic e Iacoviello (2005). ¡Profesionalizar importa! Desarrollo del servicio civil y calidad de las políticas públicas 4,0 3,5 3,0 Índice de políticas (escala de 1 a 4) 2,5 2,0 1,5 1,0 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 Índice de desarrollo del servicio civil (escala de 0 a 1)

44. LOS DESAFIOS DE LA NUEVA GESTION PUBLICA PARA LAS BUROCRACIAS LATINOAMERICANAS: De “partidocracias rígidas” meritocracias flexibles. Mercedes Iacoviello mercedes@ddmail.com.ar Coordinadora - Formación para la Alta Dirección Pública Profesora de la Maestría en Administración y Políticas Públicas Universidad de San Andrés Jornada Internacional sobre Desarrollo de la Administración Pública en América Latina 27 y 28 de noviembre 2008 Ciudad de Cali, Valle – Colombia Escuela Superior de Administración Pública

45. ANEXOS Indice de Mérito: Puntos críticos Sub-índice de Flexibilidad: Puntos críticos

46. Índice de mérito: puntos críticos

47. Índice de mérito: puntos críticos (cont.) • Los órganos de selección están diseñados con criterios de profesionalidad y experiencia técnica, y actúan con independencia en el ejercicio de sus funciones. • Las decisiones de incorporación se adoptan obedeciendo a criterios de mérito y capacidad profesional técnicamente comprobados. • No existen despidos o rescisiones de empleo que, afectando a puestos de trabajo de carácter profesional, se deban a meras razones de cambio del color político de los gobiernos. • No son constatables, en las decisiones salariales, prácticas de arbitrariedad, búsqueda de rentas o clientelismo político. • No son constatables, en las prácticas de promoción, elementos de arbitrariedad o clientelismo político.

48. Sub-índice de Flexibilidad: puntos críticos

49. Sub-índice de Flexibilidad: puntos críticos (cont.) • Existe la posibilidad de despido por incapacidad manifiesta o bajo rendimiento, objetivamente acreditados. • Existe la posibilidad de rescindir la relación de empleo por razones técnicas, económicas u organizativas objetivamente acreditadas, que obliguen a la amortización de puestos de trabajo. • La clasificación de los puestos por niveles retributivos facilita una progresión flexible y vinculada al rendimiento y el aprendizaje. • La organización gestiona flexiblemente el progreso de las personas, sin un exceso de barreras o limitaciones formales. • Existen fórmulas alternativas a las carreras estrictamente jerárquicas, como las carreras horizontales o en el puesto, basadas en el reconocimiento de la excelencia profesional, sin necesidad de incrementar la autoridad formal de los afectados. • La formación apoya de manera efectiva los procesos de innovación y cambio cultural.