ACFAS L’innovation dans le secteur public : au-delà des discours 10 mai 2012 Franck AGGERI

1. La conduite de projets collectifs publics innovantsL’émergence d’un nouvel objet de gouvernement « écoquartier » en France et au Danemark ACFAS L’innovation dans le secteur public : au-delà des discours 10 mai 2012 Franck AGGERI Professeur Directeur du CGS (Centre de Gestion Scientifique) MINES ParisTech

2. Introduction • L’innovation : un cadre d’analyse pertinent pour étudier l’action publique ? • Quand les pouvoirs publics n’ont ni les moyens ni la connaissance ni la légitimité pour agir • Nouvelle raison gouvernementale : de l’action régalienne à la conduite de projets collectifs publics innovants • Urbanisme : un champ d’action publique en crise • Des politiques sectorielles (transport, collecte des déchets, efficacité énergétique, voirie, logement social et privé, etc.) qui se superposent sans s’intégrer • Les crises des politiques urbaines (impacts environnementaux, ségrégation sociale, logements vacants, ghettos urbains,…) • Raréfaction des ressources financières : les enjeux d’une rationalisation • Les logiques du changement institutionnel • Le retour des grands projets urbains au nom de la durabilité : • Projets ambitieux (objectifs sociaux, environnementaux, sociétaux à long terme) : la ville « aimable » • Nouveaux modes de gouvernance (un traceur : les référentiels d’aménagement durable (ex.: Leed, Breeam)) • Un objet inconnu : • Une demande de contextualisation (pas de recettes universelles) • L’attention portée aux expérimentations innovantes • L’urbanisme durable : un champ d’innovation • Ville durable (Rio+20, agendas 21, référentiel européen ville durable) : un concept évocateur pour stimuler la naissance d’un nouveau champ d’innovation • La ville comme objet intégrateur des politiques publiques • Où sont les innovations ? • Innovation de méthode (gouvernance, instruments, organisation) • Projets innovants (concepts, technologies, performance,…)

3. Cadre théorique (1) • Le changement institutionnel : • Institution (Olsen, 2007): « enduring collection of rules and organized practices, embedded in structures of meaning and resourcesthat are relatively invariant in the face of turnover of individualchangingexternalcircunstances ». • L’entrepreneuriat institutionnel comme levier de changement institutionnel (Greenwood, 2002, Maguire and al., 2004, Leca et al., 2009) • Approche politique dominante • L’entrepreneuriat institutionnel comme activité collective et distribuée (Garud et Karnoe, 2006) • L’EI comme conduite d’apprentissages collectifs instrumentés (Aggeri et Acquier, 2008) • La conduite d’expérimentations innovantes, retours d’expériences • Attention aux instruments et dispositifs (matérialité) (Callon, 2003, Labatut et Aggeri, 2010)

4. Le cadre foucaldien de la gouvernementalité (2) • Nouvelle raison gouvernementale • Approche polycentrée, distribuée et instrumentée de l’action collective • Notion clé de dispositif : agencement hétérogène d’acteurs et d’instruments en vue d’un projet stratégique (Foucault, 1978) • Répond à une une urgence stratégique • Recherche de mise en cohérence d’éléments hétérogènes

5. Le cadre théorique de la conception innovante (3) • Théorie de la conception innovante (Hatchuel, Le Masson et Weil, 2006, 2010) : • Conception réglée (institutionnalisée) vs conception innovante • Les dispositifs de pilotage des projets innovants • Les règles de gestion des activités de conception : • i) conception du modèle d’affaires et de nouvelles sources de valeur • ii) l’émergence de règles concernant la division du travail de conception • iii) la conduite d’expérimentations comme jalons du processus de conception • iv) la définition de langages de conception partagés • Expliquer comment les acteurs engagés dans des processus d’innovation dans des champs institutionnalisés dépassent les barrières à l’innovation pour reconstruire de nouvelles règles de conception

6. Modèleconceptuel institutionnalisationn routines Contextualisation, stimulation,… Théorisation, Dispositifs de pilotage Codification ( design ”template” règlesémergentes) Innovation Projetssinguliers

7. Les liens entre innovation et institutionnalisation • L’institutionnalisation renvoie à la création de règles formelles (réglementations et critères de performance obligatoires) et informelles (meilleures pratiques largement admises) • L’innovation renvoie au développement et à l’intégration de nouvelles technologies et de façons de faire à partir de concepts et en fonction de règles de conception • Les dispositifs de pilotage comme médiation entre institutionnalisation et innovation

8. Questions de recherche • Quels sont les logiques et les formes de ces dispositifs collectifs publics ? • Quels sont leurs effets inattendus ? • Dans quelle mesure stimulent-ils l’innovation ? • Quels morceaux d’expérimentations sont (ou sont susceptibles d’être) institutionnalisés ?

9. Méthodologie (1) • Terrain d’étude : les processus d’innovation et d’action publique dans la conception d’écoquartiers (France/Danemark) (projet Puca, 3 seniors, 4 post-docs) : 2010-… • L’étude du dispositif national EcoQuartiers (Cub national EcoQuartier) • l’étude du dispositif des grands projets urbains à Dunkerque • L’analyse comparative des référentiels d’aménagement durable (US, France, Japon) • Deux cas de projets urbains innovants (Grand Large à Dunkerque (France) et Koe (Danemark) • Sources : entretiens (40), réunions (observation participante), documents internes, archives, sources externes

10. Méthodologie (2) • Collecte des données comparative: • un guide d’entretien semi-structurée • un index des documents clés • Analyse des données à l’aide d’une grille comparative • Identification des points communs et des points divergents entre les cas comparatifs • Organisation de deux ateliers par an (en mai et novembre): • 2010: conception du projet de recherche comparative, sélection des terrains et constitution des équipes • développement du protocole de recherche, début de la collecte des données (colloque à Copenhague « construction matters ») • 2011: poursuite de la collecte des données; analyse comparative initiale; présentation des résultats préliminaire à l’Academy of Management

11. Le dispositif du Club National EcoQuartier • Susciter les échanges d’expériences (club), enjeu souterrain : polariser les investissements publics autour de cet objet intégrateur • 2010 : premier concours national Ecoquartier • 2011 : vers un dispositif plus complet : • Conseil scientifique (déconstruction de la notion d’écoquartier) • Observatoire (construire l’appareillage statistique) • Club des partenaires (journées d’échanges,…) • Comité de surveillance (mnistères, agences publiques, représentants institutionnels,…) • Support d’experts (consultnats, centres techniques ) : produire des études • Concours 2012 : 360 candidats, une mobilisation inattendue • Susciter l’adhésion des acteurs locaux : charte + labellisation+contractualisation • Les ambiguïtés de l’action publique collaborative : vers plus de contrôle ?

12. Le dispositif managérial danois • Modèle managériale instrumenté (Fondation Realdania) : • Gestion par projet avec livrables • Contractualisation très précise sur des objectifs de performance définis en amont (efficacité énergétique, émissions de carbone, gestion de l’eau…) • Référentiel de performance : • Graphe radars pour l’évaluation (balance scorecards) • Sustainabilitytool

13. La conception réglée de l’urbanisme en France • Une conception séquentielle (passage de relais avec des concours (urbanistes, architecte,…) • De faibles investissements en conception (réplication de routines)

14. La conception réglée des quartiers en France : un objet fragmenté

15. La conception d’écoquartiers en France et au Danemark • Deux cas contrastés : • Conception de l’écoquartier Grand Large (Dunkerque) • L’un des premiers « écoquartiers » conçus en France • De nouvelles règles de conception (juridiques, partenariat, économiques,…) • S’inscrit dans une politique de développement durable de long terme • Modèle de coopération émergent • X-koping (Danemark) : en phase de conception • Un partenaire privé leader (fondation Realdania) • Une démarche de projet très structurée : modèle managérial instrumenté (design templates)

16. Les enjeux de la conception urbaine innovante en France et au Danemark • Les enjeux communs : • Construire des capacités d’innovation collective • Explorer des concepts en rupture • Innover dans la gouvernance et la conduite des projets • Organiser les retours d’expérience • Les différences : • Des organisations et de activités de conception différentes • France : un jeu d’acteurs éclaté (acteurs publics – architectes (vision) – promoteurs (marché) • Danemark : la délégation de l’urbanisme à un acteur dominant (RealDania) : promoteur-amnageur-financeur-manager • Des modèles de changement institutionnel différenciés : quels effets ?

17. Le modèle de l’urbanisme coopératif : Dunkerque

18. La conduite d’un projet d’écoquartier innovant à Dunkerque • La continuité des acteurs politiques (Delebarre, 1980) • La mémoire d’échecs passés (ghettos urbains) • Des acteurs sensibles aux problématiques d’urbanisme • Concevoir un projet urbain innovant à partir : le projet Neptune • Reconquérir les friches industrielles • Des objectifs de mixité sociale et fonctionnelle, de performance environnementale, mobilité durable • Grand Large : en faire une vitrine d’une politique urbaine durable • Des atouts (proximité de l’eau, friches industrielles à reconquérir,…) qui attirent urbanistes et architectes renommés • Construire une capacité d’entrepreneuriat collectif(collectivité locale, urbaniste, aménageur, constructeurs, pouvoirs publics régionaux) • L’attention portée aux expériences étrangères (Pays-Bas, Scandinavie,…) • Un processus d’innovation volontairement émergent : • Éviter de figer les alternatives trop tôt, éviter de figer un cahier des charges trop précis • Forcer la coopération entre acteurs de la conception en phase amont • Refus des solutions prêtes à l’emploi (référentiels et consultants)

19. Grand Large :le visible…

20. Le moins visible… • Les dimensions innovantes du projet : • Logements sociaux et privés identiques (conçus d’emblée) • Des espaces publics et privés indifférenciés • Combiner performance esthétique et environnementale (les gables : rappeler l’effet vortex et l’architecture flamande) • Inscrire la durabilité dans les territoires : • Écologie industrielle (énergie fatale produite par les installations industrielles…) • Matériaux produits localement (cogeblocs) • Les difficultés de l’innovation : • Difficultés à obtenir les autorisations administratives pour les systèmes constructifs innovants • L’absence de continuité des acteurs (tranches…), obstacle à la capitalisation des expériences • Le retournement du marché immobilier (invendus) • Des dimensions de performance difficiles à valoriser (mixité sociale, espaces publics-privés indifférenciés…) • Des promesses de performance sur le long terme : développer les commerces et les infrastructures

21. Les innovations en matière de gouvernance (conduite de projet) : un modèle émergent • Quelques innovations marquantes : • Forcer la coopération en amont entre acteurs clés (bailleurs-promoteurs-architectes) • Expérimenter à partir de cahiers des charges évolutifs • La transparence financière exigée par le donneur d’ordre sur les coûts (délibération) • Création d’un nouvel acteur : délégation aux Grands Projets • Système de pilotage délibérément incomplet • Vitesse de développement du projet (moins de trois ans) (stratégie de pionnier) • Les limites identifiées : • La faible participation des publics (usagers, riverains, etc.) • Une démarche empirique (essai-erreur) • Le besoin de formalisation des pratiques

22. Les mécanismes d’institutionnalisation dans ces deux expériences • Dunkerque : • Institutionnalisation de règles de conception dans un nouveau projet urbain à Dunkerque (quartier du Théâtre) (en cours) • Une capitalisation horizontale • Le « modèle » de Nicolas Michelin (urbaniste-architecte) transposé à Bordeaux • Les visites (partage d’expériences (Club Ecoquartier) • Une légitimation qui se construit dans la durée : • Les effets de réputation • Une coopération à susciter • X-kobing : • Modèle managérial très instrumenté • Une vision limitée de la performance (centrée sur les émissions de carbone en priorité) : à quellle échelle le concept est-il mesurable ? • Un modèle autoritaire (acteur dominant)

23. Résultats préliminaires: Innovation dans les éco-quartiers

24. Conclusion • Poursuivre la recherche comparative et la collecte des données • Tracer les mécanismes de l’institutionnalisation • Tester les résultats auprès des acteurs (colloque organisé en mai) • Perspectives théoriques : • Contribution à la littérature sur l’entrepreneuriat institutionnel • Contribution au décloisonnement des travaux sur l’innovation et le changement institutionnel