Administração Pública Direta e Indireta

1. Administração Pública Direta e Indireta Aula 09 Prof. José Cláudio Carneiro Filho e-mail: professorjoseclaudio@gmail.com

2. A DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ... Administração Direta (Centralizada) & Administração Indireta (Descentralizada)

3. Entidades Distintas Definição Legal de Entidade (art. 1º, §2º, II, da lei 9.784/99) “Unidade de atuação dotada de personalidade jurídica”

4. Entidades da Adminstração Pública Indireta a) Autarquias (Decreto-Lei n° 200-67, art. 4°, II, a); Empresas Públicas (Decreto-Lei n° 200-67, art. 4°, II, b); b) Sociedades de Economia Mista (Decreto-Lei n° 200-67, art. 4°, II, c); c) d) Fundações públicas (Decreto-Lei n° 200-67, art. 4°, II, d); e) Consórcios Públicos – Associações Públicas­* (Lei nº 11.107/05, art. 6°, §1°)

5. Conceito Administração Indireta, em um sentido subjetivo (art. 4º do Decreto-Lei nº 200/67), seria o conjunto de pessoas jurídicas, de direito público ou privado, criadas ou autorizadas por lei, para o desempenho de atividades assumidas pelo Estado, como serviços públicos ou a título de intervenção no domínio econômico. (MARIA SYLVIA)

6. Natureza Jurídica Pessoa jurídica de direito público ou de direito privado? a) Autarquias: Empresas Públicas: b) Sociedades de Economia Mista: c) d) Fundações públicas: e) Consórcios Públicos:

7. Características gerais da Administração Indireta • Criação e extinção com origem em lei específica • Personalidade jurídica própria • Patrimônio próprio • Orçamento e receita próprios • Órgão diretivo próprio • Exercício de atividades específicas, típicas ou atípicas do Estado • Capacidade de auto-administração • Inexistência de hierarquia com a Administração Direta • Sujeição à tutela (controle) por parte da Administração Direta • Sujeição aos princípios constitucionais expressos e normas do artigo 37 da CF

8. Autarquias Etimologia Do Grego: autós (próprio) + arquia (comando, governo, direção) = Comando próprio, direção própria, auto-governo

9. Conceitos Definição legal (art. 5º, I, do Decreto-Lei nº 200/67): Serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades da Administração Pública, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. Complemento da definição legal (art. 41 do Código Civil): São pessoas jurídicas de direito público interno: (...) IV – as autarquias, inclusive as associações públicas

10. Conceitos Definição doutrinária (MARIA SYLVIA): “Pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de auto-administração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei”. Definição doutrinária (MARÇAL JUSTEN): “Pessoa jurídica de direito público, instituída para desempenhar atividades administrativas sob regime de direito público, criada por lei que determina o grau de sua autonomia em face da Administração direta”. Definição Doutrinária (CELSO ANTÔNIO): “Pessoas jurídicas de direito público de capacidade exclusivamente administrativa”

11. Criação de uma Autarquia • Art. 37, XIX, da CF: “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. Exemplo: Lei nº 4.595, DE 31 DE DEZEMBRO DE 1964 Art. 8º A atual Superintendência da Moeda e do Crédito é transformada em autarquia federal, tendo sede e foro na Capital da República, sob a denominação de Banco Central da República do Brasil, com personalidade jurídica e patrimônio próprios este constituído dos bens, direitos e valores que lhe são transferidos na forma desta Lei e ainda da apropriação dos juros e rendas resultantes, na data da vigência desta lei, do disposto no art. 9º do Decreto-Lei número 8495, de 28/12/1945, dispositivo que ora é expressamente revogado.

12. Criação de uma Autarquia • Art. 37, XIX, da CF: “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. Exemplo: Lei nº 11.182, DE 27 DE SETEMBRO DE 2005. Fica criada a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC, entidade integrante da Administração Pública Federal indireta, submetida a regime autárquico especial, vinculada ao Ministério da Defesa, com prazo de duração indeterminado.

13. Criação de uma Autarquia • Art. 37, XIX, da CF: “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. • Lei de iniciativa privativa de quem? Art. 61, § 1º, e, da CF.

14. A respeito da iniciativa de lei para criação de autarquia, deve-se ponderar a respeito das autarquias do Legislativo e do Judiciário. Exemplos: • Instituto de Previdência da Assembléia Legislação do Estado do Rio de Janeiro - IPALERJ, criado pela Lei Estadual nº 6099,  de 12 de julho de 1968. • Instituto Pedro Ribeiro de Administração Judiciária, instituído pela Lei nº 4.384, de 06 de dezembro de 1984, alterada pela Lei nº 7.031, de 06 de fevereiro de 1997, é uma Autarquia com personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, patrimônio próprio, sede e foro em Salvador e atuação em todo o território do Estado da Bahia. O IPRAJ é uma entidade da administração indireta do Poder Judiciário, integrante dos Serviços Auxiliares do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia e vinculada à Presidência deste.

15. Extinção de uma Autarquia Exemplo: Extinção do DNER (Departamento Nacional de Estradas de Rodagem), no início do milênio, com a Lei nº 10.233 de 2001 (que criou o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT, a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT e a Agência Nacional de Transportes Aquaviários – ANTAQ):  Art. 102-A - Instaladas a ANTT, a ANTAQ e o DNIT, ficam extintos a Comissão Federal de Transportes Ferroviários-COFER e o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem- DNER e dissolvida a Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes-GEIPOT.

16. Ainda sobre extinção . . . Notícia de agosto de 2009: “O Instituto Pedro Ribeiro de Administração Judiciária (Ipraj), que administra o Tribunal de Justiça da Bahia há 25 anos, deverá ser extinto por determinação do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Segundo despacho assinado pelo do corregedor, Gilson Dipp, e pelo presidente do conselho, Gilmar Mendes, o instituto não poderia existir, pois os próprios tribunais têm a obrigação de cuidar da gestão interna, como determina a Constituição Federal. Como se não bastasse essa irregularidade, foram constatados desvios de R$ 30 milhões do instituto”. (fonte: jornal O GLOBO)

17. Características das Autarquias (Parte I) Criação mediante Lei Especialização de fins ou atividades Personalidade jurídica própria e de direito público Direitos e obrigações definidos em lei Patrimônio próprio, inalienável, impenhorável e imprescritível Capacidade processual

18. Características das Autarquias (Parte II) Perante os particulares, mesmas prerrogativas e sujeições da Administração Direta Autonomia* administrativa e financeira (auto-administração), inclusive com poderes para celebrar contratos e termos de colaboração com particulares voltados à prestação desses serviços. Não possui capacidade política (não cria o próprio direito, não faz suas normas)* Receitas próprias e/ou orçamentárias Imunidade tributária (impostos)

19. De acordo com a pessoa jurídica criadora, as autarquias podem ser: • Federais (exemplos: INSS, BACEN, IBAMA, INCRA, IBGE, INMETRO, ANATEL, ANA, ANAC, ANCINE, ANS, ANVISA, ANEEL, ANP, ANTAQ, ANTT, CVM, UFPR, CFM) • Distritais (exemplo: DETRAN-DF) • Estaduais (exemplos: DER-PR, DETRAN-PR, Paraná Esportes, Paraná Turismo, IAP, DIOE, COMEC, UEM) • Municipais (exemplos: IPMC (Instituto de Previdência dos Servidores do Município de Curitiba), IPPUC (Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba), IMAP (Instituto Municipal de Administração Pública))

20. Vinculação Decreto-lei 200/67 Art. 4º, Parágrafo único - As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.

21. Tutela (ou Controle) Decreto-lei 200/67 Art. 26. No que se refere à Administração Indireta, a supervisão ministerial visará a assegurar, essencialmente: I - A realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade. II - A harmonia com a política e a programação do Governo no setor de atuação da entidade. III - A eficiência administrativa. IV - A autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.

22. Tutela (ou Controle) Decreto-lei 200/67 Art. 26 (...) Parágrafo único. A supervisão exercer-se-á mediante adoção das seguintes medidas, além de outras estabelecidas em regulamento: a) indicação ou nomeação pelo Ministro ou, se for o caso, eleição dos dirigentes da entidade, conforme sua natureza jurídica; b) designação, pelo Ministro dos representantes do Governo Federal nas Assembléias Gerais e órgãos de administração ou controle da entidade; c) recebimento sistemático de relatórios, boletins, balancetes, balanços e informações que permitam ao Ministro acompanhar as atividades da entidade e a execução do orçamento-programa e da programação financeira aprovados pelo Governo; d) aprovação anual da proposta de orçamento-programa e da programação financeira da entidade, no caso de autarquia;

23. Tutela (ou Controle) Decreto-lei 200/67 Art. 26 (...) Parágrafo único. A supervisão exercer-se-á mediante adoção das seguintes medidas, além de outras estabelecidas em regulamento: e) aprovação de contas, relatórios e balanços, diretamente ou através dos representantes ministeriais nas Assembléias e órgãos de administração ou controle; f) fixação, em níveis compatíveis com os critérios de operação econômica, das despesas de pessoal e de administração; g) fixação de critérios para gastos de publicidade, divulgação e relações públicas; h) realização de auditoria e avaliação periódica de rendimento e produtividade; i) intervenção, por motivo de interesse público.

24. Tutela (ou Controle) “Entre nós, o controle das autarquias se realiza na tríplice linha política, administrativa e financeira, mas todos eles adstritos aos termos da lei que os estabelecesse. O controle político, normalmente se faz pela nomeação de seus dirigentes pelo Executivo; o controle administrativo se exerce através da supervisão ministerial (Decreto-Lei 200/67, art. 26) ou de órgão equivalente no âmbito estadual e municipal, bem como por meio de recursos administrativos internos e externos, na forma regulamentar; o controle financeiro se opera nos moldes da Administração Direta, inclusive prestação de contas ao Tribunal competente” (HELY LOPES).

25. TUTELA PODE SER Ordinária ou Extraordinária

26. TUTELA EXTRAORDINÁRIA Tutela Extraordinária é “exercitável, mesmo sem lei que a preveja, em circunstância grave em que se vê envolvida a autarquia (adoção de outro fim, descalabro administrativo)” (GASPARINI). Exemplos: Atos de intervenção e de destituição de dirigentes autárquicos.

27. TUTELA ORDINÁRIA PODE SER Preventiva ou Repressiva “É preventiva se exercida antes do ato autárquico, ou depois dele, mas previamente à ocorrência de seus efeitos ou de sua eficácia. Por ela se previne uma atuação ilegal da autarquia (controle de legalidade) ou contrária aos interesses da Administração Pública (controle de mérito). A tutela preventiva pode ser de legalidade e de mérito. Expressa-se pela autorização, aprovação ou homologação”. (GASPARINI) “É repressiva sempre que exercida após a prática do ato autárquico, cuja produção de efeitos ou eficácia independe do prévio pronunciamento da Administração Pública. (...) A tutela repressiva, pois, pode ser de legalidade e de mérito. Expressa-se pela revogação, modificação ou invalidação” (GASPARINI).

28. Responsabilidade Art. 37, § 6º, da CF - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

29. Responsabilidade Responsabilidade Solidária? Responsabilidade Subsidiária.

30. Estrutura Órgãos públicos – Desconcentração De que forma se criam os órgãos, cargos, empregos e funções? E como se fixam as remunerações? De quem é a iniciativa privativa? Art. 61 da CF

31. Patrimônio Constituído, inicialmente, pela transferência de bens e de direitos da Administração Pública criadora.

32. Servidores Estatutários Empregados Públicos

33. Servidores Concursados Comissionados

34. Alguns privilégios fiscais, prescricionais e processuais A autarquia é imune com relação aos impostos sobre seu patrimônio, renda e serviços (art. 150, § 2º, CF, com a ressalva do § 3º); Suas dívidas estão sujeitas à prescrição qüinqüenal (Decreto-Lei nº 4.597/42); Tem prazo em dobro para recorrer e em quádruplo para contestar (art. 188, CPC e Decreto-Lei nº 7.659/45); E os seus atos gozam da presunção de veracidade e legalidade.

35. Autarquias especiais (ou de Regime Extraordinário)...

36. Conselhos de classe e OAB ADIn 1.717 (os conselhos de classe exercem “atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir; no que concerne ao exercício de atividades profissionais regulamentares”. Caracterizou a natureza autárquica dessas entidades) ADIn 3.026 (“A OAB não é uma entidade da Administração Indireta da União. A Ordem é um serviço público independente, categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro. (...) a OAB não está sujeita a controle da Administração, nem a qualquer das suas partes está vinculada. (...) A Ordem dos Advogados do Brasil, cujas características são autonomia e independência, não pode ser tida como congênere dos demais órgãos de fiscalização profissional. A OAB não está voltada exclusivamente a finalidades corporativas. Possui finalidade institucional”.

37. Agências Executivas Execução de serviço público, livre de alguns controles e dotada de maiores privilégios que as assim não qualificadas (GASPARINI) Exemplos: IBAMA e INMETRO

38. Agências Executivas Lei nº 9.649/98 - Art. 51 - O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos: I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento; II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério superior. § 1º - A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da República. § 2º - O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para as Agências Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos nos Contratos de Gestão.

39. Talvez o principal benefício em ser qualificado como Agência executiva. . . Art. 24.  É dispensável a licitação: (...) Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo serão 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços contratados por consórcios públicos, sociedade de economia mista, empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências Executivas. Valores atualmente: R$30mil (obras e serviços de engenharia) e R$16mil (os demais).

40. Agências Reguladoras - Regulamentação, controle e fiscalização “Agência reguladora independente é uma autarquia especial, sujeita a regime jurídico que assegure sua autonomia em face da Administração direta e investida de competência para a regulação setorial” (MARÇAL JUSTEN) Exemplos: ANATEL, ANP, ANEEL, CADE, CVM Agências previstas na CF: art. 21, XI, e 177, § 2º, III

41. Agências Reguladoras - Regime Jurídico dos Agentes Públicos Pretensão legislativa pelo regime celetista: Lei nº 9.986/00 (Dispõe sobre a gestão de recursos humanos das Agências Reguladoras e dá outras providências) Art. 1o As Agências Reguladoras terão suas relações de trabalho regidas pela Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, e legislação trabalhista correlata, em regime de emprego público. 

42. Agências Reguladoras - Regime Jurídico dos Agentes Públicos • Mas prevaleceu o Regime de Servidor Estatutário: • Liminar na ADIn 2.310-1/DF (Min. Marco Aurélio) – pela função que exercem (poder de polícia) • E, após, o artigo 37 da Lei nº 10.871/04 revogou expressamente esse artigo, e constou em seu artigo 6º que Art. 6o O regime jurídico dos cargos e carreiras referidos no art. 1o desta Lei é o instituído na Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, observadas as disposições desta.

43. Agências Reguladoras Possuem, como as demais autarquias, cargos comissionados: Lei nº 9.986/00 Art. 3o Os Cargos Comissionados de Gerência Executiva, de Assessoria e de Assistência são de livre nomeação e exoneração da instância de deliberação máxima da Agência.

44. Lei nº 9.986/00 (composição e escolha) Art. 4o As Agências serão dirigidas em regime de colegiado, por um Conselho Diretor ou Diretoria composta por Conselheiros ou Diretores, sendo um deles o seu Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente. Art. 5o O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente (CD I) e os demais membros do Conselho Diretor ou da Diretoria (CD II) serão brasileiros, de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais serão nomeados, devendo ser escolhidos pelo Presidente da República e por ele nomeados, após aprovação pelo Senado Federal, nos termos da alínea f do inciso III do art. 52 da Constituição Federal. Parágrafo único. O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente será nomeado pelo Presidente da República dentre os integrantes do Conselho Diretor ou da Diretoria, respectivamente, e investido na função pelo prazo fixado no ato de nomeação.

45. Lei nº 9.986/00 (mandato) Art. 6oO mandato dos Conselheiros e dos Diretores terá o prazo fixado na lei de criação de cada Agência.

46. Lei nº 9.986/00 (impedimento - “geladeira” ou “quarentena”) Art. 8o  O ex-dirigente fica impedido para o exercício de atividades ou de prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, por um período de quatro meses, contados da exoneração ou do término do seu mandato. (...) § 2oDurante o impedimento, o ex-dirigente ficará vinculado à agência, fazendo jus a remuneração compensatória equivalente à do cargo de direção que exerceu e aos benefícios a ele inerentes. (...) § 5o  Na hipótese de o ex-dirigente ser servidor público, poderá ele optar pela aplicação do disposto no § 2o, ou pelo retorno ao desempenho das funções de seu cargo efetivo ou emprego público, desde que não haja conflito de interesse.

47. Lei nº 9.986/00 (impedimento - “geladeira” ou “quarentena”) Art. 8o  O ex-dirigente fica impedido para o exercício de atividades ou de prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, por um período de quatro meses, contados da exoneração ou do término do seu mandato. (...) § 3o Aplica-se o disposto neste artigo ao ex-dirigente exonerado a pedido, se este já tiver cumprido pelo menos seis meses do seu mandato.  § 4o  Incorre na prática de crime de advocacia administrativa, sujeitando-se às penas da lei, o ex-dirigente que violar o impedimento previsto neste artigo, sem prejuízo das demais sanções cabíveis, administrativas e civis.

48. Lei nº 9.986/00 (impedimento - “geladeira” ou “quarentena”) Exemplo de normatização em lei específica (Lei nº9.472/97, da ANATEL): Art. 30. Até um ano após deixar o cargo, é vedado ao ex-conselheiro representar qualquer pessoa ou interesse perante a Agência.       Parágrafo único. É vedado, ainda, ao ex-conselheiro utilizar informações privilegiadas obtidas em decorrência do cargo exercido, sob pena de incorrer em improbidade administrativa.

49. Outros impedimentos... Lei nº 10.871/04 (Dispõe sobre a criação de carreiras e organização de cargos efetivos das autarquias especiais denominadas Agências Reguladoras, e dá outras providências). Art. 36-A.  É vedado aos ocupantes de cargos efetivos, aos requisitados, aos ocupantes de cargos comissionados e aos dirigentes das Agências Reguladoras referidas no Anexo I desta Lei o exercício regular de outra atividade profissional, inclusive gestão operacional de empresa ou direção político-partidária, excetuados os casos admitidos em lei.

50. Lei nº 9.986/00 (garantias aos dirigentes) Art. 9o Os Conselheiros e os Diretores somente perderão o mandato em caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar. Parágrafo único. A lei de criação da Agência poderá prever outras condições para a perda do mandato.