制度研究與新制度主義： Institutional Research and New Institutionalism in Political Science

93年度政治制度營 制度研究與新制度主義：Institutional Research and New Institutionalism in Political Science 國立政治大學公共行政學系副教授陳敦源　 08/24/2004

自我介紹 陳敦源(Dr. Don-yun Chen) 政治大學公共行政學系副教授美國羅徹斯特大學(University of Rochester)政治學博士專長民主理論、制度理論、政治經濟學、社會科學方法論最近研究方向官僚體系之政治控制、府會連絡人研究、政策分析之政治可行性評估、信息與公共行政研究

研討大綱 • 1.前言：為何研究制度？ • 2.定義：制度是什麼？ • 3.方法：新制度論新在哪裡？ • 4.理性選擇制度論的內容 • 實證政治學(Positive Political Theory) • 制度經濟學(New Institutional Economics) • 5.研究案例：「信任」(trust) • 7.結論

1.　前言 • 新制度論是繼二十世紀六十年代「行為主義」風潮以來，另一股具有「知性說服力」(an intellectual persuasion)的學術主流思潮。(Roberston, 1993) • 二次戰後的社會科學界，瀰漫著行為主義與理性選擇理論，這兩個學術潮流都將政治結果視為個人自主選擇的結果，1980s開始的新制度主義，是對前述這個潮流的反思。(Peters, 1999)

…續 • 研究制度是社會科學古老的核心。 • 社會學者涂爾幹(Emile Durkheim;1895)：「社會學是專門研究制度起源與功能的科學」。 • 經濟學完全市場競爭理論受到「市場失靈」的挑戰之後，也對制度產生興趣。 • 政治學本來就是以研究「法律形式主義」(legal-formalism)為其特色，如憲法，政策相關的法律等。

2.1 定義： • Charles Plott： (preferences) (institutions) (physical Possibilities)=(Outcomes)。 • Elinor Ostrom: (Rules Physical Laws Behavioral Laws =Structure of an Action Situation) Model of a Decision Maker=Outcomes。

…續 • Douglass North (1990) • Institutions define as (1) “the rules of the game in a society, …the humanly devised constraints that shape human interaction.” • Institution vs. organization, “institutions are the rules, but organizations are the players. The purpose of the rule is to define the way the game is played. But the objective of the team within that set of rules is to win the game…”

2.2 制度的功能 • 資訊散佈 (Information Emission) • 協調行動 (Coordinating Actions) • 保護期望穩定 (Protection of Expectations) • 促成合作 (Enforcing Cooperation) • 設定「得失」 (Rent Setting) • 降低交易成本 (Transaction Costs)

2.3制度研究：評估制度的影響 • 「總統制」、「內閣制」、「半總統制」較穩定？ • 哪種官僚體系，「分贓制」或是「功績制」較能激發政府行政效率？ • 「單一制」還是「聯邦制」能夠協助經濟發展？ • 在台灣哪一種「選舉制度」最能抑制黑金政治？問改革目標制度選項

3.1 方法 新制度論新在哪裡？ What is new about new institutionalism? ~ Nelson Polsby

分析層次 個人結構解釋經濟學影響的新制度論研究途徑社會學影響的新制度論詮釋 3.2 方法：新制度論分類 • 理性選擇制度論 • 社會學制度論 • 歷史制度論

3-3 新制度論的「新」 • 多元之下的統一 • 制度定義的創造性模糊 • 歷史制度論的困境

4.1　理性選擇制度論 • 基本假定 • 人對不同的結果，具有偏好(preference)。 • 人是理性的，能夠選擇對自己最有利的行動為之。 • 資源是有限的，資源配置是社會最重要的工作。 • 人具有作出「正確」判斷的智能。

從偏好聚合過程到制度選擇研究 (議程形成) 個別行動 (個人層次) Ａ交易成本時間順序的切割 (歷史研究的基礎) 政策及制度產出 (結構層次) Ｂ從偏好限制條件到制度功能研究 (合約執行) 4-2 理性選擇制度論分類 • 實證政治學 • 制度經濟學

4-4 實證政治學 • 方法：以經濟學的方法，研究政治議題的學問。多以數學語言的形式，演譯的方法，進行形式理論模型的建構，用以了解政治相關議題。 • 別名：新政治經濟學。 • 研究範圍：多數決(選舉制度)研究、國會研究、政治聯盟研究、理性選擇新制度論的源頭之一。

4-4-1 民意與公共政策 • 民意是什麼？投票循環 (voting cycle) 公民最愛還好最恨甲ＡＢＣ乙ＢＣＡ丙ＣＡＢ

4-4-2 哪一個才是「民意」？ • 捉對投票的過程與結果第一輪第二輪結果議程一 A, B  C A, B = A; A, C = C C 議程二 A, C  B A, C = C; C, B = B B 議程三 B, C  A B, C = B; B, A = A A

4-4-3 多數決的投票循環 A 議程三 B C 表示X多數決擊敗Y

4-4-4 渾沌定理 • Richard D. McKelvey • 在政策空間當中，議程設定權未定的前提下，多數決可以讓政策現狀SQ，經過一定的議程，在每一階段都是多數決的狀態下，挪移到任何一點X。 • 反過來說，任何人只要掌握了議程設定權，就可以在多數決正當性的「掩護」之下，經過議程精心的設計，而達到政策空間上自己所想達到的任何一點。

4-4-5 為何有穩定？ • G. Tullock:”渾沌定理下，為何經驗世界有這麼多的政策選擇的穩定？” • Kenneth Shepsle: 結構引導均衡(structural induced equilibrium)，制度安排是穩定政治結果的重要元素之一，舉例，國會決策是多面向的，以政策議題分委員會，是一種避免渾沌結果的制度安排。

4-4-6 制度也是選出來的! • William H. Riker: 提出「繼承問題」(inheritability)，指出制度也是人選擇出來的結果，為何不會「繼承」政策空間當中的混沌基因？ • Shepsle回應：制度選擇與政策選擇之間的分格物包括：(1)選擇當下個人的資訊不足、另外就是(2)制度選擇的環境不是制度真空，有歷史殘留而限制某些選項。

4-4-7 兩種制度研究 • 制度均衡(institutional equilibrium)：制度是外生的變數(exogenous)，研究在given制度環進下的政治結果與參與者行為。 • 均衡制度(equilibrium institutions)：制度是內生變數(endogenous)，研究制度被選擇的環境與結果，以及參與制度選擇者的行為。

4-5 新制度經濟學 • 方法：由數個不同的方向產生，但是都是對以市場均衡理論為核心的經濟學理論反思，包括代理人理論、有限理性、交易成本理論等。 • 重疊領域：組織經濟學。 • 研究範圍：國會監督的制度選擇、國會的起源、行政與立法關係。

4-5-1 交易成本經濟學 • Ronald Coase：市場中為何有「廠商」？自由競爭市場中，為何需要以「科層」組織為主的廠商？ • 答案：因為經濟學界過去只注重生產成本，忽略了「交易成本」(transaction costs)。 • 交易成本：「經濟體系運作的成本，包括資訊蒐集、協商、監控等行為的成本。」 • North認為：制度具有降低交易成本的功能。

4-5-2 代理人理論 • 社會分工授權(Delegation of Power)的需要，產生監控的工作。 • 合約問題：「逆向選擇」(Adverse Selection)與「道德危機」(Moral Hazard)。 • 代理人問題 (Agency Problem) • 團體生產、集體行動與「偷懶」(Shirking) • 績效指標的選擇, ex. 鐵釘的績效。 • 文化、信任、工作倫理。

4-5-3 Why Congress? 民主國家需要國會作什麼？

4-5-4 國會是民主的承諾 • North and Weingast解釋英國國會起源 • 王權獨大，中產階級興起。 • 抽稅權力的爭議，王權進入一個兩難，亂抽稅，中產階級流失，沒有稅收，要向外擴張，一定需要稅收，因此，從制度上提供一個「可信的承諾」(credible commitment)。 • 成立一個由貴族與中產階級所組成的「議會」，由議會決定收稅的事宜。

4-5-5 國會是權力源頭 • 學者Waldo認為，美國政府的發展是「先希臘，後羅馬」，行政部門的權力都是由立法部門所「授與」(delegation of power)的。 • 美國國會是「第一權」(first branch) • 美國國會是「人民的權力」(people’s branch)

4-5-6 國會是治理資訊的來源 • 「沉默是權」(silent is power)，昂貴的治理資訊是民主治理品質最大的問題。 • 讓國會與行政部門制衡的機制，是一種讓民眾能夠獲取廉價治理資訊的設計。 • Wilson:「國會將事實公諸於世的功能，遠比它在立法上的成就來得重要。」

信任Trust 研究範例 • 信任是什麼？ What is trust? • 我們為何需要它？ Why we need it? • 如何才能有信任？ How to have trust?

5. 討論大綱 • 1. 信任的what, why, how • 2. 信任與公共行政研究 • 3. 理性選擇與賽局理論 • 4. 名譽(reputation) • 5. 承諾(commitment) • 6. 偵測類別(type detection) • 7. 結語

5-1-1「信任」簡單的定義 • 當我們相信他人，我們相信他會做好(或是避免作)某些我所關心的事，但是他人有違背我們意願的自由。因此，當我們信任他人，我們讓自己暴露在可能受傷害的狀態之下。

5-1-2研究信任的問題：動機 • 「人不自私，天誅地滅」- 中國諺語 • Glaucon vs. Socrates in Plato’s Republic，人類除非在會被發覺與受到懲罰的狀態之下，通常都會依照自私的動機作出違法與邪惡的事。 • 在T. Hobbes「巨靈論」(Leviathan)中的原初社會(the state of nature)：“war…of every man against every man…(the life would be) solitary, poor, nasty, brutish.” • 美國國父James Madison，民主、不信任與制度設計「人類不是天使，是天使就不需要政府…但是，如果是天使來統治，內外控的機制都不需要了…以人來治理人政府的困境，就是當我們建立起政府統治人的權威時，該如何讓它自己控制自己。」(Federalist Papers #51)

5-1-3 研究信任的問題：疑問 • 「信任」是「自利」(self interest)之外的動機所產生？對某些人來說，不被信任為何是一種「侮辱」？(個人層次) • 「囚犯困局」(prisoner’s dilemma)預測「兩者皆背叛對方」的結果，但是許多實驗都顯示，人有能力與意願和他人合作，為什麼？(互動層次)

直接民主與代議民主 授權產生資訊不對稱透明課責官民信任完整授權政府有能人民有權民主與專業困境不透明課責官民不信任不完整授權係惡性循環官民信任關 5-2-1信任與公共行政研究(例一) • 民主治理中的官民信任關係民主治理

5-2-2 信任與公共行政研究(例二) • 跨域管理中的橫向合作(校外演講的插曲) • 兩個單位合作生產公共服務，應不應該談「關係」？ (正) 承辦人之間如果有私誼會比沒有私誼要好。 (反)一切依法行政，何必談關係？

5-2-3 信任與公共行政研究(例三) • 政黨輪替之後，政務官與事務官間的信任「新政府用舊官僚，像請鬼拿藥單。」 - 民進黨前秘書長吳乃仁(2000.9.27) 「不聽取專家的專案堅持會失去民心，而說出『舊官僚』這種話的人，是最沒有政治智慧的人。」 - 經建會副主委李高朝(2000.10.21)

5-3-1 理性選擇與賽局理論 • 不能懷疑的，人類比一般人想像的還有能力從事不自私的行動，而經濟學家(註：包括賽局理論者)的工作，就是讓這種潛在的能量能夠更快地發展出來，也能夠更有智慧地被使用。 - Alfred Marshall in Principles of Economics

5-3-2 理性選擇與賽局理論 • (一)賽局理論是互動決策理論 1.我與老天爺，要不要帶傘的決策問題(decision theory)。 2.我與他人下棋，互動決策理論(interactive decision theory)

5-3-3 理性選擇與賽局理論 • (二) 從個人偏好到集體偏好 1.個人的行動選擇。 2.環境的可能情況。 3.參與者的策略。

5-3-4 理性選擇與賽局理論 • (三) 行為預測：均衡觀念(Equilibrium) 1.John Nash 的 Nash Equilibrium 乙左右 2,1 3,6 上甲 0,0 1,3 下

NE 5-3-5 理性選擇與賽局理論 • 政務與事務關係的信任賽局(trust game) (事務官，政務官) 回應信任 (5, 5) 政務官信任事務官 (3, 6) 不回應信任不信任 (4, 4)

5-3-6 理性選擇與賽局理論 • 討論政務事務關係信任建立的三個角度 1. 長期互動，名聲(reputation)的作用。 2. 提供可信的承諾(credible commitment)。 3.信任作為一種類別偵測(type detection)工具。

5-4-1 名譽(Reputation) 「偶而被騙比起從來不被人信任要好一些！」 “It is better to be sometimes cheated than never to have trusted.” - Samuel Johnson (1709-1784)

5-4-2 名譽(Reputation) • 這種賽局玩一次出現最不好的結果，政務人員碰到問題會向事務人員卸責，事務人員不願意信任。 • 如果互動不只一此，政務人員有業績與責任壓力之下，有保持「好名譽」的誘因出現。長官遵循「揚善公庭，諉過私室」(曾國藩)的原則，這是可以檢證的行為原則。 • 問題： 1.出現成千上萬的NE，產生社會困境(social dilemma)，一種多重NE的協調問題。 2.明顯的結束期程，會讓整個合作回溯崩潰。

5-5-1 可信承諾(Credible Commitment) • North悖論「政府存在是經濟成長的關鍵，然而政府又是人為經濟衰退的根源。」 - Douglass C. North

5-5-2 可信承諾(Credible Commitment) • 如何讓事務人員相信政務官不會「剝削」他們的信任？ • 提供「有用的俘虜」給事務人員，項羽的「破釜沉舟」，就是一個例子。官僚體系內部的某種決策參與機制，讓政務人員的決策權力下放，例：「零犯罪成長率」的決策過程。 • North and Weingast對英國民主政治起源的解釋。民主統治正當性及經濟發展的基礎是權力分立制度所產生的「可信承諾」，解決North所提出的國家悖論。 • 談談核四停建與經濟發展問題。

5-6-1 類型偵測(Type Detection) • 信任與權力「付出信任的人，將自己可能的傷害，當作建構信任關係的工具。」 - Niklas Luhmann(1924-1998)

5-6-2 類型偵測(Type Detection) • 如果從政務人員的角度，假設事務人員有兩種類型(藍、綠)，這些是無法偵測的「意識型態」，主要類型是能不能與自己建立信任關係。 • 這是信任的第二層次問題(second order problem of trust)，哪種type的人能與我建立信任關係的問題。 • 設計檢測機制，讓這兩種類型被自然的分辨出來。測驗的主要方式就是政務人員先付出信任，觀察事務人員的反應，再update自己的資訊，決定可否賦予更關鍵的工作。(潛伏間諜的困境)

制度研究與新制度主義： Institutional Research and New Institutionalism in Political Science