Développement de l’intercommunalité en Tunisie

1. Développement de l’intercommunalité en Tunisie Groupe Régional de Gestion/ANPE Janvier 2005

2. Qu’est ce que l’intercommunalité L’intercommunalité est une modalité d'organisation des collectivités locales censée permettre “aux communes et à leurs partenaires naturels de se regrouper ou de mettre en commun des ressources pour exécuter certaines activités, pour assurer certains services publics ou encore pour réaliser certains projets favorisant le développement durable local et contribuant à la politique nationale, régionale ou locale d’aménagement et d’équipement du territoire”. Elle revêt diverses formes de par le monde, mais n’est pas encore très développée en Tunisie.

3. La notion de « coopération intercommunale » • On ne peut donc parler de coopération que lorsque des communes ne sont pas seulement concernées passivement par certains faits mais qu’elles concourent elles-mêmes activement à l’accomplissement d’une tâche communale, que ce soit de façon productive ou directive. • L’interdépendance dépasse les frontières communales. • La réalisation de la tâche doit servir à plus d’une commune ; il n’est, en revanche, pas forcément nécessaire que plus d’une commune prenne part à la fourniture de la prestation en tant que telle. • Une seule commune peut accomplir une tâche pour d‘autres communes (modèle de la commune-mère), ou plusieurs communes peuvent s‘acquitter ensemble d‘une tâche (accomplissement commun des tâches au sens restreint) ou encore une personne morale peut être chargée de l‘exécution de la tâche. • Différentes modalités de coopération sont possibles. Celles-ci peuvent aller d’un simple échange de vues sans obligation légale jusqu’à une collaboration juridiquement définie voire même décrétée par un niveau supérieur de l’État.

4. Évaluation sommaire de l'intercommunalité en Tunisie sur la base de la LOC • En Tunisie, peu de progrès ont été accomplis pour concrétiser les possibilités de la LOC en matière de coopération intercommunale. Ainsi, la fusion des communes n'est pas à l'ordre du jour dans la mesure où les périmètres communaux ne couvrent pas l’ensemble du territoire national, que le nombre de communes de moins de 2.000 habitants est insignifiant (7 sur 262) et que la taille des communes existantes ne cesse d'augmenter. • Il en est de même de la mise en place de structures à vocation multiple, supra ou intercommunales. Cette expérience a été tentée une seule fois avec le District de Tunis, établissement public d'étude et d'aménagement du Grand Tunis revêtant à la fois le caractère d’une association de communes et d’une délégation interministérielle, qui a été transformé en Agence Urbaine du Grand Tunis (AUGT) en 1994. Cet organisme a joué un rôle très important dans la planification, la programmation et le suivi du développement de la région métropolitaine de Tunis entre 1975 et 1990. • L'évolution assez lente de la coopération intercommunale justifie en tout état de cause l’intervention financière des autorités centrales dans les programmes et projets locaux. • Quelles que soient les formes autorisées d’intercommunalité, la coopération intercommunale demeure en Tunisie un objectif à atteindre et porte notamment sur la réalisation de différentes actions d’intérêt commun à plusieurs municipalités limitrophes, telles que la réfection des voiries, l’aménagement de trottoirs, l’éclairage public, le reboisement, l’hygiène et la propreté, la gestion des déchets ou encore l’aménagement urbain.

5. Les incitations financières • Afin d’encourager la coopération intercommunale, l’Etat a décidé en 1997 des incitations financières aux projets exécutés en commun par deux ou plusieurs communes, incitations sous forme de schémas de financement aménagés comportant notamment une augmentation substantielle des subventions. • La réforme de la fiscalité locale telle qu'adoptée par la loi n° 97-11 du 3 février 1997 constitue ainsi l'un des axes de la revitalisation de la coopération entre collectivités locales, à travers l’introduction d’une péréquation du produit de certaines recettes entre communes sièges des entreprises ou personnes physiques assujetties à ces prélèvements et communes accueillant des établissements secondaires qui en constituent les prolongements professionnels (dépôts, hangars, ateliers). • L’État apporte son soutien à travers le fonds commun des collectivités locales (FCCL) et la caisse des prêts et de soutien aux collectivités locales (CPSCL). • L'aide de l'Etat s'inscrit principalement dans le cadre des programmes nationaux de réhabilitation et d'assainissement des quartiers populaires, d'aménagement de décharges contrôlées et d'équipement des municipalités en matériel d'assainissement, ainsi qu'en matière de développement urbain intégré. • La planification intercommunale peut aussi comporter des actions ponctuelles, telles que des programmes ou projets pilotes, à l’image de celui qui avait été initié en 1994 à la cité populaire El Khadra et qui consistait en une collecte sélective des déchets ;

6. Problématique de la coopération intercommunale en Tunisie • En dépit de ces incitations et de l’accent mis sur la coopération intercommunale dans la politique municipale de l’Etat (et réaffirmé régulièrement dans les Plans nationaux de développement comme un objectif important), il y a très peu de projets de coopération entre les communes. • Les rares exemples étant ceux de la gestion de décharges contrôlées déléguée par les communes du District de Tunis à la Municipalité de Tunis (expérience qui s’est arrêtée avec la création de la nouvelle décharge contrôlée de Tunis) et ceux de la réalisation en commun de quelques équipements économiques (abattoirs, marchés de gros) ainsi que la passation de marchés de travaux groupés pour la réalisation de voiries. • C’est vraisemblablement dans le domaine de la gestion des agglomérations et dans celui des équipements coûteux et dont l’optimum de taille dépasse l’échelle communale (par exemple les décharges contrôlées) que la nécessité de la coopération intercommunale (institutionnalisée ou contractuelle) semble la plus urgente. • La raison la plus souvent citée est celle de la lourdeur des procédures de création et de gestion des syndicats, des régies et des établissements publics intercommunaux. On invoque également les réticences et le peu d’enthousiasme qu’éprouvent les communes à se regrouper pour des raisons tenant à « l’affirmation d’une souveraineté sur un territoire ».  • Mais compte tenu de la culture d’une administration locale habituée à attendre l’impulsion de l’Etat, il semble que l’engagement résolu de l’Etat tuteur en faveur de la coopération intercommunale, engagement en termes à la fois politiques et institutionnels, soit un élément déterminant pour pousser les communes à la pratique réelle de l’intercommunalité.

7. Les types de coopération intercommunale La loi organique des communes (L.O.C) a prévu 4 formes de coopération possible entre les collectivités locales pour réaliser ou exploiter des projets et des services d’intérêt commun  • Le syndicat de communes: C’est un établissement public doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière soumis à la tutelle du gouverneur selon les mêmes règles de fonctionnement et de tutelle que les collectivités locales. • La délégation de services à caractère économique et commercial par plusieurs communes à l’une d’entre elles dans les conditions prévues pour la délégation des services publics (concession ou affermage). • La régie intercommunale à budget autonome créée par un syndicat de communes dans les mêmes conditions que les régies communales et dont la création et l’organisation sont soumis à l’approbation du Ministre de l’Intérieur. • L’établissement public municipal à caractère économique créé pour gérer des services publics est proche dans ses missions, son statut juridique et son organisation administrative et financière des EPIC ; il est soumis pour sa création, la nomination de sa direction et ses principaux actes au contrôle de la tutelle.

8. Exemples de structures intercommunales La formule de l'établissement public communal : exemple de l'AMTVD (actuelle AMSE) de la commune de Tunis • Doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière "pour la gestion de leurs services publics » suite à l'approbation du ministre de l'intérieur par arrêté pris sur avis du ministre des finances. • Les règles concernant le régime administratif et financier de ces établissements sont fixées par décret. • Exemple: La commune de Tunis a procédé à la création de l’Agence Municipale du Traitement et de la Valorisation des Déchets (AMTVD) relevant de la commune de Tunis, suite à un arrêté ministériel en 1990 modifié par l’arrêté du MIDL en 2004 qui en a changé la dénomination et a élargi sa mission. • A côté de la formule de l'agence municipale figure celle de l'agence intercommunale, qui n'a pas connu le même succès.

9. Exemples de structures intercommunales La formule de l'agence intercommunale : exemple de l'Agence Municipale de Gestion de la commune de Tunis • Possibilité pour plusieurs communes de créer une agence intercommunale groupant deux ou plusieurs communes par arrêté du Ministre de l’Intérieur et du Développement Local, conformément à l'article 101 (nouveau) de la LOC qui dispose que “Les communes peuvent coopérer entre elles et mettre en commun une partie de leurs ressources pour des projets d’utilité commune”. En cas de participation financière de la Commune concernée, l’organe commun de gestion intercommunale est créé par décret. • Exemple: Une Agence Municipale de Gestion a été créée à l'initiative de la Commune de Tunis, et figure sur la liste du décret n° 97-564 du 31 mars 1997 tel que modifié par les textes subséquents, relatif aux EPNA considérés comme entreprises publiques.

10. Exemples de structures intercommunales La formule du syndicat intercommunal • Il est possible pour plusieurs communes de créer un syndicat intercommunal groupant deux ou plusieurs communes, le Syndicat a pour objet la réalisation de projets ou la gestion de services d’intérêt commun, conformément à l'article 102 de la LOC selon lequel : « Le syndicat de communes est créé entre deux ou plusieurs communes en vue de les associer pour la réalisation d’œuvres ou de services d’intérêt intercommunal ». • Sa création est décidée par arrêté du ministre de l’intérieur, sur proposition du gouverneur, après consultation des conseils municipaux des communes intéressées ou sur proposition de ces dernières, et après avis du ministre des finances. • Il en est de même pour ce qui se rapporte à la participation du Syndicat au capital des sociétés et groupements.

11. Exemples de structures intercommunales La formule de l'exploitation directe en régie • Il est possible pour les communes d’exploiter directement un service public à caractère industriel et commercial et c'est le conseil municipal qui désigne les services dont il se propose d'assurer l'exploitation en régie, conformément à l'article 145 de la LOC. • Selon l’article 144 de la LOC : “Les communes et les syndicats de communes peuvent être autorisés par le ministre de l’intérieur après avis du ministre des finances, à exploiter directement des services publics sous forme de régie”. • Si l'activité de ces services publics se rapporte à un service à caractère économique, l’agence municipale doit obligatoirement être dotée d’un budget autonome, conformément à l'article 147 de la LOC.

12. Exemples de structures intercommunales La formule de la participation financière des collectivités locales au capital de sociétés privées  • Les communes peuvent participer au capital d’entreprises industrielles ou commerciales assurant la gestion de services publics d’intérêt régional ou local, conformément aux dispositions pertinentes des articles 91 à 100 de la LOC formant le Titre IV intitulé “Représentation de la commune auprès des sociétés et groupement dans lesquels elle détient une participation en capital”. • La participation financière des communes doit alors obligatoirement obtenir l’approbation de la tutelle régionale ou centrale selon le cas de figure.

13. Exemples de structures intercommunales La formule de la concession • En ce qui concerne plus particulièrement les services municipaux de voirie et des travaux communaux liés à l’assainissement et/ou à la gestion des déchets, ils comprennent notamment “le ramassage, le tri, le traitement, l’enlèvement, l’enterrement des ordures dans des dépotoirs contrôlés", ainsi que "l'entretien, la réparation, le curage ou la construction des égouts" et "le nettoiement et l'arrosage des voies et places publiques" ; Conformément à l'article 129 (nouveau) de la LOC. • L’article 151 du même texte prévoit la possibilité pour les communes, à titre exceptionnel, de concéder les services publics communaux “lorsque ceux-ci ne peuvent, sans inconvénient, être exploités en régie”. • Dans ce cas, les conventions de concession de services publics doivent faire l’objet d’une approbation par arrêté du Ministre de l’intérieur, après avis du Ministre des finances. • Les collectivités publiques locales peuvent en effet recourir à la concession et/ou à la sous-traitance de l’exploitation des services publics locaux auprès de parties tierces, sous réserve d’une autorisation accordée par le ministère de l’intérieur et du développement local (sous forme d’arrêté).

14. Exemples de structures intercommunales Autres formes de coopération intercommunale • D'autres formes de coopération intercommunale peuvent être examinées, notamment si elles semblent pouvoir répondre à des besoins précis, concrets et urgents, ce qui est particulièrement le cas de celles ayant des bases contractuelles, éventuellement ouvertes à d'autres partenaires. • Ainsi, l’émergence de nouvelles formes adaptées d’intercommunalité - du type “agendas 21 locaux” par exemple - permettrait en même temps d’accroître et de diversifier la mobilisation de ressources financières et la satisfaction des besoins du plus grand nombre.

15. Arguments pour et contre la coopération intercommunale • La coopération entre plusieurs communes permet non seulement de tirer avantage d’un changement d’échelle administrative mais aussi d’atteindre un plus haut degré de professionnalisme (c’est-à-dire d’une offre plus grande, de meilleure qualité et tendanciellement meilleure marché). • Une autre raison qui plaide pour une coopération est une zone d’influence éventuellement trop limitée de la commune pour construire des infrastructures nécessaires mais coûteuses, telles que les infrastructures de transfert et de traitement des déchets. Un groupement de communes permet de mieux coordonner l’offre et la demande. • Il existe en outre des tâches, comme par exemple dans les transports publics, qui transgressent les limites communales traditionnelles. Les délimitations réelles d’une commune coïncident de moins en moins avec les frontières historiques. Les interdépendances fonctionnelles ne concernent plus seulement des fonctions traditionnellement transfrontalières, telles que l’approvisionnement en eau, mais de plus en plus aussi des services culturels et sociaux. • La position des communes vis-à-vis de l’administration centrale s’en trouve renforcée. • La coopération intercommunale permet d’éviter les doubles emplois de certaines prestations, ce qui revient à abaisser les coûts.

16. Les raisons contre une collaboration intercommunale!! Les risques sont essentiellement d’ordre politique et organisationnel, on invoque surtout : • la possibilité d’une perte partielle d’autonomie pour chaque commune. • Certaines formes de coopération peuvent également engendrer des déficits démocratiques. • Du point de vue de l’organisation, on déplore l’imprécision des mandats et des compétences, le manque de transparence des coûts et, finalement, le fait que des communes aient à supporter les conséquences financières de décisions sur lesquelles elles n’ont guère d’influence ou très peu. • La coopération intercommunale nécessite aussi de nombreuses concertations entre partenaires impliqués ce qui éveille des craintes de bureaucratisation.