Kyrre Groven, Vestlandsforsking

1. Klimaendringar og naturskade – kommunane sitt ansvar Seminar på Kommuneplan-konferansen 2008, Røros 11.02.08 Foto: Oddleiv Apneseth Kyrre Groven, Vestlandsforsking

2. Disposisjon • Bakgrunn og sentrale begrep • Kommunane sitt ansvar for forebygging og sikring • Konsekvensar av klimaendringar • Konsekvensar av samfunnsendringar • Konsekvensar av institusjonelle endringar • Korleis planlegge for å unngå naturskade i framtida? • Etiske perspektiv

3. 1. BAKGRUNN OG SENTRALE BEGREP

4. Prosjektbakgrunn ”Storm, skred, flom og oljeutslipp - ansvar, myndighet, roller og finansiering av sikringstiltak og skadeforebyggende arbeid” Prosjekt 2007-08 finansiert av KS FoU, går til april 2008. Samarbeid mellom Vestlandsforsking, Østlandsforskning, NGI og Universitetet i Stavanger http://www.vestforsk.no/www/show.do?page=6&articleid=2077 ”Rettleiar for kommunal tilrettelegging av klimarobust bustadbygging” Prosjekt 2007-08 finansiert av Husbanken, går til desember 2008. http://www.vestforsk.no/www/show.do?page=10&articleid=2134

5. Endringar i klimaet Endringar i naturen Endringar i institusjonar Samfunnsøk. sårbarheit Institusjonell sårbarheit Endringar i samfunnet Naturlig sårbarheit Framlegg til modell:Tre kategoriar av lokal klimasårbarheit Samla lokal klimasårbarheit

6. 2. KOMMUNANE SITT ANSVAR FOR FOREBYGGING OG SIKRING

7. Oversikt • Forebygging og sikring: Om lovverket og ansvaret til kommunen • Beredskapsplanlegging • Erstatning • Regress-saker

8. Forebygging og sikring (1) • Kommunen kan styre arealdisponeringa i tre stadium i planlegginga: • Arealdelen av kommuneplanen • Reguleringsplan og/eller utbyggingsplan (bebyggelsesplan) • Ved søknad om byggeløyve

9. Forebygging og sikring (2) • Pbl §25-5: Fareområde • I reguleringsplanen skal det ”i nødvendig utstrekning” settast av fareområde der det ikkje er lov å bygge, evt berre på nærare vilkår • Bakken og Steen (2001): I følgje naturskadeloven §20 har kommunen plikt til å regulere område som fareområde • Pbl §68: Omsyn til naturskade i byggesakshandtering • Grunn kan berre delast eller byggast på ”dersom det er tilstrekkelig sikkerhet mot fare eller vesentlig ulempe som følgje av natur- eller miljøforhold.” • Ot.prp.57 (1985-86) avviser krav om absolutt sikkerheit, men det må ikkje byggast der det er markert risiko for at fare kan oppstå.

10. Forebygging og sikring (3) • Lov om sikring mot og erstatning for naturskaderNaturskadeloven • §20 (1994): Kommunane har hovudansvaret for sikring mot naturskadar • §24: Kommunen har i utgangspunktet ansvar for å dekke utgiftene for sikringstiltak, men kan krevje refusjon frå eigar/festar av berørt eigedom (lite nytta) • Kan søke om støtte (NVE, Naturskadefondet), men ingen har ansvar for å støtte kommunane økonomisk • Kommunen har ansvar for å gjere risikovurderingar basert på ekspertuttale • Aktivitetsplikt i byggesaker ved kunnskap om fare (pbl §68) • Kommunen skal avslå søknad og påby sikringstiltak • Søkar sitt ansvar å dokumentere at det ikkje er fare + sikre området

11. Forebygging og sikring (4) • Økonomisk ansvar ved mangelfull planprosess • Rundskriv T-5/97 Arealplanlegging og utbygging i fareområder (MD): ”Kommunen vil antakelig ikkje kunne holdes erstatningsansvarlig for å ha unnlatt å foreta nærmere undersøkelser dersom det på det aktuelle vurderingstidspunktet ikkje forelå noen grunn til mistanke om en potensiell fare.” • Domstolane som vurderer tvilstilfella. Ei rekke regress-saker

12. Beredskapsplanlegging • Beredskapsomsyn skal innarbeidast i arealplanlegging (Pbl § 68), gjennom Risiko- og sårbarheitsanalysar (ROS) og kriseplanlegging • Krav til ROS vil truleg kome på området ”samfunnstryggleik knytt til arealbruk”

13. Risiko- og sårbarheitsanalysar

14. DSB kommuneundersøking • 1 av 3 kommunar ikke gjennomført ROS analyse (av noko slag) dei fire siste åra • 3 av 4 kommuner mangler ROS-analysar knytt til arealbruk

15. Sivil beredskap • Kommunane er grunnstammen i det sivile beredskapssystemet • Mange kommunar har utdaterte beredskapsplanar og plan for kriseleiing • Ofte dårlege informasjons-strategiar

16. Erstatning • To erstatningsordningar • Erstatningsbeløp • Regress • Rettspraksis

17. To erstatningsordningar • Naturskadeforsikring • Naturskadeforsikringsloven • Norsk Naturskadepool – alle forsikringsselskap • Naturskadeforsikring del av lovpålagt brannforsikring • Øvre grense per naturkatastrofe på 12,5 mrd. kr • Naturskadeerstatning • Naturskadeloven • Statens naturskadefond / SLF • Der kommersielle forsikringsselskap ikkje tilbyr forsikring • Inga øvre grense

18. Utbetalingar frå Norsk Naturskadepool 1994-2006

19. Utbetalingar frå Statens naturskadefond 1980-2006

20. Tilbakeslag i kommunalt avløpsnett • Konflikt om ansvar for flaumskadar ved tilbakeslag knytt til ekstremnedbør • 2007: >2 mrd kr forsikringsutbetalingar etter vasskade • Dommar i 2007: Stavanger og Fredrikstad. Force majeure. • Siger for kommunane • Gunstige forsikringsordningar for vatn og avløp • Forsikringsbransjen vil truleg svare med auka eigenandelar på skadeforsikring

21. Dom: If skadeforsikring mot Stavanger kommune • Tilbakeslagsskade 29. juni 2003 • If skadeforsikring sendte kravet til Stavanger som avviste kravet i sept. 2004 • If og huseigar reiste sak for Stavanger tingrett jan. 2005, som dømte Stavanger • Gulating lagmannsrett frifann kommunen i juni 2006 og Høgsterett let denne dommen stå i mars 2007 • Kommunen set vilkåra for bruk av offentleg avløpsnett • Guttorm Jakobsen, advokat for kommunen: ”Dommen betyr at kommunene har mulighet til å si at om det regner mer enn kommunens avløp er konstruert for, så har de ikke ansvar for eventuelle skader” • Norvar: Dommen er svært viktig for VA-bransjen • Forsikringsbransjen: Vi få konsekvensar for forsikringspremiane

22. Lovendringar i vente? • Plan- og bygningsloven • Naturskadeloven

23. Ny plan- og bygningslov • Framlegg har vore ”undervegs” lenge, kan vi tru på Stortingsvedtak i 2008? • Vesentlege endringar i plansystemet • Fleire spørsmål enn i dag skal avgjerast og regulerast gjennom kommunale arealplanar • Hensynssoner • Vilkår for bruk av areal; hensyn og restriksjoner • Risiko og sårbarhetsanalysar i arealplanlegginga • DSB arbeider for lovfesta krav, MEN: • Knut Storberget mars 2007: Vi skal framleis motivere kommunane til å bruke ROS, men ser ikkje ytterligare lovpålegg til allereie pressa kommunar å vere aktuelt verkemiddel. • Ressurskrevjande for kommunene?

24. Ny naturskadelov • Statens landbruksforvaltning: Utgreiing, vurderer heile ordninga, også erstatningsdelen • Kva skal loven dekke? • Endring i skadetypar? • Viktige grenseavklaringar • Blir regulert med tilvising til PBL. Avklaringar i erstatningssystemet.

25. KLIMAENDRINGAR- konsekvensar for naturlig sårbarheit

26. Naturlig sårbarheit • Sårbarheit overfor naturlige prosessar som er gjenstand for påverknad frå klimaendringar • Kor sårbar er kommunen for ulike typar naturskade • Generelt låg naturlig sårbarheit i Norge, men store lokale variasjonar

27. Nedbør, særlig intense nedbørepisodar, viktig utløysande årsak til mange typar naturskade RegClim: Svak auke i ekstreme nedbørverdiar til ca 2030 i store delar av landet, kraftigare auke fram til 2050. Størst auke ytre Vestlandet, Sør-Trøndelag og Nordland Nedbør Endring i tal døgn med nedbør > 20 mm/døgn, scenario for endring fram til perioden 2071-2100 (RegClim)

28. Storm • Større uvisse for vind enn for andre klimaparametrar; ulike modellar gir ulike svar • Leckebusch et al. 2006: ”Dei aller kraftigaste stormane vil bli hyppigare” Foto: Oddleiv Apneseth

29. Foto: Eivind Hjellum Stormflo Reknestykke basert på Drange mfl, Cicerone nr.2/2007: Havnivåauke langs norskekysten 90 cm (65-120 cm) innan 2100 - Landheving etter siste istid (Indre Oslofjord: 50 cm innan 2100, Sørvestlandskysten: 10 cm) + Høgste observerte stormflo + Endra stormfloklima ca 10 cm = Mulig stormflo i 2100 (sjå kart) Mulig stormflo i 2100, cm over sjøkartnull (Drange et al. 2007)

30. Landheving 2000-2100 • Kirkenes: 30 cm • Tromsø: 27 cm • Bodø: 36 cm • Trondheim: 48 cm • Kristiansund: 27 cm • Florø: 20 cm • Bergen: 17 cm • Stavanger: 12 cm • Oslo: 49 cm Ekman og Mäkinen (1996)

31. Jord- og leirskred • Heile landet vil oppleve fleir enkeltdøgn med intens nedbør og dermed fleir jord- og leirskred. Mest usikkert for Austlandet • Jordskred vil auke mest langs kysten frå Vestlandet til Nord-Norge fordi intens nedbør her er viktigaste utløysingsårsak og samtidig vil auke mest Foto: BT Trøgstad 1967. Foto: NGI

32. Fleire enkeltdøgn med kraftig nedbør vil auke frekvensen av steinsprang – mest uttalt langs kysten Hyppigare frysepunktspassasjar vinters dag i indre fjordstrøk kan gi fleire steinskred Steinskred

33. Snøskred • Hyppigare snøskred på kysten av Nord-Norge, Sørlandet og indre delar av Sør-Norge pga auka vindtransport av snø • Gjengroing kan motverke snøskred • Meir snø i høgfjellet og mindre snø lenger nede kan gi endra snøskredmønster

34. Flaum • Vårflaumen redusert pga fleir mildvêrsperiodar om vinteren • Seine haustflaumar og mindre vinterflaumar blir vanligare • Skadeflaum pga skybrott vanligare om sommaren i indre strøk • Fleire regnflaumar langs kysten • Katastrofetapping av bredemte sjøar

35. SAMFUNNSENDRINGAR- konsekvensar for samfunnsøkonomisk sårbarheit

36. Samfunnsøkonomisk sårbarheit • Eigenskapar ved lokalsamfunnet som påverkar kor sårbart det er overfor klimaendringar • Samfunnsøkonomisk sårbarheit er generelt undervurdert

37. Klima-prosesser Klima-prosesser I) naturfagscenario II) samfunnsscenario Klima-sårbarhet Klima-sårbarhet Samfunn Samfunns-prosesser Klima-tilpassing Klima-tilpassing Samfunns-prosesser nå framtiden To scenarietilnærminger Samfunn

38. Eksempel på samfunnsendringar som kan påverke sårbarheit for naturskade • Meir sårbare strukturar • Plassering av bygnignar og infrastruktur • Krav om å få bygge nær sjøen eller på utsiktstomter • Byggkvalitet • Ferdighus som ikkje er tilpassa lokalt klima • Mentalitet • Haldningar til mobilitet – krav til regularitet • Kø på Gardermoen – vi skal reise med fly

39. ENDRING AV INSTITUSJONAR- konsekvensar for institusjonell sårbarheit

40. Institusjonell sårbarheit • Kva kapasitet har kommunen til å handtere klimautfordringane? • Kunnskap, personell • Planar (ROS) • Økonomiske ressursar til å gjennomføre tilpassingstiltak • Norge godt rusta, men hittil har det vore låg institusjonell merksemd om klima Vindsonekart for Fræna kommune

41. Frå 1980-talet: New Public Management med deregulering og konkurranse-utsetting Eks: Energilova (1990) gav høve til å ta ut eigarutbytte frå nettselskapa. Her har kommunane ei viktig rolle som eigarar Har gått ut over vedlikehaldet av el-nettet Linebygging og -vedlikehald sett ut til underleverandørar: Avgrensa reparasjonskapasitet ved ein ny “nyttårsorkan” Deregulering av el-forsyninga

42. Teikning: Åsmund Åmdal Avvikling av kommunal bygningskontroll • Byggesaksreformen 1997 erstatta off. bygningskontroll med systemrevisjon • Kontrollere dokumentasjon • Tilsyn • Byggteknisk kompetanse forvitrar • Mangelfullt vedlikehald av byggesaksarkivet

43. Institusjonell sårbarheit • Svakare bygningskontroll • Svakare oppfølging av arealplanar • Dårlegare byggesaksarkiv • Mindre kunnskap om lokale klimaforhold i byggsektoren • Naturlig sårbarheit • Meir slagregn • Mildt/fuktig klima: auka risiko for rôte • Høgare stormflo • Samfunnsøkonomisk sårbarheit • Endra samansetting av bygningsmassen • Endra lokalisering av bustader • Asfaltering og avløpsnett gir urban flaum Dei største problema? Eksempel på vurdering av samla klimasårbarheit

44. KORLEIS PLANLEGGEfor å unngå naturskade i framtida?

45. Statlig klimapolitikk Barne- og Likestillingsdep., FIVH, noen foregangskommuner Miljøbevegelsen Hvordan tilpasse seg til lokale ”dramatiske” klimaendringer? Hvordan tilpasse seg til lokale ”gradvise” klimaendringer? ”Beredskaps-Norge” Ingen? Spredt på en rekke departementer Den oppdelte klimapolitikken

46. ? Reduksjon av klimagassutslepp Tilpassing til klimaendringar Utsleppsreduksjon og klimatilpassing: to sider av same sak? Kjelde: DSB

47. Kva kan kommunen gjere? • Start med analysen • Lokal klimasårbarheit • Moglege tilpasningsstrategiar • Lokal dialog med interessegrupper • Grip fatt i det ”enkle” • Historiske naturskadetilfelle • Samfunnsendringar som kan føre til større klimasårbarhet • Dei minst usikre klimaendringane (nedbør, havnivå) • Alle dei tre tradisjonelle rollene er relevante for klimatilpassing • Drift • Tenesteproduksjon • Samfunnsutvikling og arealplanlegging

48. Det ”lokale” som inngang til å handtere uvisse • Tolke nasjonale/globale data i ein lokal kontekst • Supplere nasjonale/globale data med lokale data • Få fram nye problemstillingar som innspel til nye kjøringar av nasjonale/globale modellar • Samspel mellom ovanfrå-og-ned og nedanfrå-og-opp kunnskaps-utvikling kan gjere det enklare å handtere uvissa

49. 71 % Kilde: DSBs ”befolkningsundersøkelse om klimaendring” 2007 Bør kommunane arbeide med klimatilpassing?

50. ETISKE PERSPEKTIV