Spunti di comparazione tra diversi sistemi di Enti locali in E uropa

1. Spunti di comparazione tra diversi sistemi di Enti locali in Europa I governi locali intermedi e le ipotesi di riforma in Italia

2. La comparazione • Nei principali Stati d’Europa con noi maggiormente raffrontabili (Germania, Francia, Spagna e Regno Unito) l’organizzazione dei poteri pubblici si articola su quattro livelli di governo: statale, regionale, provinciale e comunale. Esiste cioè un livello intermedio di governo tra regione e comune. • La comparazione ci mostra come oggi l’architettura istituzionale di uno stato debba tenere in conto i fenomeni socio‐urbanistici che si sono manifestati e consolidati negli ultimi decenni, primo fra tutti quello dello sviluppo delle “conurbazioni” nelle quali tendono ad annullarsi le antiche separazioni tra “città” e “contado”.

3. Governance multilivello • Inoltre molti paesi europei si è sviluppato con crescente intensità, dalla fine degli anni Novanta, una ristrutturazione della governancemultilivello, avviata sia per rendere l’azione di governo più efficace e più capace di rispondere alle domande e alle attese dei cittadini, sia, e soprattutto, allo scopo di razionalizzare e ridurre la spesa pubblica, in un contesto di generale crisi fiscale degli Stati.

4. Multilevelgovernance • Nell’ambito di questa tendenza a ridurre i trasferimenti di attribuzioni ai poteri locali, si colloca, come ben sappiamo, la discussione che ha per obiettivo la riduzione dei governi locali intermedi, variamente denominati in Europa, dalle Province alle contee, dai départementsfrancesi ai Landkreisetedeschi, ai powiatypolacchi ecc.

5. I livelli di organizzazione • L’organizzazione ad un solo livello è propria di paesi poco popolati e spesso poco estesi. • I paesi che presentano una struttura dei poteri locali a due livelli sono 13. In alcuni di questi paesi i due livelli subnazionali sono rappresentati dal governo municipale e dal governo regionale. In altri (Repubblica Ceca, Irlanda, Slovacchia, Lettonia e Portogallo) sono presenti invece due livelli di governo locale, uno comunale e un governo locale intermedio. • Gli altri paesi hanno un’organizzazione territoriale a tre livelli, con notevoli differenze al loro interno, dato che troviamo qui stati federali, stati unitari e stati regionalizzati.

6. Stati con un solo livello di governo subnazionale • Bulgaria • Cipro • Estonia • Finlandia • Lituania • Lussemburgo • Malta • Slovenia

7. Stati con due livelli • Austria (federale) • Repubblica ceca • Danimarca (dal 2007) • Grecia (dal 2010) • Ungheria • Irlanda • Lettonia • Paesi bassi • Portogallo • Romania • Slovacchia • Svezia • Turchia

8. Stati con tre livelli • Belgio (federale) • Germania (federale) • Francia (unitari) • Polonia (unitari • Regno unito (unitari) • Italia (regionalizzati) • Spagna (regionalizzati)

9. Belgio • 30.510 Kmq 10.988.201 abitanti • 3 Regioni • 10 Province • 589 comuni

10. Francia • 675.417 Kmq 65.447.374 abitanti • 26 Regioni • 100 dipartimenti • 36.783 comuni (communes)

11. Germania • 357.023 Kmq, 81.772.000 abitanti • 16 Lander (di cui 3 città-stato) • 408 Distretti (Kreise) (301 distretti rurali – Landkreise – e 107 città-distretto – KreisfreieStädte) • 12.302 comuni (gemeinde)

12. Polonia • 313.893 Kmq, 38.41.588 abitanti • 6 voivodati (województwo)(Regione) (senzapoterilegislativi) • 314 Contee (powiaty) + 65 città con status di contea • 2.479 comuni (gmyna)

13. Spagna • 504.614 Kmq 46.754.784 abitanti • 17 comunità autonome • 50 province • 8.112 comuni (Municipios)

14. Regno unito • 244.820 Kmq, 65.356.600 abitanti • 8 Regioni (poteri molto limitati, senza organi elettivi) • 34 contee • 274 Distretti + 46 entilocaliunitari + 32 London Boroughs + Greater London Authority

15. Italia • 301.340 Kmq, 60.776.531 abitanti • 20 regioni • 107 province geografiche • 8.092 comuni

16. Esempio di stato a due livelliPORTOGALLO • Le “autonomie locali” si chiamano “autarchie locali”. • Dal basso in alto: • Le Freguesiaso Parrocchie 4261 • I Municipios o Consigli 308 • Le Regioes o Regioni 8 previste, ma mai costituite

17. FREGUESIA • La freguesia(dal latino filiieclesiae) “ è una persona collettiva territorialmente dotata di organi rappresentativi, volta al perseguimento degli interessi propri della popolazione presente nella rispettiva circoscrizione”. • La struttura organizzativa si basa sulla Assembleia eletta a suffraggio diretto e con metodo proporzionale e sulla Iunta, organo esecutivo.

18. FREGUESIA 1 • Entrambi gli organi hanno al loro vertice un Presidente. Quello della giunta è il soggetto che ha preso maggiori consensi. Quello dell’Assemblea vie eletto tra i suoi membri. • Il numero dei componenti dell’assemblea e della giunta varia a seconda del numero di abitanti. • Esistono parrocchie urbane e parrocchie rurali e tutte hanno la facoltà di consociarsi

19. Il caso italiano • Esistono giurisdizioni o unità amministrative checol passare del tempo e con lo sviluppo socio‐economico, non corrispondono alle esigenze di governo di un territorio in continua evoluzione che spesso a sua volta non coincide con quelle unità amministrative. Questo era vero nel passato, lo è di più nei tempi più recenti, in cui i “fatti sociali” sono sottoposti a un’evoluzione assai più rapida che in passato.

20. Italia • Oggi il tema di fondo, in Europa ma non solo, è costituito dalla presenza di entità articolate su varie scale territoriali alle quali adeguare i modelli di governance. • Sia la questione delle città metropolitane che quella delle province si presentano come frutto dell’esigenza di governare fatti di integrazione sovracomunale delle funzioni e dei servizi e, in ultima analisi, dei territori.

21. Il Lazio: enti tra i Comuni e la Regione • 378 Comuni • 5 Province, • 22 Comunità Montane, • 21 Unioni di Comuni, • 82 Università Agrarie, • 10 Consorzi di Bonifica, • 5 ATO - Ambiti Territoriali Ottimali, • 1 Bacino Imbrifero Montano, • 12 Enti Parco, • 38 Riserve Naturali • 8 GAL - Gruppi di Azione Locale. • 10 ATC Ambiti territoriali per la caccia • 12 ASL • 11 aziende ospedaliere • 55 distretti socio-sanitari • Regione

22. Uno sguardo al passato • Sin dalle origini del processo di unificazione amministrativa del Paese si è guardato alla suddivisione del territorio imperniandolo sulle numerose e antiche realtà comunali. • Di qui la scelta di procedere, da un lato, al riconoscimento del comune quale livello fondamentale di organizzazione e di azione dei poteri pubblici e, dall’altro, al decentramento dei poteri dello Stato in Uffici periferici (prefetture, intendenze etc.) dislocati in un livello intermedio fra Stato e Comune, appunto al livello provinciale.

23. 1861: 58 province • Si arriva in questo modo, nel 1861, all’istituzione di 58 province: • 6 derivanti dall’originario Stato Piemontese pre‐unitario (esistenti sin dal 1836, a seguito della riduzione numerica e dell’espansione territoriale delle precedenti 40 province sabaude), • le altre sostanzialmente mutuate dalle articolazioni amministrative di analoghe dimensioni presenti nei territori lombardo‐veneti dell’Impero austro‐ungarico, nei ducati toscani ed emiliani, nello Stato pontificio e nel Regno delle Due Sicilie. • Province che passano nel 1870 a 68, per effetto delle annessioni conseguenti alla terza guerra d’indipendenza e a fatti successivi.

24. Italia Fin dall’Unità d’Italia si è posto il tema del rapporto tra Stato unitario e quello che definiamo il “sistema delle autonomie Nel 1861 fu scartata l’opzione federalista, ritenuta rischiosa per le sorti del nuovo Stato unitario, ma anche la scelta regionalista. Sia province che comuni hanno condiviso da sempre la convivenza al loro interno di una doppia natura: quella di ente espressione di autonomia/autogoverno delle popolazioni locali e quella di circoscrizione di decentramento amministrativo dello Stato.

25. Italia: province e comuni interconnessi • Questa interconnessione costituisce una sintesi fra modello francese (decentramento) e modello asburgico (autonomia). • Scelta funzionale in una fase storica che richiedeva moduli organizzativi che garantissero il consolidamento dell’Unità del Paese, senza però che si potesse ignorare l’esigenza di assicurare “voci” ed “idee” differenziate alle realtà territoriali della penisola così diversificate fra loro.

26. interconnessione • l’altro profilo di connessione strutturale tra province e comuni va inoltre individuato nel dato per cui sin dall’inizio province e comuni risultano oggetto di interventi legislativi che li riguardano entrambi contestualmente. • Dal 1859 al testo unico del 1934 la legislazione è significativamente definita “comunale e provinciale”, a dimostrare l’assetto portante di sistema di queste due articolazioni.

27. Costituzione: tra autonomia e centralismo • La Costituzione repubblicana prefigura un modello “in sospeso” tra autonomia e centralismo. • Il governo del territorio si arricchisce di un nuovo livello, quello regionale, senza che questo comporti l’eliminazione delle Province. • Il Costituente, come già il legislatore unitario, aveva ben presenti la diversità di ruolo e natura delle Province rispetto alle Regioni. • Il sistema locale uscito dalla Costituzione si caratterizza marcatamente in senso autonomistico, con il “riconoscimento” delle autonomie di cui all’articolo 5. Ma diversa è la caratterizzazione delle regioni rispetto a province e comuni.

28. Regioni • Le Regioni vengono delineate come enti a vocazione prevalentemente autonomistica, destinati soprattutto, grazie alle competenze legislative, a compiti di programmazione e di equilibrata allocazione ‐ presso di sé ma soprattutto, in un’ottica di lungimirante sussidiarietà, presso province e comuni (v. art. 118 Cost. nel testo del 1948) ‐ delle funzioni amministrative loro spettanti nelle materie di competenza legislativa nonché delle funzioni loro delegate dallo Stato.

29. Comuni e province • Comuni e province vedono parallelamente rafforzata la propria valenza di enti esponenziali dell’autonomia dei territori, ma conservano pur sempre il loro secondo “volto”, quello di articolazioni di decentramento. • Secondo gli artt. 128 e 129 della Costituzione del 1948 “Le province e i comuni sono enti autonomi nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni” ma nello stesso tempo “Le province e i comuni sono anche circoscrizioni di decentramento statale e regionale”.

30. Regioni e province • La Costituzione e le riforme successive non hanno introdotto significativi elementi di novità nella concreta conformazione e nel dimensionamento dei territori. • Le regioni saranno nei fatti una costituzionalizzazione dei “compartimenti” territoriali, frutto delle suddivisioni territoriali per esigenze statistiche e della tradizione preunitaria. • le Province dall’unità d’Italia sono cresciute e cresceranno a dismisura, con un incremento che tocca i suoi picchi durante il fascismo e negli ultimi decenni, fino a diventare 107 dalle originarie 58.

31. Nodi tematici oggi • I nodi tematici, e problematici, sono:a) ruolo delle Regioni;b) esistenza, configurazione e funzioni delle Province;c) allocazione delle funzioni amministrative e posizione dei Comuni. • A questi aspetti vanno aggiunti le tematiche dell’allocazione sul territorio, dell’assetto organizzativo e dei compiti degli uffici periferici dello Stato.

32. Lo snodo dei nodi • Tra tutti lo snodo sistemico del sistema delle autonomie è un intervento di “definizione” e di organizzazione ottimale della c.d. “area vasta” e dell’ente che deve esprimerne il relativo livello di governo. • In Italia, oggi, significa un intervento di de‐finizione e di organizzazione ottimale delle province, delle città metropolitane oppure definire ambiti territoriali infraregionaliper l’esercizio di alcune funzioni di area vasta-

33. Province, città metropolitane e aggregazione di funzioni sovracomunali • Città metropolitane e province costituiscono enti di governo e di integrazione sovracomunale delle funzioni e dei servizi e dei territori. • Tutto questo è vero per le grandi città, ma lo è, sia pure in misura e in termini diversi, anche per le aree non riconducibili a grandi agglomerati urbani, ma comunque costituite da un insieme di (più piccole) città.

34. Se cancelliamo le province, che fine fanno le funzioni sovracomunali? • Se si avverte la necessità di aggregare le funzioni sovracomunali di vaste aree urbane contigue (area metropolitana) nella in un nuovo ente quale la Città metropolitana, esiste anche la parallela esigenza di aggregare le funzioni sovracomunali in un ente intermedio, da noi costituito dalla Provincia • La loro eliminazione, senza la contestuale definizione di nuovi ambiti infraregionali di gestione delle funzioni di are vasta, creerebbe una asimmetria istituzionale.

35. Nuove province: territorio • Uno dei possibili enti intermedi potrebbe essere la provincia, ma a patto che essa sia “ nuova” sotto tre profili: territorio/dimensioni, funzioni, governance. • Territorio: in quanto enti di “area vasta”, va evitata una frammentazione non più rispondente ai tempi, che rispettando l’identità territoriale di appartenenza, privilegi la configurazione delle province come enti di servizio per il migliore svolgimento di funzioni che necessitino di un livello sovracomunale.

36. Nuove province: funzioni • Funzioni – Nelle Province vanno concentrate le funzioni cd. di area vasta (ambiente, trasporto, viabilità, edilizia scolastica per le scuole secondarie di secondo grado, pianificazione ecoordinamento), cui si possono aggiungere funzioni e risorse “delegate” dalle regioni(il panorama italiano è fortemente differenziato e vanno rispettate le diversità)

37. Nuove province: nocciolo duro di funzioni • Rispetto al panorama differenziato va individuato un nocciolo duro di funzioni che sono di per sé di ambito sovracomunale, potestà esclusiva del livello sovracomunale e che in ogni caso non potrebbero essere svolte dalle regioni. • Perché le regioni sono configurate dalla Costituzione come enti essenzialmente di programmazione e di legislazione. • Perché l’attribuzione di funzioni operative alle regioni comporterebbe oltre che un allontanamento delle funzioni dal territorio, un aumento di spesa, a causa dei maggiori costi del personale e della necessità di far poi ricorso ad enti sub‐regionali o a agenzie e società strumentali.

38. Nuove province: governance a rappresentatività attenuata • Le province, negli ultimi provvedimenti legislativi, sono state delineate come enti con organi ad elezione indiretta, espressione della realtà territoriale aggregata di più comuni. • Un soggetto, dunque, eminentemente “amministrativo”, cioè non tanto espressione politico/democratica di una collettività territoriale, bensì deputato principalmente all’erogazione di funzioni o servizi di un dato tipo. • Ciò non esclude, peraltro, la democraticità e la rappresentatività di questo livello di governo, perché anche la rappresentatività di secondo grado è una delle possibili forme (molto attenuate) di rappresentanza democratica.

39. Città metropolitane • L’evoluzione storica degli insediamenti urbani ci evidenzia come si sia passati dalla configurazione tradizionale della “città murata” (alta densità abitativa) distinta dal “contado” (bassa densità abitativa) al moderno assetto della “città di fatto”, diffusa, che si articola sul territorio senza soluzione di continuità tra la città centroide, la periferia, le comunità e le concentrazioni abitative conurbate, le concentrazioni produttive limitrofe e collegate.

40. Città metropolitane • Le Città metropolitane rispondono a esigenze di tipo socio‐urbanistico ed economico, le cd. città “baricentriche”. • Quella che gli urbanisti e gli economisti urbani definiscono la “città di fatto”, unica conurbazione, per lo più che ruota intorno a un comune centroide costituita generalmente dalla “città murata” o “storica”, con diffusione ad ampio raggio delle attività economiche e accrescimento omogeneo della densità abitativa su tutta l’area territoriale interessata • Questo modello è l’unità amministrativa verso cui si orientano da qualche decennio le grandi conurbazioni europee (dalle capitali Parigi e Londra, a Francoforte o Barcellona), realtà produttive che oramai competono tra loro indipendentemente dalle economie dei Paesi di appartenenza.

41. Città metropolitane • New York: associazione volontaria tra comuni • Londra (fino al 2000): agenzia delegata allo svolgimento di specifiche funzioni di servizio (joint committees) • Berlino: città stato • Vienna: città regione • Lione: ente sovracomunale a elezione diretta • Lisbona: ente sovracomunale di secondo livello

42. Città metropolitane • Questo modello impone il superamento del policentrismo amministrativo caratterizzato da attività pianificatorie comunali non sufficientemente sinergiche tra loro e dal mancato coordinamento di gran parte delle attività amministrative. • Nelle aree definite alle 9 città metropolitane (esclusa RC) di cui alla legge 142, sono concentrati il 35% del PIL nazionale, i maggiori nodi ferroviari (di cui Napoli è il quarto), il 60% dei passeggeri degli scali aeroportuali, il 33% delle banche, oltre il 40% degli atenei.

43. Berlino • La città di Berlino è allo stesso tempo una città ed un Land federale, una vera e propria “città stato” cui sono attribuiti funzioni statali, comunali; il territorio del comune e del Land coincidono come anche gli stessi organi di governo. • Berlino è dotata di organi di autogoverno che valgono sia come organi del Land che come organi amministrativi della città. Essi sono: • La Camera dei rappresentanti di Berlino, eletto in via diretta ed esercita sia funzioni legislative che quelle proprie di un consiglio comunale; • Il Governo che svolge anche le funzioni della Giunta comunale; è costituito dal Borgomastro (capo del Governo e Sindaco eletto dalla Camera dei rappresentanti) e da max otto componenti eletti dalla Camera su proposta del Borgomastro. • Governo e Assemblea sono legati da rapporto fiduciario.

44. Londra • Nel 1999 nasce la Greater London Authority (GLA), entità territoriale autonoma con poteri simili alle Regioni anglosassoni. • Il Sindaco ha competenze in merito a quattro aree: trasporti, pianificazione del territorio, sviluppo economico, ambiente; sui relativi Piani strategici il Sindaco deve consultare l’Assemblea (che svolge una funzione di controllo sull’attività del primo cittadino). • La GLA ha potestà di emanare atti normativi (byelaws) che hanno forza di legge nella rispettiva sfera di operatività, potestà di presentare proposte di legge inerenti gli interessi della propria collettività e funzioni amministrative sulle materie di propria competenza. • Salute, servizi sociali, edilizia e istruzione sono di competenza dell’Agenzia per la sanità e dei Boroughs • La GLA non ha autonomia impositiva ed è finanziata direttamente dal Governo • Tratto peculiare della GLA è la concentrazione in un solo soggetto di tutte le competenze normative e gestionali che interessano al metropoli di Londra con la sola esclusione degli ambiti di intervento che necessitano di una regolazione nazionale.

45. Barcellona (AMB) • L’Area Metropolitana di Barcellona(AMB) è una nuova istituzione urbana costituita da Barcellona e da 35 comuni individuati dalla legge istitutiva, tra quelli contigui che richiedono pianificazione integrata e servizi in forma congiunta; è una istituzione di secondo livello a base associativa. Organi sono: • Il Consiglio metropolitano composto dai sindaci di ogni comune dell’area e da consiglieri eletti dai comuni. • Il Presidente è eletto dal Consiglio metropolitano tra i sindaci presenti e deve avere il consenso dei due terzi dei componenti. • La Giunta di Governo nominata dal Presidente su proposta del Consiglio metropolitano. • Le competenze: pianificazione territoriale, tutela ambientale, gestione dei servizi idrici e dei rifiuti, trasporto e mobilità, sviluppo economico, coesione sociale e territoriale, infrastrutture metropolitane.

46. Perché non sono mai nate • Eterogeneità delle aree. • Rifiuto dei territori di importare modelli di governance non appropriati alle loro esigenze. • Non sono chiare le modalità di perimetrazione delle aree. • Inerzia statica.

47. Città metropolitane: una minaccia per le autonomie coinvolte • Regioni: paura di un possibile ridimensionamento dei poteri • Province: scomparsa o ridimensionamento • Comune capoluogo: ridimensionamento funzioni • Comuni satellite: contrarietà all’egemonia del comune capoluogo e perdita potenziale di competenze

48. Città metropolitane • Incapacità del sistema istituzionale italiano di autoriformarsi. • In parallelo il processo di semplificazione e di riaccorpamento delle filiere degli interessi avanza ugualmente. • I processi di razionalizzazione e di semplificazione avanzano con fatica, un poco come il SUAP.

49. I tre modelli della legge 135/2013 Si affida allo Statuto la possibile scelta del modello: • Coincidenza del Sindaco metropolitano con quello del comune capoluogo; • Elezione del Sindaco metropolitano con le modalità stabilite per l’elezione (indiretta) del Presidente della Provincia; • Dissolvimento del comune capoluogo (articolazione in più comuni) ed elezione diretta del Sindaco metropolitano

50. Scenari futuri • Riforma delle province • Cancellazione delle province