Il Bilancio dello Stato e degli enti locali: quale autonomia di spesa e di imposizione

1. Il Bilancio dello Stato e degli enti locali: quale autonomia di spesa e di imposizione Economia Pubblica Facoltà di Giurisprudenza 12 maggio 2006 Prof. Michelangelo Nigro

2. I Livelli Istituzionali UNIONE EUROPEA • L’Unione Europea • Lo Stato Centrale • Le regioni • Gli enti locali • Comuni • Province • Comunità Montane • ... • TERRITORIO STATO REGIONI ENTI TERRITORIALI IMPRESE ATTORI DELLO SVILUPPO LOCALE TERRITORIO

3. La sussidiarietà e il federalismo • SUSSIDIARIETA’: La ripartizione delle funzioni ai vari livelli istituzionali avviene nel rispetto della sussidiarietà, intesa come imputazione delle responsabilità pubbliche alle autorità territorialmente e funzionalmente più vicine ai cittadini, valutando le dimensioni territoriali, associative e organizzative degli enti attributari e con conseguente intervento dei livelli superiori di governo qualora l’azione dei livelli inferiori dovesse risultare insufficiente. • FEDERALISMO: Il federalismo può essere definito come un sistema di assegnazione di responsabilità di spesa e di entrata tra i diversi livelli di governo (principio della corrispondenza) – Einaudi.

4. La sussidiarietà e la Costituzione • Art.5: La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.

5. La riforma del Titolo V della Costituzione (modifiche introdotte dalla legge costituzionale n.3 del 18 ottobre 2001) • Art.114: La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.

6. TITOLO V - LE REGIONI, LE PROVINCE, I COMUNI (modifiche introdotte dalla legge costituzionale n.3 del 18 ottobre 2001)Le funzioni degli enti locali • Art.118: Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

7. TITOLO V - LE REGIONI, LE PROVINCE, I COMUNI (modifiche introdotte dalla legge costituzionale n.3 del 18 ottobre 2001)L’autonomia degli enti territoriali • Art.119: I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti.

8. Considerazioni sul concetto di federalismo • L’art. 53 della Costituzione recita: “tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva” • In base all’arti. 23 della Costituzione la potestà impositiva è in capo ai soli livelli istituzionali titolari di potere legislativo, pertanto lo Stato e le Regioni • Agli enti locali resterebbe la sola potestà regolamentare

9. L’autonomia degli enti territoriali: il collegamento con il bilancio dell’ente locale (1 …) La struttura del Bilancio • Le Entrate e le Spese degli enti territoriali • Entrate tributarie (Titolo I) ed Entrate extratributarie (Titolo III) • Entrate tributarie (Titolo 1) o Trasferimenti correnti (Titolo II) • Trasferimenti correnti (Titolo II) • Spese correnti (Titolo I) e Spese per rimborso mutui e prestiti (Titolo 3) Art.119 • I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. • I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. • Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. • La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. • Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Le politiche di investimento nel nuovo quadro di finanza pubblica

10. L’autonomia degli enti territoriali: il collegamento con il bilancio dell’ente locale (… 2) Art.119 • Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. • I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalla legge dello Stato. • Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E' esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti. La struttura del Bilancio: Le spese di investimento (Titolo II) • Trasferimenti in conto capitale (Titolo IV) • Alienazioni patrimoniali (Titolo IV) • Entrate derivanti da accensioni di mtuti e prestiti (Titolo V)

11. Il Patto di Stabilità e le Leggi Finanziarie • A livello comunitario il Trattato di Amsterdam (1997) ha stabilito alcune importanti regole per accelerare i processi di convergenza per un risanamento rapido e costante (Patto di Stabilità e di Crescita). Tra queste è possibile citare le seguenti: • il ricorso all’indebitamento è ammesso per finanziare le sole spese di investimento • le proposte legislative che non rispettano gli equilibri finanziari fissati in bilancio, sono considerate inammissibili • Tali regole chiamano in causa governi centrali e autonomie locali. • L’adesione al Patto di Stabilità e di Crescita si concretizza in un’azione di risanamento attraverso la quale Regioni, Province autonome, Province, Comuni e Comunità Montane si devono impegnare a: • ridurre progressivamente il finanziamento in disavanzo delle proprie spese • ridurre il rapporto tra il proprio ammontare di debito e il Prodotto Interno Lordo (PIL)

12. Gli obiettivi del Patto, in generale • Perseguimento di obiettivi di efficienza, aumento della produttività e riduzione dei costi nella gestione dei servizi pubblici e delle attività di propria competenza • Contenimento del tasso di crescita della spesa corrente rispetto ai valori degli anni precedenti • Potenziamento delle attività di accertamento dei tributi propri ai fini di aumentare la base imponibile • Aumento del ricorso al finanziamento a mezzo prezzi e tariffe dei servizi pubblici a domanda individuale • Dismissione di immobili di proprietà non funzionali allo svolgimento della attività istituzionale

13. I 4 parametri da rispettare • Stabilità dei prezzi: l’inflazione non deve essere superiore a quella media dei tre Paesi con i risultati migliori, aumentata dell’1,5% • Stabilità dei tassi di interesse: il tasso nominale sui titoli di Stato a lungo termine, non deve essere superiore di oltre due punti percentuali, l’analogo tasso medio dei tre Stati con i migliori risultati in termine di inflazione • Stabilità dei cambi: assenza di manovre di svalutazione rispetto ai margini di fluttuazione previsti dallo SME, negli ultimi due anni • Stabilità della finanza pubblica: alla fine del 1998, rapporto tra disavanzo pubblico e PIL non deve essere superiore al 3% e rapporto tra debito pubblico e PIL non superiore al 60%

14. Il Patto di Stabilità e di Crescita Interno • Per i comuni, per l’anno 2003/4, il disavanzo finanziario di ciascun comune con popolazione superiore a 5.000 abitanti, computato ai sensi del comma 7, non può essere superiore a quello dell’anno 2001/2. • Il disavanzo finanziario è calcolato, sia per la gestione di competenza che per quella di cassa, quale differenza tra le entrate finali e le spese correnti. Nel disavanzo finanziario non sono considerati: • i trasferimenti, sia di parte corrente che in conto capitale, dallo Stato, dall'Unione Europea e dagli enti che partecipano al Patto di Stabilità Interno; • le entrate derivanti dalla compartecipazione all'IRPEF; • le entrate derivanti dalla dismissione di beni immobili e finanziari e dalla riscossione dei crediti; • le spese per interessi passivi, quelle sostenute sulla base di trasferimenti con vincolo di destinazione dall'Unione Europea e quelle eccezionali derivanti esclusivamente da calamità naturali.

15. Il Patto di stabilità per il 2005:Tetto di spesa per gli enti locali • La legge Finanziaria per il 2005 ha introdotto importanti novità nell’azione di contenimento della spesa pubblica: • Tetto di spesa per il 2005 determinato sulla base della media del triennio 2001 / 2003 aumentata del 10% e dell’11,5% per i comuni virtuosi • Tetto di spesa per il 2006 e 2007 definito nella misura massima del 2% rispetto alla spesa programmatica dell’anno precedente

16. Nuovo metodo di calcolo (2005) Titolo I (spese correnti) - Spese per il personale Spese per trasferimenti destinati alla Pubblica Amministrazione (parte corrente) Spese per interventi a favore dei minori soggetti a provvedimenti dell’autorità giudiziaria minorile Spese per calamità naturali laddove è stato dichiarato lo stato di emergenza + Titolo II (spese per investimenti) - Partecipazioni azionarie, conferimenti di capitale, concessioni di crediti Spese per trasferimenti destinati alla Pubblica Amministrazione (parte in conto capitale)

17. Il valore delle alienazioni (2005) • Al comma 26 (art.1) della Finanziaria 2005 è previsto: • Gli enti possono eccedere i limiti di spesa stabiliti dai commi 22 e 23 solo per spese di investimento e nei limiti dei proventi derivanti da alienazioni di beni immobili, mobili, nonché delle erogazioni a titolo gratuito e liberalità. • Al comma 66 (art.1) della Finanziaria 2005 è previsto: • Gli enti locali hanno facoltà di utilizzare le entrate derivanti dal plusvalore realizzato con l’alienazione di beni patrimoniali, inclusi i beni immobili, per il rimborso della quota di capitale delle rate di ammortamento dei mutui.

18. La Finanziaria 2006 Impatto sugli enti locali • Art.1, c. 54: Riduzione degli emolumenti del 10% a carico di sindaci, presidenti consigli circoscrizionali comunali, componenti organi esecutivi e uffici di presidenza dei consigli. • Art.1, c. 138: Patto di stabilità interno e di crescita; i commi dal 139 al 150 costituiscono principi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione. I commi 139 e 140, limitatamente per il 2006, non si applicano ai comuni sotto i 5 mila abitanti. • Art.1, c.151: compartecipazione comunale al gettito IRPEF, proroga al 31 dicembre 2006. • Art.1, c.155: il termine di approvazione del bilancio 2006 è prorogato al 31 marzo 2006. • Art.1, c.163: regime fiscale per i prestiti obbligazionari. • Art.1, c.198 e ss.: riduzione delle spese per il personale dell’1%, rispetto al 2004.

19. FOCUS: Patto di stabilità 2006 - 2008 • COMMA 140: Il complesso delle spese correnti per il 2006, al netto delle spese di carattere sociale, non può essere superiore al corrispondente ammontare di spesa dell’anno 2004, DIMINUITO del 6,5% per gli enti virtuosi e dell’8% per gli enti non virtuosi. Per l’anno 2007 la riduzione deve essere dello 0,3% rispetto alle corrispondenti spese dell’anno 2006 e per l’anno 2008, si applica un aumento dell’1,9% rispetto alle spese del 2007. • COMMA 141: il totale delle spese in conto capitale non può superare, per l’anno 2006, il corrispondente ammontare delle spese dell’anno 2004, AUMENTATE dell’8,1%, e per gli anni 2007 e 2008, il corrispondente ammontare dell’anno precedente, aumentato del 4%.

20. Il metodo di calcolo per le spese correnti (comma 142) • Il complesso delle spese correnti (sia di competenza, sia di cassa) deve essere calcolato al netto di: • Personale • Trasferimenti correnti destinati alle A.P. • Spese di carattere sociale (F.10 del Bilancio) • Spese per interessi passivi • Spese per calamità naturali • Spese per oneri derivanti da sentenze che originino debiti fuori bilancio • Spese per funzioni trasferite e delegate dalla regione a decorrere dal 1° gennaio 2005

21. Il metodo di calcolo per le spese in conto capitale (comma 143) • Il complesso delle spese in conto capitale (sia di competenza, sia di cassa) deve essere calcolato al netto di: • Spese per trasferimenti in conto capitale destinati alle A.P. • Spese per concessioni di crediti • Spese per calamità naturali • Spese per funzioni trasferite e delegate dalla regione a decorrere dal 1° gennaio 2005

22. I trasferimenti alla A.P. • Sono esclusi dal Patto di stabilità, sia per la parte corrente, sia per la parte in conto capitale, i trasferimenti destinati alle A.P. • L’elenco delle A.P. fa parte degli allegati alla Finanziaria 2005 • Le principali categorie sono: • Ministeri e Presidenza del Consiglio • Organi di rilievo costituzionale • Enti di regolazione dell’attività economica, tra cui ANAS, APAT, ARAN, Unioncamere) • Enti produttori di servizi economici, tra cui l’Agenzia epr le erogazioni in agricoltura, l’ente nazionale per il turismo, ecc.) • Autorità amministrative indipendenti • Enti a struttura associativa • Enti produttori di servizi culturali, tra cui il CONI, la CRI, le federazioni sportive, vari istituti e fondazioni • Enti e istituzioni di ricerca non strumentale, tra cui il CNR, l’ENEA, l’ISTAT • Istituti e stazioni sperimentali per la ricerca • Autonomie territoriali e funzionali, tra cui regioni, province, comuni e città metropolitane, unioni di comuni, ASL, enti e aziende ospedalieri, camere di commercio, enti per il turismo, autorità portuali, comunità montane, enti regionali si sviluppo, università, ecc.

23. Deroghe ai tagli • COMMA 144: è possibile eccedere i limiti di spesa stabiliti dal comma 141 per le spese in conto capitale nei limiti di corrispondenti riduzioni di spesa corrente aggiuntive a quelle previste dal comma 140. • COMMA 145: è possibile eccedere i limiti di spesa stabiliti dal comma 141 per le spese in conto capitale nei limiti dei proventi derivanti da soggetti diversi dalle A.P. per le erogazioni a titolo gratuito e liberalità. • COMMA 146: è possibile eccedere i limiti di spesa stabiliti dal comma 141 per le spese in conto capitale nei limiti dei proventi derivanti dalla quota di partecipazione all’azione di contrasto all’evasione fiscale (L.248/2005). • COMMA 147: solo per l’anno 2006 non incidono sul tetto di spesa stabilito dal comma 141, gli investimenti finanziati dall’Unione Europea, compresa la quota di parte nazionale.

24. Si continuano ad applicare … … • Il COMMA 150 stabilisce che continuano a trovare applicazione i commi dal 30 al 35 e il comma 37 della Finanziaria 2005: • I commi 30, 31 e 32 sono relativi a comunicazioni varie • Il comma 33 riguarda le penalità per chi non rispetta il Patto: • Non possono essere effettuate spese per beni e servizi superiori al corrispondente ammontare dell’esercizio in cui si è rispettato il patto; in caso di enti sempre inadempienti si procede ad un ulteriore taglio del 10% • Non si può procedere ad assunzioni di personale • Non si può ricorrere all’indebitamento

25. Non trovano più applicazione … … • Rispetto al 2005, vengono meno i vantaggi derivanti dalla possibilità di escludere dal Patto tutte le spese di investimento finanziate dalle alienazioni di beni immobili, mobili (Art.1, comma 26 della Finanziaria 2005). • Rispetto al 2005, non è più prevista la possibilità di rimborsare le quote di capitale delle rate di ammortamento attraverso le entrate derivanti dal plusvalore realizzato con l’alienazione di beni patrimoniali, inclusi i beni immobili (Art.1, comma 66 della Finanziaria 2005). • Rispetto al 2005, rientrano nei limiti le spese per l’acquisizione di partecipazioni azionarie e di altre attività finanziarie, dai conferimenti di capitale (Art.1, comma 24, lett. c della Finanziaria 2005).

26. In definitiva, la nuova Finanziaria: • Definisce due tetti di spesa, uno per la parte corrente, l’altro per gli investimenti. • Persiste nel non agganciare i limiti di spesa alle entrate degli enti. A tal proposito l’autonomia finanziaria riconosciuta dalla Costituzione non è reale. • Non consente di escludere dal Patto le spese finanziate da alienazioni. • Non consente di escludere dal Patto le spese per capitalizzazioni di società pubbliche.

27. Il bilancio, strumento di programmazione dello sviluppo economico • Il bilancio dello Stato • I documenti della Programmazione • Il bilancio degli enti locali • Gli equilibri di bilancio

28. Il bilancio dello Stato

29. Relazione previsionale e programmatica I LIVELLO (parte politica) (Pianificazione strategica) Relazione previsionale e programmatica (parte tecnica) Bilancio pluriennale II LIVELLO (Programmazione) Bilancio annuale di previsione III LIVELLO (Budgeting) Piano esecutivo di gestione I documenti della Programmazione

30. Il bilancio degli enti locali • Le entrate per Titoli e Categorie • Le spese per Titoli e Funzioni • La classificazione economica e funzionale delle spese correnti e in conto capitale • Le fonti di finanziamento del TUEL

31. Le entrate per Titoli e Categorie • Titolo I: Entrate tributarie • Categoria 1: Imposte • Risorse: ICI • Categoria 2: Tasse • Risorse: TARSU • Categoria 3: Tributi speciali • Titolo II: Trasferimenti • Categoria 1: Contributi dallo Stato • Categoria 2: ... • Titolo III: Entrate extratributarie • Categoria 1: Proventi dei servizi pubblici • Categoria 2: ... • Titolo IV: Entrate da alienazioni, trasferimenti e riscossioni di crediti • Categoria 1: Alienazioni di beni patrimoniali • Categoria 2: ... • Titolo V: Entrate da assunzioni di prestiti • Categoria 1: Anticipazioni di cassa • Categoria 2:

32. … i dettagli

33. Le spese per Titoli e Funzioni • Titolo I: Spese correnti • Funzioni … • Servizi … • Interventi • Titolo II: Spese in conto capitale • Funzioni … • Servizi … • Interventi • Titolo III: Spese per rimborso mutui • Interventi

34. … i dettagli

35. La classificazione economica e funzionale delle spese correnti • Personale • Acquisto di beni di consumo e o di materie prime • Prestazioni di servizi • Utilizzo di beni di terzi • Trasferimenti • Interessi passivi e oneri finanziari diversi • Imposte e tasse • Oneri straordinari della gestione corrente • Ammortamenti di esercizio • Fondo svalutazione crediti • Fondo di riserva

36. La classificazione economica e funzionale delle spese in conto capitale • Acquisizione di beni immobili • Espropri e servitù onerose • Acquisto di beni specifici per realizzazioni in economia • Utilizzo di beni di terzi per realizzazioni in economia • Acquisizione di beni mobili, macchine ed attrezzature tecnico-scientifiche • Incarichi professionali esterni • Trasferimenti di capitale • Partecipazioni azionarie • Conferimenti di capitale • Concessioni di crediti e anticipazioni

37. Le fonti di finanziamento del TUEL • proventi derivanti dalle sanzioni al Codice della Strada • proventi da alienazione di valori mobiliari pubblici o privati, titoli del debito pubblico, semplici titoli di credito • Efcx  Sfcx+K • Dismissione di beni (cartolarizzazione; art.84 Finanziaria 2003) • Riscossione di crediti • Oneri di urbanizzazione • Contributo di Stato, regioni e Unione Europea per spese di investimento programmate • Fondo di cassa aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi • Credito ordinario • Cassa depositi e prestiti • Prestiti obbligazionari • Leasing finanziario • Aperture di credito a) entrate correnti destinate per legge agli investimenti; b) avanzi di bilancio, costituiti da eccedenze di entrate correnti rispetto alle spese correnti aumentate delle quote capitali di ammortamento dei prestiti; c)entrate derivanti dall'alienazione di beni e diritti patrimoniali, riscossioni di crediti, proventi da concessioni edilizie e relative sanzioni; d) entrate derivanti da trasferimenti in conto capitale dello Stato, delle regioni, da altri interventi pubblici e privati finalizzati agli investimenti, da interventi finalizzati da parte di organismi comunitari e internazionali; e)avanzo di amministrazione, nelle forme disciplinate dall'articolo 187; f) mutui passivi; g) altre forme di ricorso al mercato finanziario consentite dalla legge.

38. Gli Equilibri e le logiche di Bilancio Avanzo economico Entrate correnti  Spese Correnti E. Tributarie Trasferimenti E. Extratributarie Spese correnti Spese rimborso mutui Disavanzo Finanziario Entrate in c/cap. Spese in c/cap.  Alienaz. Riscossioni Accensioni di mutui Spese in conto capitale