Participação Pública em Ciência e Tecnologia

1. Participação Pública em Ciência e Tecnologia Universidade Estadual de Campinas Instituto de Geociências Depto. de Política Científica e Tecnológica Disciplina: CT 001 – Sociologia da Ciência Professoras: Léa Velho e Maria Conceição da Costa Aluna: Camila Carneiro Dias 16/08/2005

2. Sumário • Participação Pública: origens, tipologia, métodos • Emergência da Participação Pública em Políticas de C&T: o questionamento da neutralidade científica e a “democratização da ciência” • Lacunas conceituais e agenda de pesquisa na Teoria de Participação Pública • Conhecimento Local como Propriedade Intelectual e a Questão do Consentimento Prévio Informado

3. Origens da participação pública em políticas • Definição geral: prática de consulta e envolvimento do público na construção de agenda, tomada de decisão e formulação de políticas das organizações e instituições responsáveis por estas atividades (Rowe e Frewer, 2004). • Anos 60: emergência de procedimentos participativos em diversas áreas, pautada na idéia da ampla participação dos cidadãos nos assuntos de interesse da coletividade • Razões deste fenômeno: movimentos de pluralismo e democracia direta; declínio da confiança do público nos processos de desenvolvimento de políticas e redução da confiança nos representantes eleitos e nos experts; incremento da capacidade de mobilização e organização da sociedade civil etc.

4. Diferentes metodologias • Os exercícios assumem formatos variados (consultas públicas, júris de cidadãos, conferências de consenso etc.) e podem empregar diversas ferramentas (surveys, grupos focais, Delphi etc.) A nomenclatura é vasta e muitos mecanismos levam nomes diferentes, mas são conceitualmente equivalentes. O contrário também ocorre. • Rowe e Frewer (2005) identificam uma “pletora” de mecanismos e defendem a adoção de uma tipologia que possibilite comparações entre os exercícios. Definições são importantes tanto para o desenvolvimento da pesquisa quanto para a prática efetiva da participação.

5. Tipologia • Os procedimentos empregados correspondem, geralmente, a uma das seguintes categorias: comunicação, consulta e participação (Rowe e Frewer, 2005; IDS, 2003; OCDE, 2001) • A efetivação de um estágio não conduz, necessariamente à implantação do próximo e os exercícios de participação pública não precisam contemplar, obrigatoriamente, todas as três fases

6. Tipos de participação • Comunicação: o objetivo é influenciar a formação da opinião pública, através da intensificação dos procedimentos de informação, e/ou construir relações mais transparentes entre as instâncias decisórias e os cidadãos; • Consulta: os cidadãos são convocados para emitir sua opinião a respeito de determinado tema (através de consultas públicas, júris de cidadãos, surveys, grupos focais), sem que haja, necessariamente, o compromisso com a incorporação destes resultados ao processo de decisão política; • Participação: verifica-se um nível mais intenso de participação, em que, através de negociação e deliberação, são decididas conjuntamente, por exemplo, as condições de difusão de uma tecnologia de risco.

7. Instituição Proponente • Os arranjos podem ser formais (top-down) ou informais (bottom-up) (IDS 2002 e 2003) • Arranjos formais: seguem a lógica convencional de formulação de políticas públicas e são propostos pelas próprias instâncias reguladoras da questão, ou seja, as instituições governamentais • Arranjos informais: emergem “das bases”, tendo como instituições proponentes organizações da sociedade civil • Governos não precisam, necessariamente, exercer o papel de instituição proponente em todos os exerecícios de participação pública  Mas podem contribuir fortemente para a construção das condições institucionais que possibilitem a atuação de outros atores sociais no processo

8. Exemplos • A conferência de consenso, idealizada na Dinamarca, consiste em um fórum em que “leigos” (lay people) discutem assuntos científicos sócio-políticamente polêmicos, com especialistas científicos, para chegarem a um consenso a respeito e depois reportarem os resultados à imprensa pública • No juri de cidadãos, o público, através de representantes, não só toma parte da discussão da controvérsia científica, como vota contra ou a favor da adoção (ou das formas de adoção) de uma determinada inovação • Cada uma das modalidades apresenta limites e potencialidades e é altamente dependente das contingências que cercam sua aplicação: o problema em debate; os atores sociais envolvidos; as diferentes formas de percepção do problema; os interesses em jogo; os objetivos pretendidos; os recursos disponíveis; a capacidade instalada das instituições; o sistema legal vigente etc.

9. Emergência da Participação Pública em C&T: Contexto • Na sociedade industrial a ciência e a tecnologia foram consideradas a chave para o progresso técnico e para a prosperidade econômica  legitimação social • Sociedade de Risco (Beck, 1992): difusão de novas modalidades de riscos - químicos, nucleares, biogenéticos – até então desconhecidos levam ao questionamento do mito da “neutralidade científica” e da visão funcionalista da Ciência (Merton)  cientistas não vivem em uma “torre de marfim” e sua produtividade não pressupõe independência em relação às pressões sociais, econômicas e políticas

10. Questionamento da Neutralidade da Ciência • Hans Jonas: necessidade de um princípio da responsabilidade acerca da prática científica e de suas aplicações • Brooks (1986): preocupação em comunicar os resultados da pesquisa científica para o público cumpre a função de legitimação  garantir a continuidade do financiamento da C&T com dinheiro público • Sociologia da Ciência Contemporânea: A ciência não é um assunto isolado dos outros saberes da humanidade. As instituições da ciência e o emprego de suas inovações estão entrelaçados com a história, as estruturas de poder e o contexto político da comunidade que as abarcam. Processos de construção mútua de conhecimento nas arenas científica, econômica, social, cultural e política caminham lado a lado e se retro-alimentam

11. Questionamento da Neutralidade da Ciência (Latour, 1998): • O verdadeiro cientista é o gestor de uma complexa rede, simultaneamente, social e técnica, que envolve os pressupostos teóricos com que trabalha, seus experimentos, sua rede de relacionamentos, os veículos em que publica, e, ao mesmo tempo, sua capacidade de obtenção de recursos e de legitimação dos resultados de seu trabalho • Os melhores cientistas são exatamente aqueles que respondem pelas redes sócio-técnicas mais extensas e complexas • Onde está a neutralidade?

12. Expertise e Políticas Públicas • Capacidade de administrar os riscos advindos da introdução de novas tecnologias passa a ser uma competência cada vez mais exigida das esferas governamentais e também de outras instituições, inclusive empresas privadas. • Expertise torna-se um insumo chave nos processos de formulação de políticas públicas. • Politização da natureza (Beck, 1992): divisão da sociedade em experts e não-experts

13. Technology Assessment (TA) • Termo surge no anos 60, em relatórios do Congresso Norte-Americano • Discutia-se a necessidade de criação de um “comitê de especialistas” que provesse os tomadores de decisão com pareceres técnicos confiáveis e independentes, acerca dos impactos diretos e indiretos de novas tecnologias no ambiente e na saúde humana. • 1972, EUA: Constituição do OTA – Office of Technology Assessment

14. Concepção • Peritos científicos examinam os riscos potenciais de uma nova tecnologia, por exemplo, em relação à saúde e ao ambiente  os resultados desta perícia constituem, em seguida, a base sobre a qual se fundamenta a decisão política • Nas décadas seguintes, o modelo tornou-se referência nos processos de institucionalização da atividade de avaliação, gestão e comunicação de riscos tecnológicos e ambientais em vários países.

15. Perspectiva Construtivista: Por quê o modelo tradicional não é democrático? • Modelo confronta problemas complexos com um padrão de lógica linear, racionalidade instrumental e suposta neutralidade científica • A visão de uma sociedade sobre o mundo natural reflete seus valores e sua cultura, sendo impossível o conhecimento puramente objetivo, ou neutro, da natureza. Latour (2000): não existe a “pura natureza” ou a “pura sociedade” • Riscos não são socialmente processados se não forem cognitivamente construídos por agentes sociais. • Ao conceber a noção de risco exclusivamente como um atributo físico, o modelo tradicional exclui a percepção do risco como um atributo socialmente construído e estabelece o divórcio entre as dimensões técnica, ética, política e cultural das escolhas tecnológicas

16. Risco x Incerteza • Em situações de incerteza, este caráter anti-democrático seria ainda mais acentuado (pois risco é diferente de incerteza): • O perito não possui as qualidades que se atribui normalmente às atitudes científicas, sendo preferível falar de “perícia de cientistas”, ao invés de “perícia científica”. Por quê considerar que a perícia seria suficiente para permitir a elaboração da decisão política? • Testard (2000): “eliminação das humanidades do espaço situado entre a maquinaria tecno-científica e o aparato decisório”  O público afetado torna-se o “elo perdido” do processo decisório .

17. Desafios • Se o modelo vigente de avaliação e gestão de riscos tecnológicos não é suficiente para regulação dos conflitos trazidos pelas controvérsias cientíifico-tecnológicas, que implicações isto traz para a construção de políticas públicas e modelos regulatórios, neste domínio? • Como chegar a decisões políticas racionais quando as incertezas da ciência se juntam à subjetividade da perícia? • Como construir arranjos institucionais que reconciliem desenvolvimento científico, progresso tecnológico, segurança, legitimidade e transparência?

18. Reações • Não existe solução pronta para este dilema • Para muitos autores e instituições, o melhor arranjo para sua a orquestração têm sido convidar a ciência a participar da arena do diálogo democrático, incorporando a visão e os interesses dos grupos sociais potencialmente afetados pela difusão de novas tecnologias, no processo de formulação, implementação ou avaliação de políticas públicas, via procedimentos participativos.

19. Emergência de uma “Ciência-Cidadã”? • A questão da necessidade de maior sinergia entre a comunidade científica e o público dito “leigo”, visando o fomento da chamada “ciência cidadã”, é tema recorrente de discussões, tanto na esfera internacional (ex: Protocolo de Cartagena, Convenção da Biodiversidade), quanto nos processos de implantação do marcos regulatórios locais. • A participação pública também já foi incorporada ao vocabulário das agências internacionais: OCDE, FAO, UNDP, UNEP etc.

20. Emergência de uma “Ciência-Cidadã”? • Em vários países procedimentos participativos já fazem parte das políticas de regulação de tecnologias de risco, políticas ambientais etc. • Participatory Technology Assessment (PTA) (Kluver et al., 2000) • Constructive Technology Assessment (Holanda) (Van Den Ende et al., 1998) • O envolvimento de membros da sociedade civil destes países em decisões científicas e tecnológicas pode ser visto como uma reação do público às calamidades ambientais e recentes crises alimentares (mal da vaca-louca, alimentos transgênicos etc.), bem como uma manifestação de descrédito em relação à confiabilidade da chamada “ciência oficial”

21. Lacunas na Teoria sobre Participação Pública (Rowe e Frewer, 2004 e 2005) • Estabelecer critérios para definição e operacionalização do conceito de “efetividade”, sem os quais não é possível avaliar e comparar os exercícios.

22. Lacunas na Teoria sobre Participação Pública (Rowe e Frewer, 2004 e 2005) • Dificuldades: • Definição universal x local? • Efetividade de acordo com quem (sponsors, organização executora, público participante)? • Efetividade do processo ou do produto? • Como avaliar a representatividade dos stakeholders? • Como definir o contexto? • Se o exercício foi efetivo (ou não), como saber se isto se deve características intrínsecas ao exercício, ou à (in)adequação do exercício a seu contexto?

23. Desafios • Não se pode falar na existência de “melhores práticas”, metodologias universais ou soluções genéricas, prontamente replicáveis, no que diz respeito aos arranjos de participação pública • Consideração-chave: o contexto realmente importa! Complexidade do termo participação pública traz questionamentos, que justificam a ampliação tanto do debate teórico, quanto da investigação empírica do fenômeno.

24. Questões Latentes • Considerando-se as especificidades de cada país, região, contexto, quais as formas mais “apropriadas” de participação? What works best when (Rowe e Frewer, 2005) • Qual tem sido o principal papel da participação pública: • legitimar socialmente decisões previamente elaboradas? • administrar a resistência pública? • reconciliar interesses e pontos-de-vista heterogêneos? • atender às exigências dos instrumentos regulatórios e agências internacionais? • promover a inclusão e o aprendizado social?

25. Questões Latentes • Quem, exatamente, constitui “o público”: todas os stakeholders diretamente afetados pela questão; ONGs; cientistas; empresas privadas; o cidadão comum? Quais os critérios de identificação e representação destes stakeholders/atores sociais? • Considerando-se todas estas incertezas; quando e porque, as pessoas devem participar das políticas (de C&T etc.)? E qual o aprendizado (social, político) obtido nestes exercícios?

26. Outras questões • Sobre os atores sociais e a estrutura de poder dos arranjos investigados: qual(is) a(s) instituição(ões) proponente(s)?Quais osatores sociais convidados e por quê? Quais os problemas/conflitos colocados em discussão e por quê? Quais as regras de participação no arranjo e quem as definiu (metagovernança)? • Quanto à relevância política dos tópicos em discussão: qual a aderência, ou timing político dos assuntos abordados nos arranjos com o debate público e a política implementada, de fato?

27. Outras questões • Sobre os impactos políticos e os ganhos sociais dos arranjos participativos: qual os principais resultados políticos – diretos e indiretos - alcançados? Os resultados alcançados corresponderam aos objetivos pretendidos? Qual o grau de apropriação dos resultados pelo público externo? Qual o aprendizado social construído? • Quanto à transparência e fairness do processo do ponto de vista de seus participantes e de outros atores sociais externos ao exercício.

28. Conhecimento Local como Propriedade Intelectual • Greene (2004): quais os dilemas que emergem da politização e da privatização da cultura e da identidade indígenas? • A busca de possibilidades de aplicação científico-comercial dos recursos da biodiversidade (bioprospecção) traz a tona a questão da cultura e do conhecimento tradicional como propriedade intelectual e amplia o leque das questões sobre participação pública em C&T. • ONGs, Governos, Agências de Desenvolvimento e Financiamento, Corporações, Pesquisadores, Ativistas: múltiplos atores que detêm interesses (heterogêneos) nas negociações que envolvem a política de representação indígena.

29. Conhecimento Local como Propriedade Intelectual • A categorização do conhecimento tradicional como propriedade intelectual não é consensual, nem entre os experts (antropólogos, legisladores etc.), nem entre as próprias comunidades. • Darrell Posey (antropólogo e ativista): um dos primeiros a se engajar e promover a idéia de conhceimento tradicional como propriedade intelectual coletiva dos grupos indígenas e a conseqüente defesa da remuneração financeira dos direitos de propriedade destes grupos. • Outros argumentam que existe uma incompatibilidade fundamental entre os sistemas não-capitalistas de conhecimento coletivo e cultural e os mecanismos legais de defesa da propriedade intelectual (individualizada) ocidentais.

30. Conhecimento Local como Propriedade Intelectual • Como definir, juridicamente, um regime de propriedade intelectual coletiva? • Não existe uma legislação internacional específica sobre o assunto. O atual legislação sobre direitos de propriedade intelectual favorece as grandes corporações das naçõe industrializadas em detrimento dos países em deenvolvimento, ricos em biodiversidade (Posey, 1996). • Desafio para os legisladores: interpretar, reconstruir e sintetizar as várias recomendações, presentes nas convenções e acordos internacionais, na forma de uma novo quadro regulatório para propriedade intelectual.

31. Consentimento Prévio Informado • Como assegurar algum nível de controle, das comunidades locais, sobre os objetivos, métodos e resultados de pesquisa praticados em seus domínios? Como evitar a biopirataria? • Marco legal: em 1992, a Convenção das Nações Unidas sobre Diversidade Biológica disassocia os recursos da biodiversidade da noção de patrimônio global (portanto, de domínio público) e estabelece o conceito de Consentimento Prévio Informado (Prior Informed Consent – PIC). • Este diz respeito è necessidade de informar a comunidade (potenciais colaboradores), de maneira clara, transparente e formal sobre os objetivos e métodos da pesquisa que envolva exploração da biodiversidade.

32. Dificuldades na Implementação do Consentimento Prévio Informado • O que é consentimento prévio informado? • Como ele é obtido? • De quem ele é obtido? • O que constitui evidência de que ele foi obtido? • Quem tem a legitimidade para dedicir que ele foi realmente obtido? • Não se trata de um evento singular, facilmente localizado no tempo, mas de um (longo) processo de negociação coletiva. Quando se sabe que ele terminou? Mais além, estas questões relacionam-se, fortemente, aos problemas derepresentação das comunidades indígenas (Berlin e Berlin, 2003).

33. Papel das ONGs na Implementação do Consentimento Prévio Informado • ONGs não devem ser vistas como um conjunto homogêneo de organizações que lutam pel amesma causa, na arena internacional, mas entendidas através das posições que ocupam em um tipo particular de rede transnacional. São elas (Dumoulin, 2003): • Comunidades epistêmicas de experts-ativistas (antropólogos, etnobotânicos, etnofarmacêuticos); • Grandes ONGs ligadas à causa da conservação da biodiversidade (ex: WWF); • Redes transnacionais de eco-ativismo (ex: RAFI, GRAIN, Third World Network)

34. Papel das ONGs na Implementação do Consentimento Prévio Informado • Descola (2003): ONGs tornarm-se atores importantes do jogo, especialmente na América Latina, ou porque ocupam espaços vagos deixados pelos governos locais (em áreas como saúde, meio ambiente, educação etc.), ou porque dão visibilidade internacional às comunidades locais as quais se associam. • Questões: a) A quem as ONGs prestam contas? Paradoxo: funcionam como as corporações a quem criticam, prestando contas, apenas, àqueles que lhes financiam. b) quem decide quem uma determinada ONG tem legitimidade ou não para afirmar ou negar que uma equipe de pesquisadores obteve consentimento informado? (referência ao caso de Chiapas, Mexico).

35. Considerações • A inexistência de metodologias universais, não invalidam as tentativas de implantação de procedimentos participativos, tampouco a sua necessidade • Tais procedimentos tem o mérito de: reconhecer a natureza plural e subjetiva das escolhas tecnológicas; aceitar a incerteza científica; mobilizar outros saberes e introduzir mais rigor analítico, não pela limitação do escopo da análise a critérios estritamente técnicos, mas pela incorporação da deliberação coletiva e da visão reflexiva, durante o processo de escolha tecnológica.

36. Callon (apud Testard, 2000): “ uma tal opção seria não apenas mais democrática, mas também a mais “científica” para um processo de perícia, se se admite como verdadeiramente científica uma produção da razão que não se esquece de que não sabe tudo”.

37. Referências: • BECK, U. Risk society:towards a new modernity.London: Sage, 1992. • BERLIN, B. e BERLIN,E.A. NGOs and the process of prior informed consent in bioprospecting research: the Maya ICBG project in Chiapas, Mexico, Unesco, 2003. • BROOKS, H. National Science Policy and Technological Innovation. In: Landau, R. & ROSENBERG, N. The Positive Sum Strategy. Washington D.C.: National Academy Press, 1986, p. 118-167. • DESCOLA, P. The issue of consent: a comment, Unesco, 2003 • DUMOULIN, D. Local Knowledge in the hands of transnational NGO networks: a mexican view point, Unesco, 2003. • GREENE, S. Indigenous People Incorporated? Culture as Politics, Culture as Property in Pharmaceutical Bioprospecting, Current Anthropology, v. 45, n. 2, april 2004.

38. Referências: • KLUVER, Lars et al. EUROPTA: European Participatory Technology Asssessment, report published on www.tekno.dk/europta, Copenhagne: The Danish Board of Technology, october 2000. • INSTITUTE OF DEVELOPMENT STUDIES – University of Sussex. Public Participation and the Cartagena Protocol on Biosafaty. Part 1, IDS, january 2003. Obtido via internet: www.ids.ac.uk • LATOUR, BRUNO. Jamais fomos modernos, SP: Editora 34, 2000. • LATOUR, BRUNO. Ciência em Ação – Como seguir cientistas e engenheiros sociedade afora. SP: UNESP, 1998. • OCDE. Cidadãos como Parceiros: informação, consulta e participação pública na formulação de políticas: notas sobre políticas de administração pública., OCDE, 2001. Obtido via internet www.ocde.org/puma • POSEY, D. Protecting Indigenous Peoples Rights to Biodiversity, Environment, v. 38, n.8.

39. Referências: • ROWE, G; FREWER, L. Evaluating Public-Participation Exercises: A Research Agenda, Science, Technology & Human Values, v. 29, n. 4, Autumm 2004. • ROWE, G.; FREWER, L. A Typology of Public Engagement Exercises, Science, Technology & Human Values, v. 30, n. 2, Spring 2005. • TESTARD, JACQUES. How to led ordinary people in, on the future. Le Monde Diplomatique, september 2000, Obtido via internet www.monde-diplomatique.com • VAN DEN ENDE, JAN; MULDER, KALDER; KNOT, MARJOLIJN; MOORS, ELLEN; PHILIP VERGRAGT. Traditional and Modern technology Assessment: Toward a Toolkit. Technological Forecasting and Social Change 58, 5-21, 1998.

40. Para saber mais... • Sites sobre participação pública: • www.loka.org (The Loka Institute) • http://www.ids.ac.uk/ids/particip/index.html (Institute of Development Studies / Universidade de Sussex), grupos de pesquisa em participação e participação em meio ambiente e C&T, especificamente • http://community.eldis.org/pnet/ (ParticipationNet) • http://www.drc-citizenship.org/ (Development Research Centre of Citizenship, Participation and Accountability) • http://www.eldis.org/logolink (Learning Initiative on Citizen Participation and Local Governance) • Publicações: • “Democritisng Expertise, Expertising Democracy”, edição da Science and Public Policy, vol. 30, n. 3, june 2003.