De Ontwikkeling van Politieke Instellingen in het Russische Rijk, 1711-1905

1. De Ontwikkeling van Politieke Instellingen in het Russische Rijk, 1711-1905 OEK-Dag, 23 oktober 2004 Gent

2. Institutioneel Isomorfisme • Doctoraat: FWO project olv Prof K Malfliet : ‘institutioneel isomorfisme in de Slavische Kern van het GOS’; begin 2003 - eind 2006. • Institutioneel isomorfisme? Theorie om transitie in post-communistisch Oost-Europa te bestuderen  hoe instellingen veranderden 1991 & zich aanpassen aan nieuwe geopolitieke realiteit, oa na de recente uitbreiding van de Europese Unie. • theorie van institutioneel isomorfisme beschrijft dat instellingen in de periferie van bvb de Europese Unie zich na verloop van tijd gaan aanpassen aan de instellingen van hier de EU, en dat deze perifere instellingen uiteindelijk ook ‘isomorf’ zullen worden met de instellingen in de EU. • belangrijke component hier: de invloed van westerse instellingen en het westers democratisch model in het algemeen op de hedendaagse hervormingen in Rusland, Oekraïne en Wit-Rusland. • FWO project bestaat dan ook uit 1) analyse van hedendaagse pol instellingen en veranderingen erin sinds 1991. 2) wordt de interactie tussen de instellingen van Oekr, WR en Rusland en de organisatorische velden (EU-GOS) geanalyseerd ahv bepaalde criteria van isomorfisme theorie. 3) zoek ik naar de mogelijke oorzaken voor eventuele isomorfe tendensen in de Slavische Kern van het GOS. Eén vd trajecten die in dit kader verkend worden is path dependence; historische context bekijken historische precedenten?  westerse beïnvloeding, hervormingen in de instellingen naar Westers voorbeeld?  discussie slavofielen &zapadniki reden om precedenten te vermoeden die de motieven voor de hedendaagse ontwikkelingen in de Slavische kern van het GOS in een ander daglicht kunnen plaatsen

3. De Historische Ontwikkeling van Politieke Instellingen 1711-1905 • misschien interessant in te gaan op historische context  hist ontwikkeling van pol inst in Russische Rijk. • waarom interessant omdat gesch vh Russische Rijk te vaak opgehangen aan aantal blg personen, de tsaren (PdG of CII) of literatoren/historici/filosofen (Pushkin, Karamzin, Dostoevskij) en diens ideeën; institutionele geschiedenis van Rusland niet vaak belicht.  personen-ideeëngesch ipv instellingengeschiedenis • in Russ historiografie: amper gepubliceerd over Russ instellingen  omdat invloed vd instellingen praktisch onbestaande geacht > absolute macht vd tsaar. • blgste boek over instellingengeschiedenis van het Russische Rijkgeschreven door academicus die boek wilde schrijven over afschaffing vd lijfeigenschap, en als inl hfst iets over de instellingen in 19deEs Rusland wilde zeggen  ontdekte dat amper iets over gepubliceerd, dus inleiding werd heel boek. • Nochtans kan institutionele kijk een heel aantal interessante inzichten met zich meebrengen die een meer personele geschiedenis niet zal voortbrengen. • Opdeling: 1. Eerst overzicht van de voornaamste instellingen; 2. westerse invloed op institut niveau in het Rusland van de 18-19de E Politieke Instellingen in het Russische Rijk 1711-1905 • bondig chronologisch overzicht vd belangrijkste instellingen in Russ Rijk sinds ingrijpende hervormingen van PdG. • De evolutie van de Russische staatsstructuur heeft ruwweg drie fasen doorlopen:

4. 1) opkomst vd senatoriale staatsstructuur (het college-systeem) onder PdG en consolidatie hiervan id 18de E • 2) ministeriële staatsstructuur vanaf 1802 en simultane bureaucratisering vh Russische Rijk • 3) consolidatie vd bureaucratische staatsadministratie 1861-1905. Ik zal deze 3 fasen kort bespreken • 1. Senatoriale staatsstructuur • PdG: 1ste tsaar die wees op de nood om een duidelijker systeem te brengen in de regering om zo een overzichtelijkere en beter bestuurbaar Rijk te hebben. Zag zijn eigen rol als sterke monarch hier zeker als belangrijk in, maar daarnaast was hij innovatief in dat opzicht dat hij zijn macht ook wilde delegeren; bijvoorbeeld aan een Senaat (1711) van wijze raadslieden die roer konden overnemen in geval PdG weg was in tijden van oorlog. • Natuurlijk bestond er ook al een staatsstructuur voor PdG aan de macht kwam, maar: territoriaal en organisatorisch versnipperd  ‘centrale’ staatsadministratie: had wel 40 afdelingen. PdG centraliseerde macht door invoeren college- systeem geïnspireerd op Zweden en waarvan Senaat het zgn ‘topcollege’ was. • ‘college-systeem’: Senaat (1711), colleges, prokuratura (1722)  doel van deze officiële & gecentraliseerde instellingen: coherente en duidelijke staatsstructuur vormen die PdG’s beleid zou kunnen ondersteunen. • Opvolgers; trouw aan ideeën PdG beloofden bij troonsbestijging te regeren in geest PdG en hervormingen verder te zetten.  vonden Senaat blg want instelling gesticht door PdG  maar aandacht voor Senaat verzwakte meestal.

5. Senaat moest hele 18deE blijven vechten voor invloed bleef afh van belang dat tsaar eraan hechtte. Desalniettemin bleef Senaat aanwezig in het institutionele landschap en werd eind 18deE dr elite beschouwd als dé gevestigde politieke instelling bij uitstek in Rusland. • Colleges: door PdG ingevoerd tussen 1718 en 1720. Functioneerden als ministeries avant la lettre  moesten uitvoerende taken op zich nemen voorgeschreven dr tsaar & Senaat • PdG stichtte 9 colleges: een college voor buitenl zaken, één voor oorlog, voor de marine, voor rijksbelasting (kammer genoemd), voor justitie, voor financieel nazicht (audit), handel, mijnwezen en nijverheid, en een budgettair college (genaamd štatskontor). Elk college telde gemiddeld 10 à 13 ambtenaren die verantwoordelijk waren voor de beslissingen over specifieke zaken en en uitvoering van deze beslissingen. • Naast prokuratura: Senaat & colleges enige blg centrale staatsinstellingen in 18de-E Rusland. • In tgst tot Senaat, die wel moest vechten voor invloed maar hele eeuw relatief stabiel bleef qua vorm en opzet  structuur en inhoudelijke taken vd colleges zo vaak aangepast dat invloed steeds verzwakte  konden als instelling nooit echt stempel konden drukken op Russisch staatsbestel. 2. Fase 2: Ministeriele staatsstructuur • 2de fase in ontwikkeling Russische staatsstructuur: 1801, tsaar A I  zwoor ook hervormingen door te voeren (ditmaal id geest van zijn grootmoeder, CdG).  ook van plan om Senaat als kern vd Russische gecentraliseerde staatsadministratie te laten voortbestaan.

6. toch richtte tsaar in sept 1802 bij decreet 8 ministeries op  nieuwe fase in Russ Rijk.  bevoegdheden ministeries stemden sterk overeen met voormalige colleges: ministerie van oorlog, marine, buitenl zaken, justitie, binnenl zaken, financiën, handel en onderwijs • Ook opzet ministeries stemde overeen met college-systeem; functionele, executieve instellingen die beslissingen efficiënt naar praktijk konden omzetten. • ministeries brachten aantal onvoorziene ontwikkelingen met zich mee  ministers verplicht te overleggen met elkaar voor beslissingen of bezwaren ad tsaar te rapporteren  In 1ste jaren: regelmatig overlegd op vergaderingen en belangrijke beslissingen genomen. • gevolg: vergadering  soort informele instelling: komitet ministrov. officieus ‘kabinet’. Groeiende machtspositie vd komitet ten koste van invloed vd senaat. • Nog blg inst in deze periode: Staatsraad (Gosudarstvennij Sovet). Opgericht dr A I in 1810. inst ah hoofd van de regering; kon wetsvoorstellen schrijven, functioneerde soms als gerechtshof. Man achter dit initiatief: Mikhail Speranskii bedoeling: dmv Gosudarstvennij Sovet invloed komitet ministrov te verminderen, en Senaat in oude glorie herstellen dmv verregaande hervormingen op initiatief gosud sovet. Zoals zo vaak in tsaristisch Rusland werden hervormingen gepland maar niet volledig doorgevoerd. • Ook Nik I: in 1826 poging om invloed vd komitet ministrov te verminderen. Maar ook hier: hervormingen niet adequaat doorgevoerd. Door wetten die komitet ministrov formaliseerden en door falen om de Senaat uit ondergeschikte positie te krijgen en terug te hervormen naar een dominante instelling, werd in begin jaren ’20 vd 19deE de tweede fase, nl een ministriële staatsstructuur, een feit. De komitet ministrov en de gosudarstvennij sovet en de aparte ministeries werden vanaf dan de facto de belangrijkste machtsorganen in het Russische Rijk, waar enkel de tsaar boven stond.

7. Hoewel komitet ministrov machtig leekvooral individuele ministers veel machtogenschijnlijk geordende officiële staatsstructuur in 19deEs Rusland, toch  werking ministeries verre van functioneel of systematisch. Individuele ministers met vertrouwen tsaar: veel permitteren - bemoeiden zich vaak met zaken die buiten hun bevoegdheden vielen, zonder raadplegen collegas . • Toch: individuele macht ministers niet vgln met clientelisme almachtige pre-Petrinische bojaren die hun invloed op de tsaar gebruikten in eigen voordeel of dat van hun familie. • macht van de ministers groot MAAR gekaderd in / geconditioneerd dr vaste staatsstructuur & groeiende bureaucratie die niet alleen overleg met de tsaar maar ook overleg met de andere ministers voorschreef. ministerkorps bovendien overtuigd van gemeensch doel oa (Sergey Uvarov; narodnost, pravoslavie en samoderžavie).  grote verschil met de pre-petrinische bojaren: bestaan van formele, bewust ontworpen staatsstructuur en het vooropstellen van het gemeenschappelijke goed voor Rusland boven persoonlijk gewin. 3. Consolidatie van de Bureaucratie 1861-1905 • 3rde fase id ontw vd Russ staatsstructuur: consolidatie vd bureaucratie. A II  laatste hervormende tsaar (tsar-osvoboditel, afschaffinglijfeigenschap) • Maar institutioneel : geen grote veranderingen. opvolgers, A III en N II; amper geneigd tot democratisering of radicale hervormingen integendeel! bestaande inst 1ste helft 19deE bleven blgste inst tot 1905; enkel verfijning vd inst struct

8. staatsstructuur 1861-1905: hoogste organen (verchovnye organy) en ondergeschikte organen (podchinnenye organy). Blgste ondergeschikte organen: ministeries. Opperste organen: Gosudarstvennij Sovet, Komitet Ministrov, en Senaat. • Gosudarstvennij Sovet: verantw vr budgetcontrole & overleg over wetsvoorstellen, en formuleren aanbevelingen aan de tsaar. • taak vd komitet ministrov: beslissen over specifieke problemen in dagelijks bestuur centrale administratie. • Senaat: vergaderde nooit in algemene sessie in periode 1861-1905; legisl en juridische activiteiten uitgevoerd door 1ste & 2de departement vd Senaat. Onafhankelijkheid vd departmenten verzwakt dr inmenging ministeries. • In 1857 stelde A II naast Komitet Ministrov ook nog Raad van Ministers in (Sovet Ministrov). Taak: legaliteit bepaalde wetsvoorstellen nagaan vóór minister het indiende bij de Gosud Sovet. Raad bestond vnl op papier, kwam amper samen. II. Westerse Invloed? In 2de en besluitend deel  bekijken Eur invloed op Russ inst • algemeen bekend dat PdG, die als 1ste de staatsstructuur in Rusl doelbewust systematiseerde, daarvoor nr Westen keek. Te merken aan de ‘westerse’ instellingen die op toneel verschenen; Senaat (westerse instelling bij uitstek), en colleges, (afgekeken vh Zweeds model). Ook Catherina’s grondwettelijke commissie en A I’s hervormingen vd Senaat en Ministeries voelen westersgezind aan. Maar wilden monarchen naar Westers voorbeeld regeren en hervormen? of waren deze westerse inst niet meer dan een instrument voor de tsaren, een middel ipv een doel op zich?

9. Historici: veel aandacht vr hervormingsinitiatieven in tsaristisch Rusland  hervormingen PdG, Nakaz-commissie van CII, en onofficiële comité van A I; gezien als bewijs van aanwezigheid van westerse, progressieve initiatieven in Rusl. Maar wanneer men aard of inhoud vd instellingen opgericht dr deze hervormingen beter gaat bekijken, rijzen er vragen. • geen tijd voorr diepgaande analyse: enkele vbn • 1. De Senaat. George Yaney over Senaat: ‘Senat was een nieuw woord in Rusland dat niet alleen een zekere grandeur met zich meebracht maar ook een nieuwe weg insloeg die afstand nam vd traditionele vormen en normen’. Maar daar bleef het vnl bij  senaat = Westers qua naam, maar niet qua inhoud. • PdG: niet van plan om raad van prominenten op te richten met voorrechten en privileges; had net om die reden in 1711 boyarskaya duma afgeschaft en senaat opgericht!  was PdG meer te doen om de westerse connotatie vd naam en innovatieve gevoel dat het met zich meebracht dan om oprichten van een democratische instelling. • Yaney: geen sprake van ‘institutional transplant’; West-Eur inst (zoals colleges) werden niet letterlijk getransplanteerd, maar westerse modellen & concepten werden gebruikt en ingevuld naar de Russische context, die tot 1917 autocratisch was. Vb. colleges gebaseerd op Zweeds vb, maar functioneerden verschillend en leken in de verste verte niet op de Zweedse colleges. • dus geëxperimenteerd met westerse modellen in Russ maatschappij, maar PdG wilde maatsch Russisch houden: wilde een centralistische staatsstructuur die systematisch, efficiënt & overzichtelijk zou werken  brak met de oude staatsstructuur waarin de bojaren een blg rol speelden; het oprichten van instellingen met een westerse naam maakte de breuk met het verleden nog duidelijker (maar impliceerde daarom niet een radicale verwestersing van de Russ maatschappij).

10. ander voorbeeld: begin van de 19de E. Aleksandr I beloofde Senaat in oude glorie te herstellen op vraag van een aantal voorname figuren van de Russische elite die zich de ‘Senatoriale partij’ noemden. Leden: prominenten zoals Aleksandr Vorontsov, Pjotr Zavadovskij, Garvil Derzjavin, Dmitij Troshchinskij, Graaf Stroganov. • ‘Senatoriale Partij’  had ‘Europese’ doelstellingen; vond dat de Senaat moest fungeren als controlemechanisme tegen despotisme en moest waken over de ‘letter van de Wet’ (Rule of Law). Ook eisten ze remonstratierecht (liet Senaat toe om wetten/decreten die indruisten tegen eerdere decreten af te keuren). Remonstratierecht  analoog aan werking vd 18de eeuwse Franse parlementen. • In dit opzicht lijken de doelstellingen van de Senatoriale Partij te passen in de historiografische traditie die Russ gesch beschouwt als één lange poging om het Russ staatsbestel te Europeaniseren, verwestersen en democratiseren. • Maar 1 nauwkeurigere blik op deze ‘partij’ hun retoriek is eigenlijk misleidend. 1) partij was geen echte partij in westerse zin van het woord; men leefde in een autocratie waar geen officiële politieke partijen bestonden eerder groep prominente figuren die gemeensch belangen te verdedigen hadden (maw belangengroep). • 2.) hadden ook niet bedoeling politiek programma te implementeren: enige ‘programmapunt’ was het grootste streven van iedereen in Russische elite: het recht de monarch te adviseren en daardoor invloed op hem uit te kunnen oefenen. • 3) tenslotte brengt oppervlakkige discoursanalyse inzichten: hun taalgebruik = erg dubbelzinnig. Leden Senatoriale Partij  gebruikten woorden zoals despotisme, het Recht, De Wet met heel andere connotatie dan oorspronkelijke West-Europese betekenis.

11. David Christian toont dit aan: bvb despotisme: ’ Despotisme betekende voor hen het gedrag van hoge staatsambtenaren die de wetten uitgevaardigd door de monarch negeerden of verdraaiden.’ hun pijlen duidelijk gericht op ministers die steeds machtiger werden: had voor hen niets te maken met een tirannieke of arbitraire monarch. Hun notie was dus niet anti-autocratisch maar eerder bezorgd over de betrouwbaarheid vh gedrag vd ministers tav de monarch en daarom redelijk pro-autocratisch.  gebruikten deze begrippen in zeer andere betekenis dan Westerse context. • De taal zelf was dus een inadequaat instrument in de Russische politiek  Autocratisch Rusland had nooit traditie ontwikkeld van politiek denken in geijkte Russ termen. Door gebrek aan Russ equivalenten leende men begrippen uit het Frans of Duits, maar gebruikte ze met een andere betekenis  gaf indruk van streven naar Westerse ideeën  maar was eigenlijk voortzetting van ondersteunen vd autocratie en de monarch; Senatoriale verzette partij zich vooral tegen dominantie vd ministers wiens macht oprukte sinds 1802. • Ahv van dit vb kunnen we stellen dat de Russische elite niet zozeer streefde nr verwestersen of Europeaniseren, maar een eigen, Russisch politieke richting wilde uitgaan, die parallel liep met de autocratie. • Ze hadden Russische ideeën maar probeerden ze te realiseren met westerse instrumenten (zoals taal, instellingen) omdat dit legitimiteit verhoogde. • Indicatief hiervoor is ook dat Senatoriale Partij quasi onmiddellijk ophield bestaan als kritische stem in de Russische maatschappij toen de voornaamste leden zelf ministerpost werden aangeboden  begeerde invloedrijke adviesfunctie bereikt wegens rechtstreekse toegang tot de tsaar. Ze bekleedden de functie waartegen ze tevoren protesteerden en de Senaat als ‘democratische’ instelling was plots niet meer zo blgrijk.