PROPOSTE SULLO STATUS DEI SEGRETARI COMUNALI IN VISTA DELLA NUOVA CARTA DELLE AUTONOMIE

1. Associazione Professionale Segretari Comunali e Provinciali G.B.VIGHENZI Brescia PROPOSTE SULLO STATUS DEI SEGRETARI COMUNALI IN VISTA DELLA NUOVA CARTA DELLE AUTONOMIE Brescia , 7 febbraio 2011

2. Quale orizzonte si delinea nell’assetto organizzativo degli enti locali dopo i recenti interventi modificativi ? • Legge del 23 dicembre 2009, n. 191  soppressione della figura del direttore generale; • Legge 25 marzo 2010, n. 42  reintroduzione DG per i Comuni con + di 100.000 ab. • L.122/2010 di con. DL 78/2010  soppressione agenzia dei Segretari

3. Il DDL 2259 , attualmente all’esame della Commissione Affari Costituzionali del Senato, opera un importante riordino delle funzioni delle provincie e dei comuni e delega il Governo per l’adozione della Carta delle Autonomie locali . Il DDL 2259 ha ad oggetto l’ “Individuazione delle funzioni fondamentali di Provincie e Comuni, semplificazione dell’ordinamento regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento delle funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali- Riordino di enti ed organismi decentrati”. Questi gli ambiti di intervento: Capo I - PRINCÌPI GENERALI Capo II FUNZIONI FONDAMENTALI Capo III FUNZIONI AMMINISTRATIVE DEGLI ENTI LOCALI Capo IV RAZIONALIZZAZIONE DEGLI UFFICI DECENTRATI DELLO STATO Capo V SOPPRESSIONI E ABROGAZIONI RELATIVE AD ENTI E ORGANISMI Capo VI ORGANI DEGLI ENTI LOCALI Capo VII NORME IN MATERIA DI PICCOLI COMUNI Capo VIII DIRETTORE GENERALE DEGLI ENTI LOCALI Capo IX CONTROLLI Capo X NORME FINALI E ABROGAZIONI

4. Perché una proposta dei segretari comunali della Vighenzi ? Perché una riforma o un restyling dell’assetto organizzativo non può non coinvolgere il segretario comunale. E come segretari comunali abbiamo il dovere di dire la nostra, perché conosciamo meglio di chiunque altro la variegata realtà dei Comuni. Proponiamo quindi di integrare il capo VIIIdel ddl 2259 con una disciplina minima ma essenziale su ruolo e funzioni del segretario Comunale, modificando l’art.97 e l’art.107 del TUEELL.

5. Una riforma deve prendere le mosse dalle esigenze organizzative dei Comuni Cosa serve oggi ai Comuni? • Una figura di raccordo e coordinamento che faccia da cerniera tra l’apparato tecnico-burocratico e la parte politica ; • Una figura manageriale apicale che sovraintenda dirigenti e altri responsabili di uffici e servizi per indirizzare l’azione amministrativa verso gli obiettivi del programma politico; • Una figura che all’occorrenza svolga anche compiti gestionali, laddove se ne presenti la necessità. La maggioranza dei Comuni (5.693 pari al 70% circa del totale), ha meno di 5.000 abitanti ed è a questa realtà che bisogna far riferimento quando si pensa alla realtà organizzativa dei Comuni

6. 1. Il comune e la provincia hanno un segretario titolare dipendente dall'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali, di cui all'articolo 102 e iscritto all'albo di cui all'articolo 98. 1. Il comune e la provincia hanno un segretarioin rapporto di dipendenza funzionale dal Comune, individuato tra i dirigenti iscritti, a seguito di pubblico concorso bandito per ambiti regionali, all'albo di cui all'articolo 98. PROPOSTE DI MODIFICA TUEELLCAPO II - Segretari comunali e provincialiArt. 97. Ruolo e funzioni

7. La soppressione dell’Agenzia e la ricollocazione sotto il Ministero dell’Interno Il riconoscimento del ruolo dirigenziale Albo Regionale Ci sembra anacronistica in un contesto di federalismo annunciato. E’ innegabile che la funzione del segretario sia sostanzialmente riconducibile alla dirigenza, che peraltro il segretario è chiamato a coordinare E’ importante non correre il rischio di municipalizzare la figura del Segretario L’esperienza che si acquisisce nei piccoli enti è una palestra importante per la professionalità dei Segretari e di questa se ne avvantaggiano tutti i Comuni, anche quelli + grandi . Per questo immaginiamo una dipendenza funzionale dal Comune nell’ambito di un rapporto di pubblico impiego tramite l’albo gestito dalle Regioni, anche allo scopo di mantenere la terzietà della figura rispetto all’ente nel quale il Segretario presta servizio. L’albo, dal quale i comuni obbligatoriamente dovrebbero attingere il segretario, consente, inoltre, di garantire rigore ed uniformità sia nel reclutamento, sia nella verifica della professionalità nel corso della carriera. Dirigenza e Albo regionale, non una rivendicazione ma una misura nell’interesse dei Comuni

8. 4. Il segretario sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l'attività, salvo quando ai sensi e per gli effetti del comma 1 dell'articolo 108 il sindaco e il presidente della provincia abbiano nominato il direttore generale. Il segretario inoltre: partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione; esprime il parere di cui all'articolo 49, in relazione alle sue competenze, nel caso in cui l'ente non abbia responsabili dei servizi; può rogare tutti i contratti nei quali l'ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell'interesse dell'ente; esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia; esercita le funzioni di direttore generale nell'ipotesi prevista dall'articolo 108 comma 4. 4. Il segretario sovrintende ….Il segretario inoltre : a) - b) - c) - omissis d) In assenza di nomina del direttore generale provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente, secondo le direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia, e sovrintende alla gestione dell'ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza, salva diversa disposizione statutaria o regolamentare; e) partecipa all’organizzazione del sistema dei controllo interni, garantendone l’organicità in rapporto alle finalità e presidiando in particolare i controlli di regolarità amministrativa e contabile; f) Assicura il coordinamento e la gestione associata dei servizi nei Comuni in cui opera e garantisce il raccordo tecnico – operativo territoriale ed istituzionale fra i vari livelli di governo della pubblica amministrazione. g) esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia, ivi comprese quelle indicate all’art.107; ((h) esercita le funzioni di direttore generale nell'ipotesi prevista dall'articolo 108 comma 4. )) cancellare Proposta di modifica art.97 segue

9. . Attribuire al Segretario in via ordinaria, e salvo deroghe rimesse all’autonomia organizzativa, una posizione di vertice amministrativo. Attribuire al Segretario il coordinamento delle gestioni associate dei servizi ed il loro sviluppo Definire ruolo e responsabilità del Segretario nell’organizzazione del sistema dei controlli interni I Segretari possono svolgere un ruolo propulsivo delle gestioni associate. Segnaliamo l’opportunità di un riordino dei compiti e delle funzioni del segretario comunale Ciò è necessario in un contesto di estrema confusione quale quello attuale e sgombra il campo da richieste di trattamenti economici non contrattualizzati che hanno creato distorsioni soprattutto nei piccoli enti. E’ importate rafforzare la funzione di assistenza giuridico-amministrativa, intesa come riferita alla legalità in tutti i suoi aspetti sostanziali e formali, collegando la legalità anche alla valutazione economica posta alla base dei processi gestionali. Sicuramente il Segretario è in grado di coniugare legalità e economicità.

10. OPPORTUNITA’ La segreteria unificata è fondamentale per favorire lagestione associata dei servizi. Perché ciò possa realizzarsi è necessario: che il Segretario abbia la direzione ed il coordinamento della gestione. Che ci sia un congruo periodo transitorio per far maturare le scelte politiche che devono sostenere il percorso. CRITICITA’ Sganciata da un progetto di gestione associata dei servizi riduce il Segretario ad un commesso viaggiatore che NON SERVE né alla struttura ne agli amministratori. E’ importante che le modalità attuative della norma non si pongano in contrasto con l’autonomia degli enti anche nell’ottica di un auspicato federalismo nella gestione dei servizi. Il segretario comunale: efficace strumento per dare impulso alla gestione associata dei servizi comunali … attraverso l’istituzione di una sede di segreteria comunale unificata tra Comuni limitrofi, (con limiti numerici e di abitanti)

11. 1. Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico- amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. 2. Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e 108. 3. Sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell'ente: a) la presidenza delle commissioni di gara e di concorso;b) la responsabilità delle procedure d'appalto e di concorso;c) la stipulazione dei contratti;d) gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l'assunzione di impegni di spesa;e) gli atti di amministrazione e gestione del personale;f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie;g) tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell'abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale;h) le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza;i) gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal sindaco. 4. Le attribuzioni dei dirigenti, in applicazione del principio di cui all'articolo 1, comma 4, possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative.(La norma deve intendersi integrata dall'articolo 53, comma 23, legge n. 388 del 2000 come modificato dall'articolo 29, comma 4, legge n. 448 del 2001) 5. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I titolo III l'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo quanto previsto dall'articolo 50, comma 3, e dall'articolo 54. 6. I dirigenti sono direttamente responsabili, in via esclusiva, in relazione agli obiettivi dell'ente, della correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati della gestione. 7. Alla valutazione dei dirigenti degli enti locali si applicano i principi contenuti nell'articolo 5, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, secondo le modalità previste dall'articolo 147 del presente testo unico. commi 1-7 omissis 8. Tutte le funzioni e le responsabilità della dirigenza possono essere conferite al Segretario Comunale con norma statutaria o regolamentare o con decreto del Sindaco. Proposte di modifica CAPO III - Dirigenza ed incarichiArt. 107. Funzioni e responsabilità della dirigenza

12. E’ necessario rimediare alla estrema genericità della definizione del ruolo oggi contenuta nel TUEELL (art.97 lett.d) a fronte di una espressa attribuzione di ogni potere gestionale ai responsabili, considerata come inderogabile dalla più recente giurisprudenza amministrativa. Ciò è funzionale ad un efficace inserimento del segretario nella struttura, che oggi è rimesso prevalentemente alla personalità dei singoli segretari Perché modificare l’art.107 del TUEELL?

13. Altre opportunità da cogliere…1 Attribuire al Segretario le funzioni apicali per il raccordo tecnico – operativo territoriale ed istituzionale fra i vari livelli di governo della pubblica amministrazione. Il Piano industriale della riforma della P.A, pubblicato il 28 maggio 2008, prevede che i cittadini abbiano a disposizione i servizi pubblici in condizioni di prossimità mediante un sistema di reti amiche, anche in competizione e sovrapposizione tra loro (front office Comuni, uffici postali, tabaccai, banche, ecc.) In linea con l’art.118 Cost. che assegna ai Comuni in via originaria e generale le funzioni amministrative, questi diventano i terminali privilegiati di tutta l’attività amministrativa, ivi compresa quella statale e regionale. • E’ questa la naturale evoluzione dell’attuale ruolo del segretario comunale e provinciale: • essere in grado di supportare gli enti nella gestione delle complessità tecnologiche e funzionali in arrivo, comportanti la coesistenza di atti e servizi provenienti da tutte le amministrazioni pubbliche; • contemperare la legalità dell’azione amministrativa con i criteri di efficacia, efficienza ed economicità;

14. Altre opportunità da cogliere…2 E’ necessario agevolare l’accesso alla carriera dei vincitori del concorso COAIII, che sono oltre 300 e che hanno finalmente ultimato un percorso che è durato quasi 4 anni! Attualmente per l’accesso alla 1° fascia (C ), la sede di segreteria non deve superare i 3.000 abitanti (art.31 CCNL 16.5.2001). La spinta all’associazionismo tra enti, dovuta in passato alla carenza di segretari, ed ora orientata alla gestione di funzioni e servizi (che il legislatore incoraggia …art.14 co.28 L.122/2010, anche se in attesa di DPCM), rende difficile, in alcune zone d’Italia, individuare sedi di segreteria per i nuovi segretari. PROPOSTA: Elevare a 5.000 il limite della fascia C per le sedi convenzionate che intendono gestire insieme servizi o funzioni. (la materia potrebbe non essere più di competenza della CCNL dopo la riforma dell’art.40 del Dlgs.165 ad opera del dlgs 150/2009)

15. Considerazioni finali Il Segretario, posto al vertice della burocrazia locale, si configura come il dirigente pubblico (cioè al servizio della comunità locale) che è custode e garante della regolarità dell’attività amministrativa dell’ente e nel contempo assicura il perseguimento degli obiettivi predeterminati dall’Amministrazione con i criteri di efficacia, efficienza ed economicità. Svolge da sempre un delicato ruolo di cerniera tra politica e burocrazia, tra istituzioni e cittadini e tra i diversi livelli di governo che operano sul territorio. Fatto salvo un nucleo stabile di funzioni (…), l’autonomia organizzativa del Comune potrà operare scelte diverse in merito alla competenza per l’attuazione degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente ed alla sovrintendenza della gestione dell'ente, con il perseguimento di livelli ottimali di efficacia ed efficienza.

16. Raccomandazioni importanti: • MANTENERE UNA CARRIERA UNICA che inizia dai piccoli comuni e cresce verso gli enti più grandi • Dare certezza alle funzioni del Segretario precisando che allo stesso compete di norma la direzione ed il coordinamento della gestione • Opportunità da cogliere… (impulso alla gestione associata , raccordo tecnico –operativo, snellimento criteri d’accesso)