La tassazione ambientale in Italia: evoluzioni recenti e prospettive future

1. La tassazione ambientale in Italia: evoluzioni recenti e prospettive future Maria Teresa Monteduro Scuola Superiore dell’Economia e delle Finanze Roma, 6 maggio 2014

2. La green growth: obiettivi, targets e progressilungoilsentierodisviluppoecosostenibile I progressi: gliindicatoriambientali Glistrumenti per la tutelaambientale: imposte e sistemidipermessinegoziabili Le prospettive: la strategia del governo verso unaGreen-Oriented Tax Policy e la ‘delegafiscale’ Contenuti

3. Il new green deal: obiettivi, targets e progressi lungo il sentiero di sviluppo ecosostenibile 3 3

4. Un nuovo paradigma per l’Europa: greening growth • Il paradigmadisviluppo pre-crisi è insostenibile sotto ilprofiloeconomico, sociale e ambientale. • La crisioffreoggiun’opportunità per definire le ‘exit strategies’ per unaripresa e unacrescitaduratura e sostenibile in linea con unatransizione a una “green economy”. • Nel contesto dello sviluppo sostenibile e della riduzione della povertà il concetto di Green Economy costituisce uno dei più importanti strumenti per adottare politiche di sviluppo innovative, che promuovano l’uso efficiente delle risorse e la protezionedell’ambiente. • Le politichedevonoesserevalutateanche in relazioneallelororicadutedalpuntodi vista del miglioramento del benessere e dell’equità sociale.

5. Che cosa è la crescita verde? • La Green growth significa promuovere la crescita economica e lo sviluppo: • preservando il patrimonio naturale e l’uso efficiente delle risorse naturali. • riducendo le emissioni di anidride carbonica e di gas inquinanti • aumentando l’efficienza energetica e delle risorse • prevenendo la perdita di biodiversità e dei servizi ecosistemici • La Green growth è un’opportunità non solo un vincoloregolatorio. • La Green growth può essere conseguita se la si considera non una politica “isolata” rispetto alle altre azioni pubbliche, ma parte di una strategia coordinata a livello globale e sovranazionale.

6. I pilastri di un green new deal: una sfida globale

7. La sfida globale…decoupling e sostenibilità ambientale? La crescita non è sostenibile se il tasso di crescita dell’indicatore di pressione ambientale è più alto di quello di crescita del PIL.

8. Un’Europa a due velocità… Storicamente, l’Italia – con Spagna e Portogallo - mostra una minore capacità di decoupling nel coniugare crescita dell’economia e una più che proporzionale flessione delle emissioni di gas serra 8

9. La sfidaglobale:…verso un’economia a basseemissionidicarbonio? Emissioniglobalidi gas a effetto serra: andamento storico 1990-2010, scenario tendenziale e scenario obiettivo al 2050 – GtCO2eq Riduzioninelleemissioniannualinecessarie per raggiungereil target dello scenario obiettivo (ovvero per contenerel’aumentodellatemperaturaentroi 20C, sogliadisicurezzaindicatadallaComunitàscientifica) 9

10. Evoluzioni recenti negli indicatori ambientali nei paesi UE… Emissionidi gas serra • Riduzioneemissionidallasecondametà del 2000 (anche a causadellacrisieconomica) • Riformestrutturali in moltipaesimembri con unadimensioneambientale (incrementoaccise sui carburanti, misure per efficienzaenergetica e carbon taxes) Efficienzaenergetica • L’Italia è storicamente un best-performer in termini diintensitàenergetica • Bassaintensitàenergeticadovuta a : • Risorseenergetichelimitate • Clima • Alticostidell’energia (tasse e prezzielevati) • Strutturadimensionaledelleimprese in settori a bassaintensità

11. …e in Italia (intensità di carbonio e produzione di elettricità ed energia)

12. … e in Italia (efficienza nell’uso delle risorse e trattamento di rifiuti) • Negli ultimi anni, riduzione generalizzata della produzione nazionale dei rifiuti urbani • Aumento della raccolta differenziata dei rifiuti (dal 15% al 34% nel periodo 2000-2010) • Variabilità regionale: quasi il 50% dei rifiuti urbani è raccolto in maniera differenziata nel nord e il 21% al sud (anche se nel 2000 la raccolta differenziata al sud era solo del 5%). • Nel 2010, circa il 49% dei rifiuti urbani era conferito nelle discariche (rispetto al 70% registrato agli inizi degli anni 2000) grazie a recepimento della direttiva UE sulle discariche (il numero delle discariche si è ridotto da 1.449 nel 2000 a 640 nel 2008).

13. Gli strumenti per la tutela ambientale e la teoria economica 13 13

14. Tutela dell’ambiente: caso concreto di esternalità che giustifica l’intervento pubblico per colmare l’inefficienza del mercato e per raggiungere il livello socialmente efficiente di emissioni di gas serra. Stumenti«economici» (tasse, tariffe, sussidi, incentivi, permessi negoziabili, Emission Trading System): chiari segnali al mercato, incentivo allo sviluppo di tecnologie innovative e, nel medio periodo, vantaggi in termini di crescita guidata dai “settori verdi” Strumenti di comando e controllo (regolamentazione e imposizionedi standard): ruolo complementare nel processo, integrando gli strumenti di mercato laddove necessario. Bilanciamentodicosti e beneficinellaselezionedeglistrumenti Decisivo l’intervento pubblico, sia diretto che di predisposizione di un corretto framework normativo. La scelta degli strumenti

15. Gli strumenti ‘economici’: imposte e sistemi di permessi negoziabili

16. Il dibattito sugli strumenti… • Incertezza legata alla conoscenza dei danni ambientali e dei costi per il loro abbattimento: la scelta tra un sistema basato su strumenti di regolazione diretta (command and control) e un sistema efficiente basato sui segnali di mercato dipende dalla elasticità relativa dei costi marginali e dei danni marginali all’impatto ambientale. • Utilizzo dell’eventuale gettito fiscale a fini ambientali: la destinazione vincolata a programmi a favore dell’ambiente consente di ridurre gli impatti sulla competitività, di migliorare l’accettabilità sociale della tassazione e di verificare l’utilizzo del gettito ma riduce la flessibilità macroeconomica nell’utilizzo delle risorse e potrebbe dar luogo a spese ambientali eccessive o insufficienti la cui dinamica è indipendente dall’andamento del gettito. L’alternativa del doppio dividendo, ovvero dell’utilizzo del gettito delle imposte ambientali per ridurre il costo del lavoro e favorire l’occupazione, ha incontrato un favore crescente negli studi recenti. • Implicazioni della tassazione ambientale in termini di competitività delle imprese e di effetti redistributivi indesiderati per i consumatori

17. Aumenti di tasse, e conseguentemente dei prezzi, possono avere un impatto negativo,in particolare per le famiglie a basso reddito Misure compensative potrebbero essere necessarie per attenuare o neutralizzare gli effetti diretti o indiretti indesiderati sul piano dell’equità sociale. Preferibile preservare il ‘segnale di prezzo’ veicolato dall’aumento di tassazione e utilizzare una quota delle maggiori entrate per disegnare misure compensative non direttamente legate all’utilizzo di energia Necessarie analisi ‘robuste’ degli effetti per individuare il target delle misure compensative Tasse ambientali – Effetti distributivi sulle famiglie • Esempi: • British Columbia (Canada) Carbon tax (2008) – refundable income tax credit per le famiglie a basso reddito e riduzionedell’imposta sui redditi per iprimi due scaglioni; entrateaddizionalidestinate a ridurrealtretasse (per individui e imprese) • - Australia Carbon price (2012) – 50% delleentraterestituiteallefamiglie: aumentidellasogliadiesenzionedell’imposta sui redditi e altritrasferimenticompensativi (anziani, disabili, bassi-redditi, etc.)

18. Aumenti di prezzo derivanti da un aumento di tassazione ambientale determinano una perdita di competitività sui mercati internazionali delle imprese colpite dalla tassazione Il protocollo di Kyoto, imponendo ad ogni paese di ridurre la quantità di emissioni prodotte sul suo territorio, incentiva le imprese ad alto consumo energetico a delocalizzare le proprie attività produttive in paesi che non hanno introdotto un prezzo per il carbonio (carbon leakage) da cui i paesi soggetti a limiti di emissione importano i beni di consumo destinati al mercato interno. Tassazione alla frontiera (Border tax adjustments) efficace in teoria, ma complicata sotto il profilo degli aspetti amministrativi e politici Obiettivo è cambiare i modi di produzione e di consumo (e di tassazione a livello globale) per evitare l’incentivo al free riding Tasse ambientali – Effetti sulla competitività delle imprese Esenzionifiscali, aliquoteridotte o prezzi per icombustibilipreferenzialirischianodiindebolireilsegnalediprezzo e violareil ‘polluter pays principle’ – UK: impresesoggette al Climate Change Levy ad aliquotapienahannosviluppatopiùpatentidiquellesoggette ad aliquotaridotta del 20%. Entraterestituitealleimpresenelsettore

19. Le tasse ambientali devono essere disegnate in modo credibile per motivare cambiamenti nei comportamenti nel medio-periodo Incrementi di aliquote graduali possono consentire aggiustamenti temporali [es. British Colombia, Canada) carbon tax: $10/tonnellate (2008), $15 (2009), $20 (2010), $25 (2011), $30 (2012)] Il coordinamento internazionale è necessario – se più paesi adottano misure simili, gli effetti negativi sulla competitività delle imprese sono meno amplificati Robuste analisi di impatto sulle imprese sono necessarie (es. settori esposti a forte concorrenza internazionale o operanti in un mercato domestico ’protetto’?) e sui gruppi sociali più vulnerabili per disegnare misure compensative Capacità di penetrare nell’opinione pubblica, condivisione degli obiettivi ambientali, accettabilità sociale, earmarking delle entrate Quali strategie per una politica ambientale di successo?

20. Verso una crescita ‘verde’ in Italia? 20 20

21. La ‘controriforma’ ambientale in Italia… 21

22. Gettito da imposte ambientali: il confronto internazionale

23. Gettito da imposte ambientali: l’Italia • Le imposte «ambientali» in Italia hanno un presupposto correlato con l’ambiente ma non sono poi strutturate in modo da internalizzare i costi dell’inquinamento e da incentivare comportamenti meno inquinanti • Non sonomai state inseritein un quadro organico di riforme, con chiari obiettivi di earmarking delle entrate(eccetto la CT nel 1999-2000)

24. Composizione del prelievo ambientale in Italia e nei paesi UE

25. Le imposte sui carburanti in italia sono elevate… Le imposte sui carburanti generano diversi “carbonprices” (l’accisa sul diesel è del 23% più bassa di quella sulla benzina)

26. …ma non hanno tenuto il passo con l’inflazione…

27. Le tasse sui veicoli… L’Italia ha ilpiù alto indicedimotorizzazione in Europa Il prelievo sui trasporti (inclusivodelleaccise sui carburanti) rappresentauna quota rilevantedelleimposteambientali Tasse e incentivi auto sonostatirelativamenteefficacinelmodificare la composizione del parco auto verso auto a basseemissioni(LeggeFinanziaria 2007, D.L 5/2009, Decreto ‘Salva Italia’ 2011) Il buon livello di efficienza energetica nel settore dei trasporti, in crescita negli ultimi anni, ha consentito all’Italia di raggiungere agevolmente gli obiettivi posti dall’accordo siglato in sede comunitaria che vincola i produttori di autoveicoli a immettere sul mercato vetture con emissioni medie inferiori ai 130 g/km entro il 2015 (regolamento CE n. 443/2009). 27

28. Verso una riforma fiscale verde?

29. Le sfide e i vincoli europei • L’Italia è vicina al target fissato dal Protocollo di Kyoto del -6,5% • Vincoli a livello sovranazionale: • Proposta di modifica della direttiva comunitaria sulla tassazione dei prodotti energetici • Raccomandazioni della Commissione europea nel quadro della nuova governance economica dell’Unione (AnnualGrowthSurvey, 2013) sull’utilizzo della riforma fiscale ecologica per il rilancio della crescita sostenibile • Raccomandazionisulla Green Fiscal Reform da parte delleorganizzazioniinternazionali (OECD, IMF, European Environment Agency) e sull’usodistrumenti di policy per spostare il carico fiscale da reddito, capitale e lavoro a uso delle risorse naturali e pressioni sull’ambiente • Tasse ambientali legate alle esternalità • Tariffe sui servizi ambientali che riflettano i costi • Vendita di permessi in sistemi di emission trading • Eliminazione di sussidi a materiali, prodotti e servizi dannosi per l’ambiente

30. Le sfide e i vincoli europei: la direttiva europea sull’energia… • 1992: la prima proposta di direttiva su un'imposta sulle emissioni di carbonio e sull'energia non riuscì a raccogliere il necessario consenso unanime da parte degli Stati Membri. • 2003: la direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici e dell'elettricità istituiva alcuni livelli minimi di imposizione (per carburanti ad uso trasporto, riscaldamento e elettricità) ma prevedeva, oltre ad aliquote relativamente inferiori a quelle già applicate in molti Stati membri, un gran numero di esenzioni, differimenti e regimi speciali. • Aprile 2011: la Commissione europea presenta una proposta di modifica della direttiva 2003 con l’obiettivo di i) razionalizzare la tassazione del valore energetico dei combustibili e introdurre una componente che valorizzi le esternalità negative legate alle emissioni di carbonio ii) coordinare la tassazione energetica con il sistema EU ETS. • 2012: La proposta eleva il livello minimo di tassazione già fissato dalla direttiva 2003 e lo scinde in due distinti elementi, uno legato alle emissioni di CO2e l’altro alla componente energetica, in modo che i livelli di imposizione riflettano uniformemente per tutte le diverse fonti di energia sia le emissioni di CO2 sia il potere calorifico netto.

31. Le raccomandazioni delle istituzioni internazionali e la Green Fiscal Reform in Italia • 2011: Roadmap to a Resouce Efficienct Europe (EC 2011). Rimozione dei sussidi pericolosi per l’ambiente e spostamento della tassazione dal lavoro all’ambiente come punti chiave per un più efficiente uso delle risorse in Europa. • 2012: European Council of Ministers 2012, Implementation of the European Semester, Presidency Synthesis Report, 6662/12. Tra gli indirizzi forniti ai paesi UE ci sono la rimozione dei sussidi pericolosi per l’ambiente ed un impegno per un progressivo spostamento della tassazione dal lavoro all’ambiente. • 2012: Raccomandazione del Consiglio Europeo all’Italia sul programma di stabilità dell’Italia 2012-2017. Raccomandazione 5: «trasferire il carico fiscale da lavoro e capitale a consumi, beni immobili e ambiente assicurando la neutralità di bilancio». • 2012: Delega Fiscale (Italia). Proposta dal Governo Monti, per la prima volta contiene un elemento significativo di fiscalità ambientale (art.15). Il testo approvato in prima lettura dalla Camera dei deputati il 12 ottobre 2012 non ha concluso il proprio iter al Senato • 2013-2014: Il testo delle proposte di legge di iniziativa parlamentare che riprende il contenuto del disegno di legge d'iniziativa delGoverno della scorsa legislatura ed è stato approvato l’11 marzo 2014 include nuove forme di fiscalità ambientale in conformità con i principi europei (articoli 13 e 15). • .

32. Gli articoli 13 e 15 della legge delega devono essere inquadrati alla luce della fortissima accelerazione impressa, da parte degli organismi comunitari, alle politiche di incentivazione della green economy, che prevedono una profonda revisione della normativa armonizzata in materia di tassazione dell’energia. Riforma fiscale “verde”: Attuare un’ampia riforma fiscale in materia di tassazione ambientale, nel contesto della proposta di riforma del sistema fiscale Vagliare sistematicamente i sussidi diretti e indiretti, già esistenti o di cui si propone l’eliminazione, alla luce del loro potenziale impatto ambientale Ristrutturare la tassazione dei prodotti energetici includendo esplicitamente una componente basata sul loro contenuto di carbonio (carbon tax) Razionalizzare la gestione dei sistemi incentivanti per l’efficienza energetica e le energie rinnovabili Ampliare l’uso di meccanismi basati sui prezzi (market-based instruments) per ridurre le emissioni correlate all’uso di autoveicoli nelle zone urbane • La riforma fiscale ‘verde’ in Italia

33. La delega al Governo in materia di tassazione ambientale (art. 15) punta a rivedere le accise sui prodotti energetici in funzione del contenuto di carbonio ("chi inquina paga"), come previsto dalla nuova direttiva Ue sulla tassazione dei prodotti energetici (che modificherà la direttiva 2003/96/Ce). Principi per lo sviluppo sostenibile e per la green economy Neutralità fiscale Orientare il mercato verso modi di consumo e produzione sostenibili Coordinamento con la revisione della direttiva ETD Finalità del doppio dividendo (riduzione della tassazione sui redditi, in particolare sul lavoro generato dalla green economy) La revisione dell’impianto normativo nazionale dell’accisa servirà prioritariamente a finanziare le fonti rinnovabili (il cui costo grava attualmente sulla bolletta elettrica) e alla diffusione e innovazione delle tecnologie e dei prodotti a basso contenuto di carbonio . L'entrata in vigore dei decreti legislativi in materia di tassazione ambientale però sarà successiva al recepimento italiano della nuova direttiva europea sulla tassazione dei prodotti energetici presentata dalla Commissione il 13 aprile 2011, ancora in discussione al Parlamento Ue. Una riforma fiscale ‘verde’ in Italia… Rimodulare le accise sui carburanti per meglio incorporare le esternalità ambientali

34. EUR 3.5 miliardi (0.2% del PIL) Una riforma fiscale ‘verde’ in Italia…eliminare le esenzioni dalle imposte su energia e trasporti

35. Impattodiuna Carbon Tax sui trasporti: Elasticitàdiprezzo e entrate Recentistudidimostranocheuna CT sui carburantipotrebbecontribuire a ridurre le emissionitra 1.1 and 6.1 millioniditonnellatedi CO2 solo per iltrasportodellefamiglie. La riduzionedelleemissionisarebbeassociata ad un aumentodelleentrateaddizionalitra 2 e 10 miliardidi €. Un utilizzo più esteso dell’imposizione energetica sui combustibili fossili in base al loro contenuto di carbonio, oltre ad essere una misura coerente con il principio polluter-pay, consentirebbe di raggiungere anche obiettivi socialmente desiderabili (veicoli e spesa per carburanti sono più concentrati tra le famiglie a più alto reddito) 35

36. Impattodiuna Carbon Tax sulleimprese:Effettidisostituzioneedelasticità L’impatto sul settore manifatturiero dell’esperimento italiano di carbon tax, certamente il più complesso provvedimento di tassazione ambientale adottato in Italia nel 1998 è stato analizzato (Bardazzi , Oropallo and Pazienza, 2007 e 2011), anche in termini di effetti sulla competitività. Le stime mostrano un effetto significativo delle aliquote sulle emissioni e sulla domanda di inputs ma effetti molto diversificati per settore di attività economica e per dimensione di impresa, in relazione all’intensità energetica dei processi produttivi – rilevante è anche il mix di fonti energetiche impiegate – e all’utilizzo del fattore lavoro. Alta elasticità di prezzo (maggiore per le imprese più grandi): margini per ridurre l’intensità energetica Elevato effetto di sostituzione tra lavoro ed energia (doppio dividendo) Input di energia e capitale sono altamente complementari (ancor più per le PMI): i risparmi di energia possono deprimere l’accumulazione del capitale se l’innovazione tecnologica non è effettivamente perseguita 36

37. Una riforma fiscale ‘verde’ in Italia… waste management Produzione di rifiuti solidi urbani • Maggiore diffusione di sistemi di raccolta domiciliare e/o di tariffazione puntuale che possono concorrere, tra le altre cose, a una riduzione di conferimenti in discarica. • La raccolta differenziata ha raggiunto, nell’anno 2011, una percentuale pari al 37,7 per cento circa della produzione nazionale, attestandosi a oltre 11,8 milioni di tonnellate. Conferimento in discarica

38. Europa 1994/2003 Direttiva Packaging 1999/2000 Direttiva Landfill 2008 newwasteframeworkDirective Enfasi crescente da smaltimento a gestione e a prevenzione Italia Processo di transizione dalla tassa locale sui rifiuti (Tarsu) alla tariffa sui rifiuti (TIA), con problemi legati al decentramento della policy e natura del ‘tributo’ Nuova Service Tax (TARI) Landfill tax regionale Collegato ambientale Contesto di policy / waste management Entro il 2015 deve essere garantita almeno la raccolta differenziata per la carta, metalli, plastica e vetro, e ove possibile per il legno, al fine di conseguire gli obiettivi comunitari entro il 2020

39. Una riforma fiscale ‘verde’ in Italia… waste management

40. Osservazioni conclusive • La Green Economy offre elementi per un percorso di riavvio della crescita in modo durevole e sostenibile. • A marzo 2013 l’OCSE ha pubblicato un’analisi sulla performance ambientale dell’Italia. In particolare l’Italia: • ha registrato una delle più rilevanti riduzioni di emissioni di inquinanti atmosferici tra i paesi OCSE • ha tagliato progressivamente le emissioni di gas serra in linea con gli obiettivi di Kyoto • ha ridotto la quota di rifiuti conferita in discarica • possiede una quota di territori coperti da programma europeo Natura 2000 per la conservazione della biodiversità più alta della media UE. • La Green Fiscal Reform (e l’utilizzo di strumenti di mercato ) in Italia passa in primo luogo da una revisione del sistema di tassazione vigente e dall’eliminazione di quei sussidi diretti e indiretti dannosi per l’ambiente. • Tra gli obiettivi futuri del Governo, alla luce della nuova delega fiscale di recente approvata dal Parlamento, il potenziamento della tassazione ambientale al fine di garantire al sistema economico un processo di crescita sostenibile gioca un ruolo centrale. • Ma il percorso è appena iniziato….

41. Grazie per l’attenzione!!!