Aula 5: Estados, estruturas predatórias e desenvolvimentistas

1. Aula 5: Estados, estruturas predatórias e desenvolvimentistas Cap.1 Evans Instituciones e Desarollo (2007) Curso Desenvolvimento Econômico Comparado Prof.Paulo Tigre Paulo Tigre - IE/UFRJ

2. Estados predatórios e desenvolvimentistas • Justapor Estados “predatórios” e “desenvolvimentistas” permite focalizar a atenção nas variações definidas em termos de resultados para o desenvolvimento. • Alguns Estados extraem grandes quantias de seus cidadãos que poderiam constituir recursos para investimentos, mas de fato provêem em troca tão pouco em termos de “bens coletivos”, que acabam por impedir a transformação econômica. Os que controlam estes Estados pilham seus cidadãos como predadores, sem consideração com o bem-estar de suas presas. • Outros Estados estimulam entre as elites privadas perspectivas empresarias a longo prazo, aumentando os incentivos e reduzindo os riscos para que elas se comprometam com investimentos transformadores. Paulo Tigre, UFRJ

3. Estados predatórios • Patrimonialismo: mescla de tradicionalismo e arbitrariedade. • Controle do Estado nas mãos de poucas pessoas pessoalmente relacionadas. Pessoas da família ou da confiança do presidente ocupam os cargos mais lucrativos. • Personalismo e roubo na cúpula do sistema destroem qualquer possibilidade que haja regras de conduta para os níveis mais baixos da burocracia. • O Estado impede o surgimento de uma burguesia que faça investimentos produtivos. Paulo Tigre, UFRJ

4. Zaire de Mobuto: um Estado predatório Mobuto Sese Seko obteve o controle do Zaire (atual Congo) em 1965. Nas duas décadas seguintes o PIB per capita declinou 2,1% ao ano. Grandes fortunas se formaram com a exploração dos abundantes recursos minerais do país, enquanto a população do país se tornou uma das mais pobre do mundo, pior até que no período colonial belga. Paulo Tigre - IE/UFRJ

5. Caso do Zaire mostra que não é a burocracia que impede o desenvolvimento, mas sim a falta de estrutura e capacidade do Estado para tal. Características patrimoniais do regime de Mobutu – mistura de tradicionalismo e arbitrariedade que Weber demonstrou ser característica de Estados pré-capitalistas, mas não dos capitalistas. De acordo com a tradição patrimonial, o controle do aparato do Estado é concentrado num pequeno grupo de indivíduos pessoalmente interconectados. No pináculo do poder está a “panelinha presidencial”, que consiste em “50 dos parentes mais confiáveis do presidente, ocupando as posições mais sensíveis e lucrativas tais como a chefia do Poder Judiciário, a Polícia Secreta, o Ministério do Interior, o gabinete do presidente etc.” Paulo Tigre, UFRJ

6. Um arcebispo zairense descreveu-a da seguinte forma a mão invisível do mercado: “Por que em nossos tribunais as pessoas apenas obtêm seus direitos pagando aos juízes? Por que os prisioneiros vivem esquecidos nas prisões quando não têm ninguém para pagar aos juízes encarregados de seus processos? Por que em nossos serviços públicos, as pessoas têm de voltar dia após dia para obter o que têm direito? Caso não paguem ao atendente, não serão atendidas.” (Citado por Callaghy, 1984, p. 420) Paulo Tigre, UFRJ

7. Estados Predatórios • O Estado zairense representa um desafio, não apenas para os seus cidadãos, mas também para as teorias, conectando variações na estrutura e no comportamento do aparato do Estado às trajetórias de desenvolvimento nacional. • Será que as suas estruturas internas justificam serem chamadas de burocracia? • Como deveria ser caracterizada a sua relação com a sociedade? • O caso do Zaire segue a lógica neo-utilitarista? Ou seria ao contrário um exemplo de falta de burocracia weberiana? Paulo Tigre, UFRJ

8. Estados predatórios • O caso do Zaire segue a lógica neo-utilitarista? Ou seria ao contrário um exemplo de falta de burocracia weberiana? • Controle do Estado nas mãos de poucas pessoas pessoalmente relacionadas. 50 pessoas da família ou da confiança do presidente ocupavam os cargos mais lucrativos. • Personalismo e roubo na cúpula do sistema destroem qualquer possibilidade que haja regras de conduta para os níveis mais baixos da burocracia. • O Estado impede o surgimento de uma burguesia que faça investimentos produtivos. • Caso mostra que não é a burocracia que impede o desenvolvimento, mas sim a falta de estrutura e capacidade do Estado para tal. Paulo Tigre - IE/UFRJ

9. Mão invisível do mercado? • Um dos aspectos mais surpreendentes do Estado zairense é a proporção na qual a “mão invisível do mercado” domina o comportamento administrativo, criando uma caricatura da imagem neo-utilitarista de como agem os membros do Estado. • No Zaire, a violência repressiva e as relações de mercado são unidas para formar a expressão máxima da busca de rentismo neo-utilitarista. Paulo Tigre, UFRJ

10. Estados Desenvolvimentistas • Compreender o pólo oposto ao Estado predador é importante para entender as diferenças institucionais • Países do leste asiático oferecem fundamentos empíricos para estender o argumento institucional comparativo de Weber, Gerschenkron e Hirschman. Paulo Tigre, UFRJ

11. Crescimento econômico asiático Paulo Tigre, UFRJ

12. Estados desenvolvimentistas: Os tigres asiáticos: Taiwan, Coréia, Singapura e Hong Kong • Países, conhecidos como NICs - newly industrialized countries – por manterem um ritmo excepcional de crescimento econômico e rápida industrialização entre os anos 1960-1990. • No século XXI passaram a ser consideradas economias avançadas de alta renda. Elas continuam apresentando um dos mais rápidos ritmos de crescimento econômico, mas as atenções passaram a se voltar para outras economias asiáticas com crescimento maior (China e Índia). Paulo Tigre - IE/UFRJ

13. Características dos Tigres Asiáticos • Todos os quatro tigres asiáticos tem como características iniciais: • Forte intervenção estatal no planejamento e produção (caso de Taiwan) • População altamente escolarizada e produtiva; • Economias voltadas para exportações. • Coréia do Sul e Taiwan se tornaram muito competitivas em tecnologias da informação, enquanto Hong Kong (incorporada a China) e Singapura se tornaram grandes centros comerciais e financeiros. Paulo Tigre - IE/UFRJ

14. Taiwan • Fundada em 1912, Taiwan (República da China) • abrangeu grande parte da China continental e da Mongólia. Quando o Kuomintang (KMT), o Partido Nacionalista Chinês, perdeu a guerra civil para o Partido Comunista da China em 1949, o governo da RC foi transferido para Taipei, em Taiwan, e a estabeleceu como sua capital temporária enquanto que os comunistas fundaram a República Popular da China (RPC) na China continental.  • Durante o início da Guerra Fria a RC foi reconhecida por muitos países ocidentais e pelas Nações Unidas como o único governo legítimo da China. Com a entrada da República Popular da China na ONU em 1971 poucos países continuam considerando Taiwan como país independente, já que a RPC a considera como uma Província Rebelde Paulo Tigre - IE/UFRJ

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16. A Fundação do Estado em Taiwan A vitória dos comunistas na guerra civil empurrou para o exílio em Taiwan aproximadamente dois milhões de chineses do continente. As instituições da República da China, com a sua constituição aprovada em 1947, mantiveram a sua existência na pequena ilha. Oficialmente, o estado encabeçado por ChiangKai-shek, mantinha-se em estado de guerra devido ao que oficialmente se designou como "rebelião comunista" na China continental. Chiang Kai-shek Paulo Tigre - IE/UFRJ

17. Questão geo-política: Taiwan e a Guerra Fria No final de 1949, a Guerra da Coreia levou os Estados Unidos da América, temerosos de uma expansão comunista na Ásia Oriental, a oferecer apoio militar a Taiwan, com tropas estacionadas na ilha e navios da Sétima Frota passando a patrulhar o Estreito de Taiwan, o que evitou que a República Popular tentasse a invasão da ilha. Paulo Tigre - IE/UFRJ

18. O Estado desenvolvimentista em Taiwan • Tradição burocrática e experiência em intervenção econômica direta ajudaram • As elites tradicionalmente agrárias estavam desarticuladas após as reformas, os grupos industriais careciam de capital, capital estrangeiro entrava por meio do Estado. • Intervenção estatal: razões exógenas Paulo Tigre - IE/UFRJ

19. Estados desenvolvimentistasTaiwan • Alice Amsden (1979): Taiwan não é nem exemplo de economia de mercado nem exemplo de dependência. Trata-se de um caso de estadismo bem sucedido. • Empresas estatais são dominantes, mantendo redes de relações com empresas privadas. • As políticas protecionistas de Taiwan, ao contrario do que ocorreu na America Latina, submetia seus incipientes capitalistas aos rigores do mercado, exigindo mais exportações e diminuindo a proteção ao longo do tempo. • Burocracia funciona como “filtro”, seletivo nas intervenções. Paulo Tigre, UFRJ

20. Taiwan: Rápidocrescimentopormeiodaindustrialização. • O primeiro estágio do desenvolvimento econômico de Taiwan se estende de 1952 até 1980 quando o PIB do país cresceu 9,21% ao ano, em média, que foi o mais alto índice de crescimento no mundo. • Em 1962, a agricultura perde sua posição como principal atividade econômica, abrindo caminho para um rápido crescimento do setor industrial. • Com exceção das duas crises energéticas (1973-1974 e 1979-1980), a industria de Taiwan manteve um crescimento anual de 14% ao ano. Paulo Tigre - IE/UFRJ

21. 2◦ Estágio de desenvolvimento de Taiwan: 1981- ? A partir da década de 80 as condições econômicas globais e a economia de Taiwan mudaram profundamente, reduzindo as taxas de crescimento para 7,15%. O foco da economia de Taiwan passou da industria manufatureira em para setores intensivos em tecnologia e serviços. Paulo Tigre - IE/UFRJ

22. Coréia do Sul Depois do fim da Segunda Guerra Mundial em 1945, as potências vencedoras dividiram a Coreia em duas zonas de influência, seguindo-se, em 1948, a instalação de dois governos: um sul capitalista, apoiado pelos EUA e Japão, e um norte comunista apoiado pela União Soviética e China. Paulo Tigre - IE/UFRJ

23. Guerra da Coreia A situação de impasse entre China e URSS e EUA resultou na guerra em 1950. Em 1953 foi assinado um armistício, dividindo a península ao longo da zona desmilitarizada, próxima do paralelo 38, que tinha sido a linha de demarcação original. Paulo Tigre - IE/UFRJ

24. Coreia do Sul nos anos 50 Na década de 1950, a Coreia do Sul era um dos países mais pobres da Ásia. Ao final da Segunda Guerra Mundial, o país herdou um sistema econômico colonial projetado apenas para as necessidades japonesas. Grande parte da infra-estrutura do país foi destruída durante a Guerra da Coreia(1950-1953). Após a guerra, a Coreia do Sul tornou-se muito dependente do auxílio norte-americano. Paulo Tigre - IE/UFRJ

25. O processo de desenvolvimento dos anos 60 e 70 Após o golpe militar liderado pelo general Park Chung-hee em 1962, a Coreia do Sul embarcou numa série de planos quinquenais para o desenvolvimento econômico. A ênfase foi direcionada ao comércio exterior com a normalização das relações com o Japão em 1965 e houve uma subsequente "explosão" no comércio e nos investimentos, seguida de uma rápida expansão das indústrias leves e pesadas nas décadas de 1960 e1970. Durante esse período, a economia sul-coreana cresceu numa média anual de 8,6%. Paulo Tigre - IE/UFRJ

26. Décadas 1980-1990 O crescimento continuou enquanto a Coreia do Sul transformava-se de exportadora de tecidos e sapatos em um grande produtor global de automóveis, eletrônicos, navios e aço e, mais tarde, campos de alta-tecnologia, como monitores digitais, celulares e semicondutores. O modelo sul-coreano de encorajar o crescimento de companhias grandes e competitivas internacionalmente através de financiamento fácil e incentivos fiscais levaram à dominância dos conglomerados controlados por famílias, conhecidos como chaebol, que cresceram com o apoio do regime Park. Algumas viraram corporações globais,como Hyundai, Samsung,Daewoo, LG e Pantech Paulo Tigre - IE/UFRJ

27. A burocracia na Coréia do Sul • Concursos para o recrutamento de servidores públicos têm sido usados há mais de mil anos (desde 788). • Esta tradição é vital para prover tanto a legitimidade para as iniciativas do Estado quanto os incentivos não-materiais para os “melhores e mais inteligentes” seguirem uma carreira burocrática. • Apesar da caótica história política da Coréia no século XX, a burocracia conseguiu se preservar como um corpo de elite. Paulo Tigre, UFRJ

28. Admissão meritocrática • Na Coréia o Estado tem tradicionalmente selecionado o seu pessoal entre os mais talentosos egressos das mais prestigiosas universidades. • Os dados sobre a seletividade do Haengsi (concursos para admissão de servidores civis de nível superior) são quase idênticos aos apurados por Johnson para o Japão. • Apesar de multiplicar por sete o número anual de vagas no serviço público de nível superior entre 1949 e 1980, apenas cerca de 2% daqueles que prestam o exame são efetivamente aceitos (B. K. Kim, 1987, p. 101). Paulo Tigre, UFRJ

29. Agencia-piloto - Economic Planning Board (Coreia) • Chefiado por um vice-primeiro ministro, o EPB foi escolhido por Park para ser uma “superagência” na área econômica. • O seu poder de coordenar a política econômica mediante o controle do processo orçamentário é reforçado por mecanismos tais como o EconomicMinistersConsultationCommitteee pelo fato de seus diretores serem freqüentemente promovidos a posições de liderança em outros ministérios. • Assim como no caso japonês, a existência de uma "agência piloto” não significa que os programas sejam incontestáveis dentro da burocracia. Paulo Tigre, UFRJ

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31. Japão: o papel da gestão econômica do Estado O sistema japonês de gestão da economia apresenta características muito peculiares. Ainda que a participação direta do Estado nas atividades econômicas seja limitada, o controle oficial e sua influência sobre as empresas são maiores e mais intensos que na maioria dos países com economia de mercado. Esse controle não se exerce por meio de legislação ou ação administrativa, mas pela orientação constante ao setor privado e pela intervenção indireta nas atividades bancárias estatal. Paulo Tigre - IE/UFRJ

32. Japão: O papel do MITI segundoChalmer Johnson (1982) • Após a II Guerra, o Estado japonês atuou como substituto do mercado de credito, que praticamente não existia. Investimentos direcionados a produção industrial. • MITI: maximizar a adoção de decisões induzidas: capacidade para aprovar créditos ao investimento, distribuir divisas necessárias para a industria, autorizar importações, isenções fiscais, e articular cartéis para regular competição interna. Paulo Tigre - IE/UFRJ

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34. Organização Estado-Economia Existem várias agências e departamentos estatais relacionados com diversos aspectos da economia, como exportações, importações, investimentos e preços, assim como desenvolvimento econômico. O objetivo dos organismos administrativos é interpretar todos os indicadores econômicos e responder imediatamente e com eficácia às mudanças conjunturais. A mais importante dessas instituições é a Agência de Planejamento Econômico, submetida ao controle direto do primeiro-ministro, que tem a importante missão de dirigir dia a dia o curso da economia nacional e o planejamento em longo prazo. Paulo Tigre - IE/UFRJ

35. Relações Estado-Sociedade De maneira geral, esse sistema funciona satisfatoriamente e sem crises nas relações entre governo e empresas, devido à excepcional autodisciplina dos empregados japoneses em relação às autoridades e ao profundo conhecimento do governo sobre as funções, necessidades e problemas dos negócios. O ministro da economia e o Banco do Japão exercem considerável influência nas decisões sobre investimentos de capital, devido à estreita interdependência entre as empresas, os bancos comerciais e o banco central. A "Ferrovias Nacionais Japonesas" é a única empresa estatal. Paulo Tigre - IE/UFRJ

36. Crescimento econômico - Japão Paulo Tigre, UFRJ

37. Características institucionais (Japão) • Chalmers Johnson: O Estado desenvolvimentista é dinâmico. O crescimento econômico pós-guerr a ocorreu na presença de “uma burocracia econômica poderosa, talentosa e cheia de prestígio”. • O concurso para o ingresso no serviço público civil de nível superior : apenas 2% ou 3% daqueles que prestam o exame num determinado ano são aprovados. • “hipótese weberiana”. Os funcionários têm o status especial que Weber sentiu ser essencial a uma verdadeira burocracia. Seguem o caminho de uma carreira a longo prazo dentro da burocracia e geralmente operam de acordo com regras e normas estabelecidas. Paulo Tigre, UFRJ

38. Organização do MITI • “Maior concentração de força intelectual do Japão”. Apenas 2% a 3% dos candidatos são admitidos. • Burocracia poderosa e prestigiada. Cargos na alta hierarquia são os mais prestigiados do país. • “Status weberiano”: carreiras de longo prazo, atuando segundo as regras estabelecidas. • Redes informais internas e externas. • Redes internas oferecem coerência a burocracia – laços entre companheiros de classe das universidades de elite. Identidade corporativa oriunda da meritocracia. Desempenho eficiente é um aspecto valorizado pelos membros leais aos “batsus”. “Elementos não burocráticos da burocracia” Paulo Tigre - IE/UFRJ

39. MITI – Ministério da Indústria e Comércio Exterior Em um período de capital escasso, após a Segunda Guerra Mundial, o Estado japonês agiu como substituto para o inexistente mercado de capital enquanto ajudava a “induzir” decisões de investimentos transformadores. Instituições Estatais como o sistema postal de poupança e o JapanDevelopmentBank foram cruciais em obter o capital necessário para o investimento industrial. A disposição das instituições financeiras do Estado em bancar empréstimos, mesmo com as empresas apresentando índices de débito/lucro líquido industriais em níveis jamais imaginados no Ocidente, foi um ingrediente crítico na expansão de novas indústrias. Paulo Tigre, UFRJ

40. Papel do MITI: “maximizar a tomada de decisões induzidas” • Influencia na aprovação de empréstimos para investimentos do Japan Development Bank, • Autoridade sobre alocação de moeda estrangeira para propósitos industriais e o licenciamento para importação de tecnologia estrangeira, • Capacidade para fornecer incentivos fiscais e articular “acordos administrativos ou cartéis” que regulavam a competição em uma dada indústria. Paulo Tigre, UFRJ

41. Redes internas e coerência da burocracia (elementos não burocráticos da burocracia) As redes internas foram cruciais para a coerência da burocracia. Gakubatsu- laços entre colegas nas universidades de elite nas quais os servidores são recrutados. O “batsu de todos os batsu” une os ex-alunos da TokyoUniversity Law School. As redes informais dão à burocracia uma coerência interna e uma identidade corporativa que o mérito por si só não poderia oferecer. Dependem fundamentalmente do processo de seleção estrita através do qual os servidores civis são escolhidos. O fato de a competência formal, ao contrário dos tradicionais laços de clientelismo ou lealdade, ser a principal exigência para entrar nessa rede torna muito mais provável que o desempenho eficiente seja um atributo valorizado entre os membros leais aos diversos batsu. O resultado global é um tipo de “weberianismo reforçado”. Paulo Tigre - IE/UFRJ

42. Redes externas conectando o Estado e a sociedade civil • Nakane: “a teia administrativa é tecida mais profundamente na sociedade japonesa do que talvez em qualquer outra no mundo”. • A política industrial japonesa depende fundamentalmente do labirinto de vínculos que conectam os ministérios com as classes industriais mais importantes. • Os “conselhos deliberativos”, que reúnem burocratas e empresários em rodadas de coleta de dados e formulação de políticas, a partir de uma agenda contínua de tópicos específicos, é apenas um exemplo. • Okimoto (1989, p. 157) estima que os dirigentes dos escritórios setoriais do Miti podem passar a maior parte do seu tempo junto a executivos-chave das corporações. Paulo Tigre, UFRJ

43. Redes externas: • Conectam as redes corporativas as elites empresariais. • Antigos empregados do MITI na iniciativa privada. • Relevância dos vínculos externos: eficiência do Estado emerge não de sua capacidade própria mas sim da complexidade e estabilidade de suas interações com o mercado. Consenso. • Somente autonomia levaria ao autoritarismo. Paulo Tigre - IE/UFRJ

44. As redes informais ou organizações partidárias consistentes reforçam a coerência da burocracia. No caso de estes vínculos serem baseados em compromissos com alguma instituição corporativa paralela ou no desempenho no sistema educacional, eles reforçam o caráter unificador da participação na estrutura organizacional formal, em vez de sabotar como ocorre nas redes informais baseadas em parentescos ou em lealdades geográficas paroquiais. Tanto a autonomia quanto a parceria podem isoladamente produzir resultados perversos. Sem autonomia, a distinção entre parceria e captura do Estado desaparece. A autonomia sozinha não significa necessariamente um interesse no desenvolvimento, tanto no sentido estreito de crescimento econômico quanto no sentido mais amplo de melhoria do bem-estar. O segredo do Estado desenvolvimentista se encontra no amálgama destas duas dimensões. Paulo Tigre, UFRJ

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46. O futuro do Estado desenvolvimentista • Os capitais privados já tem uma importância maior hoje, dependendo menos do Estado. • A capacidade do Estado atrair “os melhores entre os melhores” já se reduziu. Empresas privadas pagam hoje melhores salários. • Demandas sociais e democracia tiram o poder das elites. • Não há razão para acreditar que os Estados desenvolvimentistas permanecerá da mesma forma no futuro. • O modelo asiático pode ser replicado hoje? Paulo Tigre - IE/UFRJ

47. Pontos em comum • Estados mais eficientes se caracterizam pelo seu nível de autonomia arraigada, articulado com uma organização burocrática interna bem desenvolvida, com vínculos públicos e privados densos. • Estados menos eficientes: combina estruturas internas indisciplinadas com relações externas manejadas pela “mão invisível”. • Estados intermediários: alcançam em certos casos níveis importantes de autonomia mas não suficientes. Paulo Tigre - IE/UFRJ

48. Conclusões • Estados desenvolvimentistas seguiram estratégias assinaladas por Gershenkron e Hirschman. • Políticas neoliberais promoveram uma redução na capacidade e autonomia das organizações governamentais: redução de salários, não realização de concursos, falta de autonomia, minando a possibilidade destes Estados se converterem em promotores do desenvolvimento. • Políticas púbicas devem ter por objetivos: • Maior seletividade para estabelecer atividades que as estruturas do Estado deve assumir • Promover reformas que ajudem estas estruturas se renovem e ganhem mais eficiência. Paulo Tigre - IE/UFRJ