Ruolo e funzioni del comune e del sindaco in protezione civile

1. Ruolo e funzioni del comune e del sindaco in protezione civile Perché un progetto sui sindaci?

2. La protezione civile in Italia • Dal punto di vista normativo e amministrativo la protezione civile è una materia relativamente giovane. D.Lgs 112/98 Legge 996/70 DPR 66/81 D.L. 180/98 D.L. 343/01 Legge 225/92

3. Il cammino della protezione civile italiana Sappiamo che fin dall’inizio della sua storia lo Stato italiano ha concepito la protezione civile esclusivamente come attività di “soccorso pubblico post disastro” invece che come una risposta organica da parte del sistema paese alle condizioni di rischio diffuso e costante del paese. Per più di un secolo, dal 1870 fino al 1990, ci si è sempre limitati a organizzare gli interventi “dopo” l’evento, mentre espressioni come previsione e prevenzione sembravano non far parte del vocabolario normativo e istituzionale.

4. LO SVILUPPO ISTITUZIONALE ITALIANO DELL’ULTIMO SECOLO Lasciava fare Faceva tutto Aiuta a fare

5. Il Principio di Sussidiarietà Negli anni 90, anche grazie all’integrazione europea, si riafferma Questo principio, desunto dalla Dottrina Sociale della Chiesa, nasce nel 1931 con Papa Pio XI, il quale nell’Enciclica “Quadragesimo Anno” scrive: “Come è illecito togliere agli individui ciò che essi possono compiere con le forze e l’industria propria per affidarlo alla comunità, così è ingiusto rimettere a una maggiore e più alta società quello che nelle minori e inferiori comunità si può fare”.

6. COSA CHIEDONO I CITTADINI ALLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE Benessere economico Ambiente e qualità di vita Sicurezza civile

7. Legge 996/1970 Lo stato cura il soccorso pubblico D.P.R. 66/81 Il Presidio locale è affidato al Prefetto Legge 225/92 Il Comune acquista maggiori competenze L’EVOLUZIONE DELLA COMPETENZA IN P.C. D. lgs. 118/98 La P.C. viene suddivisa fra gli EE. LL. che rappresentano la popolazione L.Cost. 3/01 Si costituiscono e si affermano i sistemi regionali IL SISTEMA NAZIONALE DI PROTEZIONE CIVILE SI AFFERMA IL SISTEMA COMPLESSO, IN CUI OGNI CITTADINO E’ OPERATORE DI PROTEZIONE CIVILE

8. L’EVOLUZIONE DEGLI ORGANI DI P.C. Legge 996/1970 La P.C. è affidata al Sindaco e al Commissario di Governo D.P.R. 66/81 Sindaco e Prefetto sono “Organi” di P.C. in qualità di U.d.G. Legge 142/90 I comuni divengono autonomi dalle prefetture Legge 225/92 Il Sindaco diviene Autorità Comunale di P.C. Legge 81/93 Il Sindaco viene eletto direttamente dai cittadini D.Lgs 112/98 Il Comune acquista la totalità delle competenze di P.C. SECONDO IL CONCETTO MODERNO, OGNI CITTADINO E’ OPERATORE DI PROTEZIONE CIVILE

9. 1981 : AI PREFETTI LA COMPETENZA SULLA PROTEZIONE CIVILE Dopo l’Irpinia ci si interroga sulle differenze registrate rispetto al Friuli. Il legislatore corre ai ripari con il DPR 66/81. Si teorizzano il COM e il CCS. Si individua nel Prefetto il ruolo ideale. L’Italia viene divisa in cento caselle uguali (le Prefetture) per garantire lo stesso tipo di operatività in ogni regione. Le Prefetture costituiranno per venti anni il presidio locale di protezione civile.

10. Le cifre del soccorso urgente in Europa ORGANICO DEI POMPIERI

11. ZAMBERLETTI fonda la protezione civile Il disegno di legge della 225/92, presentato nel 1982 e approvato dopo 10 anni di dibattito, contiene tre intuizioni di importanza storica, che rivoluzionano l’impianto filosofico della protezione civile italiana. Nel 1982 nasce anche il Dipartimento della Protezione Civile. Gli effetti si vedono subito.

12. MA COSA E’ LA NUOVA PROTEZIONE CIVILE? Per la prima volta la legge n. 225/1992 definisce un concetto di protezione civile che non si limita a fronteggiare le conseguenze di situazioni di emergenza, ma comprende attività di previsione e prevenzione. Scopo della Protezione Civile diviene quello di tutelare l’integrità della vita, i beni, gli insediamenti e l’ambiente dai danni derivanti dalle calamità naturali o da quelle causate dall’uomo. Sue specifiche attività sono la previsione la prevenzione il superamento il soccorso dell’emergenza La carenza di qualcuna di questa componenti può risultare determinante per il successo o l’insuccesso

13. Il RUOLO DEL COMUNE ACQUISTA IMPORTANZA Dopo l’autonomia statutaria conquistata nel 1990, è con quella impositiva del 1992 (D.lgs. 30.12.1992 n. 504) che la protezione civile diviene un servizio locale indispensabile, da assicurare nell’ambito delle attività ordinarie, e non da delegare ad altri soggetti in occasione delle emergenze. Un Decreto Ministeriale di attuazione (28 maggio 1993) inserisce la Protezione Civile fra i servizi comunali indispensabili. Un’accelerazione definitiva al cambiamento arriva con la legge delega Bassanini 15.3.1997 n. 59 e il D.lgs 31.3.1998 n.112, sistema definitivamente le competenze di province e comuni sulla scorta del nuovo sistema istituzionale decentrato. La modifica apportata alla Costituzione (Legge Costituzionale 18.10.2001 n. 3) mette il timbro finale sulla svolta. E LA PROTEZIONE CIVILE ENTRA NEGLI ENTI LOCALI

14. La protezione civile entra in comune 1990 Con la legge 142 (oggi confluita nel nuovo Testo Unico degli EE.LL.) si sancisce l’autonomia dei Comuni e delle Province dai tradizionali vincoli e controlli dello Stato. Spetta ai comuni occuparsi dei cittadini, ma non per conto dello Stato.

15. La protezione civile entra in comune 1992, Febbraio Con la legge 225 nasce il Servizio nazionale di protezione civile, che indica nei comuni e nei Sindaci alcuni protagonisti delle attività, e individua in attività da svolgersi localmente (previsione e prevenzione) e in alcune realtà diffuse (il volontariato) degli elementi di forte innovazione.

16. La protezione civile entra in comune 1992, dicembre Con il D. lgs 504 si sancisce addirittura l’autonomia “impositiva” dei Comuni. Il Sindaco muove direttamente la leva fiscale, e ha l’obbligo di restituire il gettito in termini di servizi, soprattutto quelli definiti dalla legge come “indispensabili”.

17. La protezione civile entra in comune 1993, maggio Tra i servizi indispensabili il legislatore inserisce pochi mesi dopo (DM 28.5.93) anche la protezione civile, che diviene così un dovere per il comune e non più per lo Stato. Si tratta di una rivoluzione copernicana, anche perché il servizio indispensabile non riguarda più solo il momento del cosiddetto “soccorso”, ma allarga il tiro alle attività di prevenzione.

18. La protezione civile entra in comune 1993 Grazie alla legge 81, il legame tra il nuovo comune e la popolazione si rinsalda ulteriormente con l’avvento dell’elezione diretta del sindaco. Egli diviene ormai un punto di riferimento popolare molto diverso rispetto al passato.

19. La protezione civile entra in comune 1998 Dopo i primi anni anni di controversa applicazione della 225 e del suo sistema di ripartizione di competenze, la riforma di decentramento e semplificazione detta “Bassanini” realizza una più puntuale fotografia delle responsabilità politiche da assegnare alle istituzioni. Inoltre, a seguito di alcuni disastri, il “Decreto Sarno” comincia ad elencare alcuni obblighi reali per gli EE.LL. in materia di prevenzione e pianificazione dell’emergenza

20. La protezione civile entra in comune 1999 Con la legge 265, anche il dovere di informare e avvertire la popolazione, in precedenza compito importantissimo del Prefetto, passa totalmente sulle spalle dei sindaci.

21. La protezione civile entra in comune 2001 Con la Legge Costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, si mette il timbro finale sul processo di rivoluzione copernicana dei rapporti interistituzionali. Ciò che fino ad ora era affidato agli enti locali per concessione, da ora in poi “spetta”. La piramide è rovesciata.

22. NASCONO LE AUTONOMIE LOCALI E IL FEDERALISMO • Conseguenze dirette della rivoluzione normativa degli anni novanta sono: • - il riavvicinamento dei cittadini alle istituzioni • un rapporto più diretto con il sindaco eletto • l’uso della leva fiscale per i servizi • lo snellimento della burocrazia della P.A. • l’aggiornamento della Costituzione • l’ingresso di nuovi bisogni sociali

23. La gestione d’emergenza fino al 2000 L’unico centro decisionale e di controllo viene congestionato dalle richieste dei gradi inferiori di coordinamento. E’ il periododell’accentramento amministrativo e operativo, tipico di ogni statalismo. Sistema nazionale di P.C. CCS Ricognizione preventiva e burocratica del bisogno e concentramento di richieste COM RICHIESTE DEI COMUNI

24. Si distribuiscono disponibilità Il sistema sussidiario favorisce il decentramento del processo decisionale. Ma perché questa fiducia negli EE.LL.? DPC Dall’emergenza Molise 2002 in poi si valorizza il ruolo del comune anche in emergenza. CCS COM INTERVENTI DEI COMUNI

25. Il comune è da sempre la cellula ideale di organizzazione della comunità, in grado di assicurare ai suoi membri i tre maggiori valori attesi: • Il benessere • La qualità della vita • La sicurezza

26. Le principali fonti normative si trovano nel D. lgs. 18.8.2000 n. 267 “Testo Unico delle leggi sull’Ordinamento degli Enti Locali”: Art. 3 Autonomia dei comuni e delle province 1. Le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono autonome. 2. Il comune e' l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. 3. La provincia, ente locale intermedio tra comune e regione, rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi, ne promuove e ne coordina lo sviluppo. 4. I comuni e le province hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell'ambito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica. 5. I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiarietà. I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali. Art. 13 Funzioni 1. Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. 2. Il comune, per l'esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati, attua forme sia di decentramento sia di cooperazione con altri comuni e con la provincia.

27. Negli Enti Locali, il Programma di mandato, il Bilancio di Previsione e il Piano Esecutivo di Gestione (PEG) sono gli strumenti tipici della programmazione idonei a scandire in modo pratico e ordinato le attività di protezione civile nel tempo ordinario.

28. IL RUOLO DEL SINDACO In una realtà amministrativa fortemente decentrata e fondata sull’autogoverno, la figura del sindaco del comune può risultare particolarmente decisiva per l’organizzazione di un sistema efficace di risposta. La conoscenza del territorio (previsione), le attività quotidiane a favore del territorio e della popolazione (prevenzione), la vicinanza ai luoghi colpiti in caso di necessità (soccorso) che lo caratterizzano, fanno del Sindaco la figura principale della protezione civile futura, soprattutto se nell’interno di un compiuto sistema di autonomie locali.

29. Capo della Amministrazione Ufficiale di Governo Autorità Comunale • Assicura i servizi comunali indispensabili come la protezione civile. • Svolge le funzioni di cui all’art. 108 del d.lgs. 112/98 e all’art. 6 della L. 225/92. • Emana atti di rilevanza locale. • Assicura l’erogazione dei servizi indispensabili di competenza statale. • Emana provvedimenti contingibili ed urgenti. • Informa il Prefetto. • Effettua i primi interventi urgenti e di soccorso. • Emana atti e ordinanze di protezione civile. • Informa la popolazione. SINDACO I diversi ruoli del sindaco I compiti del sindaco

30. Art. 328 C.P Art. 51 Art. 40 c.2 C.P. • Rifiuto o omissione di atti d’ufficio. • Rifiutare indebitamente un atto del proprio ufficio che deve essere compiuto senza ritardo. • Concorso in disastro. • Non impedire un evento che si ha l’obbligo giuridico di impedire, equivale a cagionarlo SINDACO Aspetti penali rilevanti per il sindaco in P.C. • Scriminanti • E’ esclusa la punibilità per chi adempie a doveri imposti da una norma giuridica. I compiti del sindaco

31. I compiti del sindaco Per proteggere i suoi cittadini, al sindaco non è richiesto di fare miracoli prima, durante o dopo l’emergenza, né di improvvisarsi manager professionista dei disastri. Tuttavia….

32. ILSINDACO HA IL DOVERE PRIMARIO DI CONOSCERE E RICONOSCERE, MEGLIO DI OGNI ALTRO, I RISCHI PRESENTI NEL SUO TERRITORIO I compiti del sindaco

33. Il Sindaco ha il potere e soprattutto il dovere supremo di salvaguardare la vita dei suoi cittadini. I compiti del sindaco

34. Il comune deve essere il primo ente a scattare in soccorso in occasione di una emergenza I compiti del sindaco

35. MA QUANTI E QUALI SONO I COMPITI DEL SINDACO? Realizzare le attività di previsione Realizzare gli interventi di prevenzione Realizzare una struttura comunale Preparare le attività di emergenza Predisporre i piani comunali Effettuare i primi interventi urgenti Attivare i primi soccorsi alla popolazione Vigilare sull'attuazione dei servizi urgenti Utilizzare il volontariato comunale Informare la popolazione sui rischi Erogare un servizio ordinario di P.C. In pochi anni si sono decuplicati ........

36. Evento di tipo A Eventi di tipo B Evento di tipo C • Gestione ordinaria dell’evento (DPR 554/99 e 384/01) • Straordinaria ma senza poteri derogatori (art. 15 + art. 108) • Ordinanze C & U. derogatorie, ma solo a protezione dell’incolumità • Gestione ordinaria • dell’evento (DPR 554/99 e 384/01) • Straordinaria ma senza poteri derogatori (art. 15 + art. 108) • Ordinanze C & U. derogatorie, ma solo a protezione dell’incolumità • Gestione ordinaria • dell’evento (DPR 554/99 e 384/01) • Straordinaria “senza” e anche “con” poteri derogatori derivati da O.P.C.M. (art. 5 L. 225) • Ordinanze C & U. derogatorie, ma solo a protezione dell’incolumità SINDACO I diversi poteri del sindaco in P.C. I compiti del sindaco

37. I POTERI ECCEZIONALI DEL SINDACO I compiti del sindaco • art. 32 della legge 23.12.1978 n. 833 (di riforma del servizio sanitario nazionale) • art. 7 all. E della legge 20.3.1865 n. 2248(requisizione d’urgenza della proprietà privata per grave necessità pubblica) • art. 835 del Codice Civile (requisizione d’urgenza); • art. 49 del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 (occupazione d’urgenza di beni immobili di privati per esigenze di grave necessità pubblica) • art. 4 del D.L. 18 giugno 1986 n. 282 (adozione di provvedimenti cautelari per la tutela della salute pubblica, con la sospensione della produzione e della vendita di alimenti o bevande che risultino pericolosi per la salute). • artt. 3 e 12 del D.P.R. 24 maggio 1988 n. 236 (divieto di potabilità delle acque destinate al consumo umano in caso di episodi di inquinamento); • art. 13 del D.L.vo 5.2.1997 n. 22 - “Decreto Ronchi” (ricorso a forme speciali di smaltimento di rifiuti in caso di comprovata necessità • artt. 6 e 7 del D.Lgs 30.4.1992 n. 285 “Nuovo Codice della Strada” (Regolazione della circolazione per motivi di sicurezza pubblica)

38. Evento di tipo A (Ordinario) Eventi di tipo B (Ordinario) Evento di tipo C (Emergenza) • Gestione in economia • Volontariato • Strutture e risorse locali • Gestione in economia • Volontariato • Strutture e risorse locali • Intervento sussidiario di altri enti ed organi • Gestione di mezzi, risorse e strutture provenienti sia dall’interno che dall’esterno • Volontariato SINDACO Le risorse gestionali del sindaco in P.C. I compiti del sindaco

39. Polizia Municipale e protezione civile Dimestichezza coi linguaggi delle altre strutture operative Conoscenza dei problemi del traffico e della mobilità Conoscenza degli aspetti giuridici Attitudine al lavoro esterno e disagiato Familiarità con l’uso di strumenti tecnici Conoscenza delle tecniche di comunicazione e di ascolto Abitudine alla copertura di turni Attitudine a sopportare condizioni psicofisiche particolari \

40. Le risorse a disposizione del sindaco Risorse della pianificazione Deroghe normative Strutture operative locali Volontariato Collaborazioni SINDACO Personale comunale Provvidenze esterne Risorse di bilancio \

41. Insomma, si può ben affermare che la protezione civile da alcuni anni è entrata prepotentemente a far parte del patrimonio amministrativo delle regioni e degli enti locali. • Tuttavia esistono ancora diverse criticità nell’attuazione delle leggi e nella compiuta organizzazione del sistema, che sono legate a diversi fattori.

42. CRITICITA’ EVIDENZIATE • Limiti della normativa nazionale • Legificazione regionale variegata • Difficoltà dei piccoli comuni italiani • Carenza di programmazione locale • Tradizionalismo e resistenza all’innovazione • Propensione al localismo • Insofferenza verso forme di coordinamento • Carenze formative di tecnici e amministratori

43. Comuni sopra i 20.000 abitanti • - Pianta organica completa • - Presenza di polizia municipale • - Gettito fiscale in abbondanza • - Intensa attività edilizia • Ottime comunicazioni • Attività economiche • - Presenza di associazioni • - Servizi pubblici efficienti • - Forza politica • - Anonimato fra i cittadini

44. Comuni fra i 5.000 e i 20.000 abitanti Pianta organica sufficiente Polizia Municipale e UTC proporzionati Presenza di gettito fiscale Presenza di moderata attività edilizia Comunicazioni e mobilità sufficienti Presenza di attività economiche Presenza di associazionismo locale Servizi pubblici efficienti Conoscenza fra i cittadini Presenza di professionalità nell’ente

45. Comuni sotto i 5.000 abitanti Pianta organica insignificante Scavalco figure più importanti Assenza di polizia municipale Gettito fiscale trascurabile Attività edilizia assente Comunicazioni scarse Assenza attività economiche Assenza associazionismo Servizi pubblici carenti Conoscenza fra i cittadini Sindaco part time !

46. E’ TEMPO DI SVILUPPARE E POTENZIARE LA CAPACITA’ DI RISPOSTA DEI PICCOLI COMUNI PROPOSTE 1) Una maggiore autonomia dei comuni nella fissazione dei limiti alle indennità di carica dei sindaci, in modo da consentire agli eletti di sospendere la loro attività professionale per dedicarsi a tempo pieno al mandato amministrativo. 2) Una maggiore spinta sulla formazione degli amministratori, del personale e degli operatori in generale. Mentre sul piano della dotazione di attrezzature e di tecnologia abbiamo raggiunto livelli difficilmente superabili, sul piano della qualificazione professionale e della capacità di collaborare fra operatori possiamo fare ancora tantissimo. 3) Una maggiore valorizzazione della risorsa del volontariato locale, nelle forme che la normativa nazionale e regionale consente, con una particolare attenzione per le zone non servite da un sufficiente servizio di soccorso tecnico urgente. 4) Un potenziamento dell’esperienza della gestione associata delle funzioni non limitata ai piccoli comuni. IN QUESTO MODO SI PUO’ RENDERE UN GRANDE SERVIZIO AL PAESE

47. ProgettoSindaci • Luogo di incontro delle professionalità comunali per la protezione civile • Centro propulsore di attività formative • Punto di raccordo delle informazioni sul settore per la Pubblica Amministrazione • Strumento operativo e di supporto a disposizione degli amministratori e degli operatori degli Enti Locali QUALE RISPOSTA?

48. L’informazione alla popolazione la formazione degli operatori possono essere garantite • Insegnando comportamenti di autoprotezione; • elaborando opuscoli informativi; • effettuando incontri con la popolazione e le scuole; • predisponendo nelle zone a rischio una segnaletica informativa; • predisponendo una segnaletica interattiva di supporto alla gestione dell'emergenza. • effettuando esercitazioni per circoscrizioni o agglomerati significativi